新能源汽车产业扶持政策模式与政策研究

新能源汽车产业扶持政策模式与政策研究

一、国内外研究现状随着世界能源的日益紧张和生态环境的恶化，以石油能源为主要动力的汽车产业面临着车辆能源转型的巨大挑战。世界汽车产业的转型是一场深刻的重建。汽车产品将朝着安全、节能和环保的方向发展。新能源汽车已成为各国之间促进研究的目标和方向。国际金融危机之后,美国、日本、欧盟等传统汽车强国陆续将发展新能源汽车上升为国家战略,通过多种方式加速技术创新和推进产业化步伐。但是,由于新能源汽车产业目前还处于研发和导入阶段,其高额资金和技术的投入使得大部分汽车企业无法承担,这就使得政府相关的扶持政策在新能源汽车发展进程中起到关键的作用。中国作为能源消耗大国,大力发展新能源汽车是解决车用能源问题和履行“低碳”政策的新途径,也是培育自主创新能力,提升汽车产业国际竞争力的重要举措。近年来,国内外学者从不同角度对美日新能源汽车产业扶持政策进行了深入研究,认为美日两国基本形成了新能源汽车产业发展的扶持政策体系。HasishiIshitani从政策体系、总体战略和战略目标角度对日本可充电式混合动力汽车和纯电动汽车研发发展进行了研究,认为日本基本形成了由政府引导并由全社会共同参与的新能源汽车发展体系。井志忠通过对日本新能源汽车发展模式进行研究,认为政府和产业的结合是日本新能源产业发展的动因,日本在新能源汽车发展领域基本形成了官产学一体化的研发与应用格局。美国能源部长FredJoseck在总结和阐述美国氢能和电动汽车专项计划的政策基础上,认为虽然美国新能源汽车发展在研究计划以及主攻方向上存在一些问题,但基本形成了以企业为主体,政府扶持重点领域的发展格局。国内学者更加关注的是以新能源汽车发展较快国家为样本,试图寻找新能源汽车发展的经验和规律,以此为中国新能源汽车发展提供科学借鉴。陈柳钦从汽车技术变革和产业升级的战略角度出发,通过研究主要汽车国家新能源汽车发展的政府扶持政策,提出了政府的支持和补贴是新能源汽车大规模走向市场的关键。肖俊涛对中国新能源汽车产业发展的支持政策进行了分析,认为政府扶持政策不够系统,特别是针对核心部件的支持。孙俊秀通过分析美日欧新能源汽车市场的政策演变路径,对中国市场的新能源汽车技术选择进行了深入研究,并提出了中国新能源汽车市场的政策着眼点是突破核心技术]。文章是在国内外学者研究的基础上,通过梳理和比较美日新能源汽车产业扶持政策,总结和归纳各种扶持模式,发掘出新能源汽车产业扶持政策的一般规律。本研究将为我国新能源汽车产业发展和扶持政策体系完善提供科学的指导和借鉴。二、美日新能源汽车产业的政策模式1.种主要创新群体虽然各主要汽车强国都出台了相应的扶持政策来驱动新能源汽车产业发展,但是由于各国新能源汽车发展的阶段不同,其扶持的对象和驱动因素都有所差异。根据扶持对象、驱动因素和阶段的不同,可以将新能源汽车产业扶持政策模式大致分为三类:市场带动型、技术领先型、创新主导型。市场带动型是指一国政府重点培育新能源汽车发展的市场因素,大力通过补贴和税收优惠政策刺激新能源汽车的生产销售和消费,从而带动新能源汽车产业的发展。美国的新能源汽车产业扶持政策模式就属于市场带动型。技术领先型是指在新能源汽车产业发展扶持政策中高度重视技术因素,以技术的领先与发展为主要目标,从关键技术上提升新能源汽车产业的竞争力,推动新能源汽车产业的发展。日本的新能源汽车产业扶持政策就属于这一模式。创新主导型是指政府对于新能源汽车产业的支持主要作用于技术和商业模式的创新,以各种创新促进新能源汽车产业的发展。但是,该扶持政策模式的效果显现尚需时间。德国在新能源汽车产业扶持政策制定中就采用了创新主导型模式。2.