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文档简介

公众参与食品安全监管的美、日两国经验

食品安全是与经济和人民生活有关的一个重要问题。近年来,我国食品安全事故时有发生。2008年“三鹿奶粉三聚氰胺”事件,催生了《中华人民共和国食品安全法》的出台,相关实施条例和相关配套制度也很快得以制定。食品安全法规,新增了食品安全监管机构和法律责任,在理论上和立法上为食品安全提供了更高的保障。然而,现实中,在“三聚氰胺”事件之后,染色馒头、瘦肉精、牛肉膏等食品安全问题继续频频曝光。是什么影响着食品安全法的实效?比较世界范围的食品安全监管制度,笔者发现:我国食品安全事故频发的主要原因是政府对于食品安全监管的失灵,而公众参与食品安全监管又相对缺失。因此,完善和创新我国食品安全监管之公众参与具有重大意义。一、公众参与与监管制度政府对食品安全的监管是世界通行做法,目的在于克服食品安全中的信息不对称和维护国民安全与健康。但是,政府失灵广泛存在于政府监管之中,食品安全监管领域同样不例外。公众参与是一种新型的社会管理模式,强调公众自我管理。因此,公众参与食品安全监管成为当下许多国家用以克服政府失灵的重要举措。(一)政府监管失灵,是种政府失灵根源于其理性经济人属性。理性经济人追求自身利益最大化,在面临多种选择时,总会选择对自己更有利的方案。根据公共选择理论,政府也是理性经济人,在理性选择时也可能偏离法定的监管目标。据报道,2009年,美国食品和药物管理局凭现有的资源每年仅够检查7000家食品加工厂,而全美共有15万家食品加工企业。此种情况下,政府的最优选择,就是放弃对一些食品加工厂的检查监督。在我国,囿于历史传统和现实困境,政府食品安全监管领域理性经济选择更为突出。计划经济带来的短缺、转轨经济带来的道德失范、不完善的市场经济体制、地广人多的现实,都为食品安全监管增添了诸多困扰。据不完全统计,到2011年为止,中国拥有各类食品生产企业数量总计45万余家,10人以下的小作坊约35万家,占食品生产企业总数的80%。现实表明:面对无数的小型食品生产企业以及无限的监管成本,我国食品安全监管机关往往有心而无力。此外,寻租腐蚀了政府的食品安全监管,进一步导致了政府监管的失灵。寻租是指为了获得人为创造的收入转移支付而造成的稀缺资源的耗费。121寻租对资源配置产生了极大的浪费,危害社会整体利益,并且将扭曲与寻租行为相关行业、政府机关的行为。我国食品安全监管规范的不健全给寻租提供了很大的空间。譬如,我国目前的食品安全法律法规规定了众多的食品安全监管机关,并赋予了它们很大的监管职权,但是这些机关之间职权相互交叉、责任不明,出了食品安全事故后难以追究责任,这都加剧了食品监管的寻租,导致我国食品市场表现为“柠檬市场”。可见,在食品安全监管中,由于食品安全监管成本的无限性以及寻租现象的存在,政府对食品安全监管的失灵是一种必然。食品安全问题关系每一个消费者切身利益,需要广大消费者积极参与,维护自己的权益。因此,建立一个食品安全监管的公众参与制度,既是政府监管失灵的必然要求,也完全符合每一个消费者的利益。正如美国大法官波斯纳所言,个人是其自己行为的最佳法官。13每一个消费者才是食品安全的最佳监管者。(二)政府监管权的监督是食品安全保障的主要路径之一公众参与体现了现代社会最为重要的民主要求。而公众行使国家管理事务的权利,直接对国家事务以及关系到人民切身利益的事务进行管理与监督。就食品监管而言,食品安全关系到每一个消费者最为切身的利益,让消费者参与食品安全监管,既符合人民主权原则,又能保证人民直接行使自身民主权力。更为重要的是,可以强化对食品生产企业的监督,保证食品安全,树立人们对食品安全的信心。此外,从权力制约的角度来说,对权力进行制约主要有两种路径,一种是以权力制约权力,一种是以权利制约权力。在我国,由于不实行西方的三权分立原则,更加强调权力之间的相互配合而不是相互制约。以权力制约权力,成为极为棘手的理论与现实问题。