论排污权交易与碳排放权交易的理论基础

论排污权交易与碳排放权交易的理论基础

“无论什么，只要它属于最多的人，你的期望是最小的。”——亚里士多德如果回顾近年来的新闻事件,会发现有一种现象格外引人注目———污染。与此同时,诸如排污权交易、PM2.5、碳排放权交易等专业术语也逐渐进入坊间的话语体系,而通常人们又是在气候恶化、全球变暖的大背景下来关注上述问题的。中国解决环境问题的传统手段是由环保部门向企业征收排污费,新兴手段是建立排污权交易市场及碳排放权交易市场。在中国,比较著名的排污权交易试点是浙江嘉兴,尽管碳排放权交易在中国已试点多年,区域性的碳排放权交易市场也已逐渐建立,但大部分却显得非常冷清。也就是说目前在理论上甘拜下风的排污费依然占据主流,而在舆论上一路高歌猛进的排污权交易及碳排放权交易却迟迟未进入实质性运转阶段。为了有的放矢地解决我国的环境问题,有必要深入挖掘二者的理论基础,为此,本文的探讨将以哈丁的“公地悲剧”及丹尼尔的“自由获取悲剧”的理论分歧为起点,在对排污收费、排污权交易及碳排放权交易制度的运作进行具体分析的基础上,分别探讨排污收费、排污权交易及碳排放权交易的财产权基础,并分析各种财产权保障方式在处理环境问题时的不同效果。一、环境是“公共世界的悲剧”，还是“自由获得的悲剧”？(一)碳排放权交易的重点在于防止气候本构模型的出现,并强调以维护人类生态为什么要征收排污费,为什么要开展排污权交易?——共识是要保护环境。但何谓环境?我国现行《环境保护法》第2条采取概括和列举相结合的方式,规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”而碳排放权交易旨在保护的对象主要是大气及各种不可再生的资源,前者主要在于防止气候变暖。虽然科学界有学者认为:地球气候变化与“人为因素”无关,其实全球中世纪以来,在地球气温上升一百年后才出现二氧化碳排放量的增加。目前一些国际权威气候专家更是指出,地球已经进入将持续二三十年的极寒时期。上述怀疑似乎削弱了碳排放权交易的预设价值——挽救地球变暖的趋势,然而由于曾经的气候变暖对人类的生存和长远发展都带来了危害,所以“宁可信其有,不可信其无”,基于对以往信息的归纳来预测将来是我们唯一可以采取的“理性”策略。尽管碳排放对气候变暖的影响可能有限,但还是应尽力减少人类行为给地球造成的损害,此为其一;其二,如若不论碳排放对气候的影响,单就作为碳排放之基础的巨大且不可再生的资源消耗而言,提倡减少碳排放的主张也绝非虚张声势、危言耸听。基于以上两点的紧密相关性,本文将排污费、排污权交易、碳排放权交易所面向的问题都统一归结为环境问题或污染问题。(二)对“公地悲剧”的限制生物学家哈丁(GarrettHardin)在1968年发表的《公地悲剧》一文中以草场为例指出了在现代社会产生公地悲剧(TragedyoftheCommons)的必然性:数世纪之前,部族战争、偷猎以及疾病使人和动物的数目保持在土地的承载能力之下,但现代社会在追求稳定的同时也几乎使这些因素消失殆尽。增加牛只数量的收益远远大于每个牧民所承受的因过度放牧造成的损失,每个理性的牧民都有最大化自己收益的激励。因此,“公地悲剧”不可避免。哈丁提出了两条限制获取和使用的进路:第一条进路是将“公地”转变为私有财产;第二条进路是保持“公地”的公共属性,但对使用施加某种限制以分配公共物品使用权,其方式主要有:在“相互强制、相互同意”基础上的拍卖(根据财富多少分配)、根据一致同意的美德标准分配、抽签、先到先得、政府管制等。环境或污染问题中也存在类似“公地悲剧”的效应,只不过其表现形式与诸如草场等资源问题相反——前者是向环境中倾倒,而后者却是从其中索取,其形成原因是理性人发现向环境中倾倒废物的成本远远低于自己处理废物的成本。环境问题也是人口密度增加的结果之一:环境本身具有自净功能,若干年前向环境倾倒废物造成的负面影响可以被环境自身吸纳,因此不会产生任何社会问题,但现在人口密度的增加却使环境循环系统“超载”,倾倒废物产生的“负外部性”问题彰显,因此需要对财产权进行重新定义。哈丁提出的旨在使所有者将负外部性内化、从而解决环境公地悲剧的私有化路径的瓶颈在于难以用栅栏等方式确定环境权利范围,这使环境私有化的意义大打折扣;同时,私有化反过来也提供了污染的合理性——自己污染自己的领地有什么不可以?