新能源汽车税收优惠政策美国是市场经济高度发达的国家,一种产业的发展与成熟需要相关市场的完善与发达。在新能源汽车产业方面,美国高度重视市场培育,奉行市场导向政策,其新能源汽车产业扶持政策模式为典型的“市场带动型”模式。为了使新能源汽车取得成本优势,美国制定了大量的相关法律法规和一系列差异化的税收政策促进新能源汽车产业化和市场化。2002年,美国政府提出了燃料电池电动汽车“FreedomCAR”协作计划,由能源部与汽车研究理事会共同投资开发可用于市场化推广的氢燃料电池汽车技术及相应的配套系统,并向购买混合动力电动汽车的消费者提供单车7000美元的税收减免措施,以推动2015年混合动力车的保有量达到100万辆的实现。在2005年美国政府重新修订《美国国家能源政策法案》,该法案的重点是鼓励汽车企业使用可再生能源和清洁能源,以法律形式确立减税等奖励性措施,从而有效提升了企业、家庭新能源汽车市场规模。美国突出扶持政策中对市场的培育取得了良好的效果,在2011年,美国新能源汽车销售量达到30万辆,占美国汽车总销售量的2.6%。3.日本新能源汽车发展现状日本是汽车强国,传统汽车的先进技术水平奠定了新能源汽车产业先进的技术基础。日本一直以技术优势领跑新能源汽车产业发展,其新能源汽车产业扶持政策为“技术领先型”模式。受到自然资源特别是油气资源匮乏的制约,日本政府对新能源汽车的发展格外重视。自1971年开始,日本政府仅在燃料电池方面的研发投入就超过了200亿日元。此外,日本政府在“新阳光计划”、“世界能源网络计划”、“2030年能源战略”等文件中,都将新能源汽车的技术发展作为核心发展模块。2010年,由日本经济产业省牵头成立的下一代汽车战略研究会发布了“下一代汽车战略(2020)”,日本明确部署了对电动汽车核心技术发展的战略思想、目标和路线图,期望在未来继续保持在混合动力和纯电动汽车等方面的技术领先地位。此外,日本还按照国际标准研发节能、先进的汽车技术以应对世界市场的多样化需求,意图把日本建设成为下一代汽车研发基地。三、激励和保障政策通过对美日近15年来出台的新能源汽车产业扶持政策进行系统梳理,可以根据扶持效果不同把产业政策区分为激励政策、保障政策和限制政策三大类。激励政策主要是为激励研发机构、厂商和消费者进行研发、生产和消费而所提供的税收减免、财政补贴和金融支持。保障政策主要是支持基础设施建设、相关教育培训投入和相关法律法规的制定。限制政策主要是通过提高燃油经济性标准和制定其它相关规定和限制标准,以拉动市场对新能源汽车的需求。1.消费者激励措施美日两国近年来针对新能源汽车产业发展制定了较多的激励政策,这些激励政策包括税收优惠、财政补贴、研发支持和消费引导,基本上都形成了一个集研发、生产和消费为一体的激励政策体系(如表2、表3所示)。政府的激励政策是新能源汽车大规模走向市场的重要原因。从适用对象上看,美日新能源汽车产业激励政策主要针对消费者、关键技术研发和汽车制造商三个方面进行税收优惠和财政补贴。对于消费者个人购买的激励,几乎涉及到美日两国出台的所有激励政策,并且其优惠和补贴力度都齐头并进。在新能源汽车车型方面,美国在不同时期都有不同的激励重点,所激励购买的新能源汽车车型更加详细和明确。此外,美国在从2010年起,突出支持重点城市和地区的电动汽车市场推广,起到了示范作用。日本在新能源汽车市场方面主要是侧重对个人和公共团体购车进行税收优惠和补助,并不明确车型和区域。对于关键技术研发的激励,美国在2008年的“H.R.633法案”和2010年的“44亿美元能源法案”中都有明确提出了针对新能源汽车的研发环节进行资助;日本在2002年的“新能源汽车开发项目”和2007年的“高性能车用充电电池项目”中提出对电池和其它关键技术研发进行资助。