但是在我国实行主权在民的宪法原则,人民行使权利参与政治、管理国家事务,在理论上不成问题,在实践上也有经验。因此,运用权利制约权力的方式对我国政府监管权进行监督,无疑成为我国当前社会较好的制度选择。目前,我国诸多食品安全问题,例如地沟油、瘦肉精等,都是在广大消费者积极参与配合下,不断引起政府机关的重视,从而引发社会组织与食品生产企业对这些食品安全进行严格审查。消费者积极参与食品安全监督,既监督了食品生产的企业,也监督了政府食品安全监管机关,促使其及时地、积极地履行监管义务。因此,从民主监督角度看,公众参与食品安全监管,既符合主权在民的要求,体现了现代民主的基本精神,又对食品生产企业与政府机关进行了双重监督,大大提升了食品安全监管的力度。二、美国食品安全问题的争论食品安全问题并不只发生在中国,美国、日本等西方发达国家历史上也都曾发生过严重的食品安全事故。19世纪下半叶,美国作家阿普顿·辛克莱的小说《丛林》中描述的美国食品安全问题曾震撼了美国人;日本水俣事件(即镉米中毒事件)也震惊全世界。不过,这些国家在食品安全事故发生之后,开始重视食品法律制度,引入公众参与食品监管,最终建立了基本食品安全保障制度,为消费者提供了食品安全保证。(一)食品安全法律的司法化首先,在美国,公众全程参与并主导食品相关法规、政策的制定与执行。这种充分发挥公众主导力量监督食品安全,政府监管处于次要地位,可称为公众主导式食品安全监管。迄今为止,美国已经通过了众多食品安全方面的法律法规,形成了较为成熟的食品安全法律体系。而这些食品安全法律的制定过程中,公众享有并行使了广泛参与的权利。在美国,《行政程序法》和《自由信息法》是主要保障公众参与的法律制度,制定食品安全有关行政法规时被充分遵守。《行政程序法》规定了两种程序来保证公众的参与:非正式程序和正式程序。非正式程序,又被称为“通告—评议”制度。根据该程序,行政机关必须将拟立法规草案的主要内容以及草案立法依据等公布在联邦公告上,以接受公众的书面或口头的评议。公布法规后,需要经过一定期限的评议,该草案方得通过并成为联邦有效的法律。136非正式程序是一种比较便捷的立法公众参与制度,被美国政府所普遍采纳。公众参与的正式程序主要表现为一种食品安全的司法化的程序,这种程序以保障公众参与规范制定为目的。根据美国联邦《行政程序法》的规定,法律经常授权行政机关可以制定行政法规,但是同时也经常限定了行政机关在制定行政法规时必须采取“审判型的听证程序”,根据听证的记录制定法律。行政机关不得在听证记录之外,利用其它材料作为依据进行立法。因此,同非正式程序相比,在此程序中,听证记录是制定法规的唯一依据。363美国在制定庞杂的食品安全法规时,一般都遵循了《行政程序法》。《自由信息法》进一步落实了公众在制定法律中的参与权。该法采取否定例举式立法,政府必须把所列信息之外的其他信息都公开。任何居住在美国的人都有权获得大量的政府信息和记录而仅受某些例外的限制。公众可以从政府公开的信息中了解相关食品安全的所有立法资料和过程。可见,美国在制定与通过食品安全法律法规时,注意广泛吸收公众关注与参与,这为保障食品安全法律法规的执行、取得消费者对食品安全法的信任提供了基础。其次,在食品安全法规的执行上,美国充分发挥公众参与的优势,保障食品安全的民间监管。欲得到安全的食品,完备的法律体系固然重要,但良好的法律实施更是关键。食品安全法律法规的实施,实际上是公众、食品生产企业、政府三者之间的利益博弈。作为理性经济人的公众、食品生产企业、政府,都会以最小的成本换取最大的利益之手段来选择对自己有利的行为。因此,公众试图以现有消费成本提高食品安全生产标准;食品生产企业则以现有成本降低食品安全生产标准;政府则为了降低监管成本而怠于实施监管。在这三者中,只有公众处于一种劣势地位,如果在法律制度与实施上不给予其充分地位保障,其食品安全利益难以保障。在美国的法律实施过程中,充分考虑到了公众的劣势地位,把公众引导到法律实施、监管食品生产企业的主体地位之上。(1)美国的食品安全检测主要由分设在联邦和各州的实验室来完成,而这些实验室不是政府的行政机关。实验室是一种进行科学研究的社会组织,它们一般都无涉于政府、企业与公众的利益之争,可以对食品成分做出客观公正的科学分析。这种食品安全检验体制,为公众平等参与食品安全法规实施提供了基础。(2)美国食品安全法规执法机关人员构成充分体现了公众参与。例如,被称之为食品安全最高执法机关的药品管理局,主要由医生、律师、微生物学家、药理学家、化学家和统计学家等专业人士组成,其中2100名是有学位的科学家,包括900名化学家和300名微生物学家。(3)美国在食品安全法规实施中,规定了一般公众可以提出公益诉讼,通过司法手段保证食品质量安全。美国判例法中有食品公益诉讼先例,成文法中规定只要存在实际损害或实际损害可能,均可提起诉讼。在食品安全领域,法律支持实施惩罚性罚款,原告胜诉后,不但可以要求支付诉讼费用和损害赔偿,还可以要求从惩罚性罚款中获得一定比例的奖励。另外,集团诉讼等制度对食品安全领域的公益诉讼起到推波助澜的作用。(二)公众参与的保障日本在食品安全监管上虽然是以政府为主导,但也非常注重公众参与。日本食品安全法律体系确立的原则之一就是公众参与。例如,日本2003年颁布实施的《食品安全基本法》,规定的食品安全基本原则为:一是遵循公众至上原则;二是地方政府和公众的参与。为此,日本在食品安全监管的立法、执法、司法等各个环节都强调公众参与。在立法中,日本《食品安全基本法》第13条明确规定:“为了将国民的意见反映于制定的政策中,并确保其制定过程的公正性和透明性,在制定食品安全政策时,应采取必要措施促进提供政策相关的信息,提供机会陈述对政策的意见,促进相关单位、人员相互之间交换信息和意见。”第65条规定:“为了在食品卫生的相关政策中反应国民或居民的意见,促进相关人员相互之间交换信息和意见,厚生劳动大臣和都道府县知事等应当公布该政策的实施情况,并就该政策广泛征求国民或居民的意见”此外,在制定行政方针、政策、安全标准等时,应广泛听取私人的意见;在对结果进行评估时,也应对私人的评价予以一定的权重;在食品安全委员会以及其他的审议会中,也应有适当的公众代表参与。国民的参与有助于强化对食品关联企业的监督。在食品安全执法中,日本成立了食品安全委员会,其主要职责有规定或者主动进行食品影响健康评价、调查审议食品安全政策的重要事项等。食品安全委员会的委员是“从优秀的食品安全的有识之士中选出”。这充分凸显出公众参与管理食品安全的最终决定力量。此外,在食品安全委员会之下还设立了独立的安全监督员。食品安全监督员在全国公开选聘,其选聘资格为:一是要关心食品安全,年满20岁以上;二是不能是国会议员、地方公共团体议员、国家公务员、地方公务员;三是要能够出席食品安全监督会议;四是需要具备食品方面的专业知识。39这样选出的食品安全监督员完全摆脱了国家行政体制的干扰,把食品安全监管纳入到全社会监控之中。在司法上,日本有诸多制度来保证公众参与食品安全监管。日本政府于2007年决定全面实施“消费者团体诉讼制度”,该制度允许由国家认可的消费者团体代替消费者个人要求商家停止其不当或恶意商业行为,特别是针对食品质量宣传不实等情况,消费者团体可以直接提请发出禁止令,取缔相关企业的违法行为。三、“三鹿奶粉”事件中的公众参与制度设计我国现行食品安全法在三方面规定了公众参与食品安全监管:(1)可以对食品安全相关执法守法活动提出批评和建议;(2)在食品安全监管中注意信息公开,保证公众的知情权;(3)各地食品安全监管机构颁发的有奖举报制度。这些分散在不同法律法规里的公众参与食品监管规定,相对于以往的食品安全监管来说,已有很大进步,但仍然存在隐患,需要创新。第一,公众的批评和建议权流于形式。食品安全法虽然赋予了公众批评、建议权,但是对如何批评建议,以及批评建议的法律后果、批评建议的范围没有规定,更没有规定如何保障行使批评建议权的公众不受打击报复。无论监管主体的失察还是失职,无论被监管主体的故意或者过失,都不会因为我们的批评建议而承受不利影响。“三鹿奶粉”事件就是一个典型,充分反映了批评和建议权规定的软化。第二,信息获得权停留在纸上谈兵。食品安全缘何能成为问题,主要根源于信息不对称。