虽然两国的资助力度都很大,但是日本对于关键技术研发的激励政策出台较早,力度较大,并且有效调动日本企业联合开发和共享技术,这导致了日本在新能源汽车关键技术领域一直保持世界领先。对于汽车制造商的激励,美国在2002年的“FreedomCAR”协作计划、2008年的“H.R.633法案”和2010年的“美国5个交通要道城市电动汽车补贴政策”中都提出了针对汽车制造商的生产进行补贴优惠;但是,日本鲜有相关法案或者规定明确提出对汽车制造商的生产进行激励。2.日本新能源汽车产业发展政策环境新能源汽车产业保障扶持政策主要集中在支持基础设施建设、公共采购和示范运行三个方面,以此来保障新能源汽车的市场运行、质量和政策实施效果检验。其它的保障政策还包括研发和教育投入、相关法律法规和技术标准等。美日两国在新能源汽车产业保障类扶持政策方面都做出了很大的努力,在基础设施建设、政府采购和技术标准等方面的扶持力度齐头并进。除了资金保障方面,两国都出台了相关的法律法规引导新能源汽车产业健康稳定地发展。对于基础设施建设方面,美国在2002年的“FreedomCAR”协作计划、2005年的《能源政策法案》、2008年的《紧急经济稳定法案》等多达4个政策中都提出了基础设施建的优惠和数量目标;日本在2000年“日本氢能和燃料电池汽车示范计划”和2010年《新一代汽车战略》中都明确提出基础设施建设的优惠和数量目标。对于政府采购方面,美国在2007年《能源独立与安全法案》中明确提出了将新能源汽车纳入到政府采购范围。与美国相比,日本并未在政府采购方面出台保障法案,因为日本政府和国民都拥有优先采购本国品牌车辆的传统,新能源汽车也不例外。对于示范运行方面,美国在2007年的《能源独立与安全法案》中明确提出了建立示范项目;日本早在2000年的“日本氢能和燃料电池汽车示范计划”中就提出了开展新能源汽车的示范运行,在2010年的《新一代汽车战略2010》中确定了几个重要城市作为示范运行城市,以探索新能源汽车的发展模式。3.日本对燃料经济性的相关规定对日本美日为拉动和扩大市场对新能源汽车的需求,在提高燃油经济性以及制定有害气体排放标准等方面不断对传统汽车进行限制,引导消费者逐步接纳新能源汽车的环保理念。从燃油经济性规定来看,美国制定的限制政策中都对汽车排放进行了相关的规定和限制;而在日本出台的相关限制政策中,较少对于燃油经济性标准进行规定。从有害气体排放标准规定方面看,美国在2009年的“适用于轻型汽车的燃料经济性和温室气体排放标准”国家方案和2010年的“汽车评级建议”中都对有害气体排放给予了相关规定;而对于日本,几乎现有的限制政策都只对有害气体排放进行了相关规定和控制。从日本单方面的限制政策来看,几乎没有某项限制政策涉及到对燃油经济性的规定,而几乎所有的限制政策都涉及到对有害气体排放的规定。其主要原因是,日本的汽车发动机技术水平在全世界领先,其汽车燃油经济性是同类汽车中最高的,因此,日本无需对燃油经济性进行过多的限制,而把限制政策重点放在对有害气体排放上。四、新能源汽车产业发展政策环境中国是汽车产业后进国家,技术水平和品牌塑造能力不强,在传统汽车领域一直处于追随者的地位。近20年来,新能源汽车成为世界各国汽车产业追寻的新焦点,这也给中国汽车产业一个新的契机。中国政府长期以来积极推动新能源汽车产业的发展,在关键汽车技术和示范推广方面的扶持力度很大。从“九五计划”开始,中国将新能源汽车技术研发持续列入国家科技计划,建立起以纯电动汽车、混合动力汽车、燃料电池汽车为“三纵”,以动力电池、驱动电机和电子控制技术为“三横”的新能源汽车“三纵三横”研发格局。