随着科技的发展,食品配方越来越科学化、复杂化,这样就加剧了信息不对称。虽然我国现行食品安全法规规定了公众具有获取食品信息的有关权利,但是由于没有配套的制度以及具体的程序,公众事实上无法获取及时、准确的食品安全有关的信息。而所谓的《政府信息公开条例》主要规范政府政策和职权行使等方面的信息,更为重要的是,其公开内容须采取肯定式列表和申请方式。对于食品安全有关信息一般都属于企业的信息,且处在保密状态,公众很难通过申请的方式获取食品安全相关的信息。第三,食品安全举报制度成为“鸡肋”。食品安全举报在食品安全法规里有一些原则性的规定,各地食品监管机关也据此制定了实施细节。但据统计,食品安全违法举报同违法行为相比微乎其微。就连公众熟知的、极具危害性的一些食品行业潜规则,也没有人愿意站出来举报。这一是由于公众无法获得食品安全信息无法举报,二是由于举报制度没有规定保护举报人的举措不敢举报。美日两国通过公众参与制度的设计,立法上保证了公众对于食品安全的知情,同时在执法和司法上保证了公众食品安全利益的实现。因此,食品安全监管效率高,耗费成本小,促成了食品企业养成良好的质量保证习惯。相比较而言,美国的公众参与食品安全监管社会效果可能更好,因为立法动议,执法检查,甚至司法程序都由公众主导。但笔者认为,我国不宜直接搬用,因为,美国这种公众参与监管对公众的素质和公众参与国家事务的热情都有很高要求,而从我们的国情看来,目前条件还不完全具备。日本的公众参与食品安全监管经验可能更切合我国的社会环境。因此创新我国的公众参与食品安全监管,宜结合我国现实,以日本经验为主,适当糅合美国的一些更为先进的做法。具体可从以下三个方面进行:(一)公众利益的保护首先,要建立起改变公众食品安全弱势地位的信息公开制度。信息弱势是食品安全问题严重的主要原因,信息公开是保障公众参与食品安全监管的热情和质量的基础。在我国,要改变信息获得权停留在“纸上谈兵”的现象,须在法律上规定企业公开食品相关信息义务。对涉及食品安全的有关数据、配方、检验检测结果等都要公布于众,并且随时接受公众要求公布有关食品安全信息的申请。《政府信息公开条例》最好能采取否定式例举方式规定信息公开范围,即只列举不能公开的信息范围。同时确定公开程序和相关法律责任。这样,公众能从政府及企业的公开信息中获取有用资料,提高食品安全监管的参与能力和效率。其次,制定新的法律规则,使公众利益诉求能嵌入食品安全标准等法律法规中。我国食品安全法律体系中有听证、征求意见等形式的运作,但很多情况下,不发生实际作用。因为我们的听证、征求意见只停留在形式上,同美国、日本在食品安全立法中听取公众意见、吸纳公众诉求的制度有质的差别。美国的食品安全法规定公众的听证记录可以成为立法的唯一依据。这种做法从根本上保证了食品安全法保护公众利益的价值取向。日本规定在制定食品安全法律时必须反映公众听证意见或者对之在正式立法中采纳与否的理由进行说明。此种规定一定程度上也保证了公众食品安全利益在法律上的确立。我国要在法律规则上确立公众意见作为立法唯一依据可能为时尚早,但可以在现在的听证、征求意见的法律制度上增加保证听证意见和公众意见起一定法律效力的法律规则,使食品安全法律制度能真正反映公众利益诉求。(二)加强质量检测,健全合理的举报法徒法不足以自行。根据已有的食品安全监管做法,借鉴美日经验,我国公众参与食品监管执法具体可依以下步骤进行:一要统一各自为政的举报制度,最好能出台统一的举报法,在举报方式上采取更能保护举报人安全的形式,并对举报中涉及的利益主体设置相对应的权利义务体系。二要吸收社会上的研究单位参与争议食品的检测。吸收各地实验室参与食品安全检测,可以解决检测人手不足问题,增强检测结果的公平性。三是要充分发挥各种媒体舆论监督作用。借助媒体监督的广泛性、直接性和快速性,对食品安全进行监督,可以促进食品安全监管执法,维护社会食品安全。(三)食品安全监管方面无救济,便无权利。司法是正义的最后一

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