在“十二五”“863”计划中,在电动汽车关键技术与系统技术项目中安排7.3亿元用于电动汽车的研发。2010年,中国国务院出台的《关于加强培育和发展战略性新兴产业的决定》中指出新能源汽车产业要着力突破动力电池、驱动电机和电子控制领域关键核心技术。在《节能和新能源汽车产业发展规划(2011-2020)》中指出,中国未来10年的目标是建立起较为完整的节能与新能源汽车产业体系,掌握具有自主知识产权的整车和关键零部件核心技术,具备自主研发能力,整体技术达到国际先进水平。美日新能源汽车产业的发展表明,产业扶持政策在新能源汽车产业发展中起到了关键作用。现阶段,中国政府和企业在新能源汽车产业扶持政策制定和执行方面做出了很大努力,但相对美日来说,中国在扶持政策模式选取、政府新能源汽车采购、基础设施建设和限制政策等方面还可以进一步完善。1.新能源汽车产业发展关键技术中国汽车产业关键技术水平落后成为制约当前汽车产业国际竞争力提升的重要因素。对于新能源汽车,关键零部件与传统汽车具有很大的关联性,关键技术的研发和获取将会是新能源汽车产业发展面临的核心问题,这里的关键技术就包括新能源汽车的电池和驱动电机技术。我国在出台相关的新能源汽车产业扶持政策时,可以借鉴日本的“技术领先型”模式,应该高度重视技术因素,以技术的领先与发展为政策制定的主要目标,从关键技术上提升新能源汽车产业的竞争力,推动新能源产业的发展。2.政府积极鼓励,继续扶持新能源汽车的发展虽然能够带来巨大的社会效益,但是新能源汽车与传统汽车相比还存在着成本高、价格高、经济效益低等不足之处。在这种情况下,政府制定的激励政策对于新能源汽车市场的形成尤为关键。在当前的基础上,我国应该继续实施在新能源汽车的研发、生产和消费方面的补贴和税收优惠政策,以市场需求拉动和引导新能源汽车的发展。此外,我国还需要扩大激励政策覆盖的范围,在金融借贷、人员培训、车辆维护和修理、车辆通行、拍照办理、电池使用等方面制定更多的优惠政策,多方位促进新能源汽车市场的扩大。3.政府对于新能源汽车采购重视度不够在新能源汽车产业的发展中,政府对于新能源汽车的使用能够树立新能源汽车在消费者心中的形象,引领新能源汽车的消费潮流。从现阶段看,我国政府对于新能源汽车采购重视程度不够,在政府汽车采购清单中并未明确新能源汽车采购的数量和车型。在这种情况下,我国应加强政府采购力度,扩大新能源汽车的使用示范效应。此外,明确政府采购的新能源汽车车型和数量,也将刺激相关企业的研发和生产。4.加大新能源汽车基础设施建设力度基础设施的完善是新能源汽车产业发展的基础。近年来,在相关政策的扶持下,我国新能源汽车产业进入了良性发展的新阶段,新能源汽车产业的发展面临前所未有的重大机遇,但是新能源汽车基础设施建设较为落后,其建设速度和建设数量都低于计划水平。目前,我国应加强新能源汽车基础设施建设,夯实新能源汽车产业发展的基础;跟进基础设施建设速度,增加基础设施的建设数量,使其符合新能源汽车市场的发展;将基础设施建设布局纳入城市总体规划,充分考虑新能源汽车基础设施的用地问题,设立土地及相关项目基础建设、审批手续办理的“绿色通道”;将相关基础设施建设过程充分引入市场竞争机制,以利益杠杆调动企业的自主性和积极性。5.扩大新能源汽车市场的出口汽车是我国第二大碳排放源,在低碳政策的实施过程中,传统汽车的燃油消耗和CO2排放量必然受到限制,新能源汽车市场的扩大势在必行。目前,我国不应该把限制政策局限于燃油消耗和CO2排放量,而需要扩大限制政策的应用范围,比如限制经济燃油性低和CO2排放量高的传统汽车的进口,限制外资新能源汽车企业在国内投资建厂,搭建新能源汽车在摇号、牌照、出行等方面“绿色通道”等。6.研发计划执行不力,造成企业破产不断增加研