(三)哈丁所言:公共财产权的混合模式哈丁的“公地悲剧”模型及避免“悲剧”的制度机制受到学者的广泛关注及评价,其中,丹尼尔将哈丁避免“悲剧”的两条进路归纳为私有化及管制,后者又包括外部管制(政府管制)和内部管制(使用者的自我管制)两种。有学者认为,哈丁将“自由获取”与共有财产权混为一谈,其所言的“公地悲剧”应当是“自由获取悲剧”(TragedyofOpenAccess)。丹尼尔同意这种观点,认为哈丁的确犯了“用词不当”的错误,但与其他批评者不同,丹尼尔的贡献显然更进一步———他在哈丁解决“公地悲剧”进路的基础上,努力挖掘背后的财产权基础,并就此提出具有地方性的环境问题解决方案:最基本的环境保护问题就是通过控制获取和使用,防止过度使用或者滥用“环境物品”,而包括环境管制在内的所有适用于环境保护的方法最终都建立在财产权的基础上。确立财产权的成本,而非缺乏财产权安排,才是环境问题的终极原因。经济、制度、技术以及生态状况在很大程度上决定了界定和交易环境物品的财产权的成本。丹尼尔的发现是,哈丁解决“公地悲剧”的两条进路都涉及在原有的自由获取(或者无财产权)的资源上建立某种财产权,并可能表现为:私有财产权(第一条进路)、公共财产权(宣布某种资源为国家所有)或公共财产权与私有财产权的混合形式,其中后两者即哈丁所言“政府管制”的进路。这三种财产权形态并无天然的优劣之分,私人财产权的效果也并非天然的优越于公共财产权,若考虑行使权利的成本以及其他制度上的激励,在某些情况下,公共所有权和公共管理要比私人所有权或私人管理更加可取。需要说明的是,丹尼尔认为,由于社会关系的错综复杂性,世界上并不存在纯粹的或完全的公共或私人财产权制度,事实上,所谓的“私人财产权”总是受制于各种团体或公共利益的财产权,而人们也往往从公共财产权中获得个人利益。因此,现有的财产权体制事实上都是私人、团体和公共权利的混合。所有的财产权体制都可以归结为共有财产权。丹尼尔也试图抛弃对财产权的类型化区分,但为了表述的方便,丹尼尔仍然将之延续下来。二、排放率、排放权交易和碳排放权交易制度的实践(一)《水污染治理法》我国征收排污费的制度历史可追溯至1979年的《环境保护法(试行)》。该法第18条第三款规定,“超过国家规定的标准排放污染物,要按照排放污染物的数量和浓度,根据规定收取排污费。”1989年《环境保护法》第28条第一款则规定,“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。水污染防治法另有规定的,依照水污染防治法的规定执行。”可见,相较于1979年《环境保护法(试行)》,1989年《环境保护法》在征收排污费之外,还规定了污染企业事业单位的污染治理义务。目前我国现行的五部有关环境污染防治的专门法律,即《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》等也都对排污收费做出相应的规定。1982年国务院颁布《征收排污费暂行办法》(已失效,以下简称《办法》),规定了征收排污费的目的、范围、标准、加收和减收的条件、费用的管理与使用等。2003年1月,国务院颁布《排污费征收使用管理条例》(以下简称《条例》),将排污收费制度以行政法规的形式确立下来。《条例》在原《办法》的基础上对污染物排放种类、数量的核定及排污费的征收、使用进行了完善。此外,国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委于2003年2月发布《排污费征收标准管理办法》,财政部、国家环保总局又于2003年3月发布了《排污费资金收缴使用管理办法》。(二)排污权初始分配的现状我国早在1991年就开展了排污权交易的实践,原国家环境保护总局在16个城市进行了排放大气污染物许可证制度的试点工作,自1994年起又在其中6个城市开展了大气排污权交易的试点,这被视为中国起步阶段的排污权交易试点。1997年北京环境与发展研究会和美国环境保护协会合作开展了排污权交易研究项目,2001年亚洲开发银行和陕西省政府共同启动了由美国RFF(未来资源研究所)与中国环境科学院联合执行的“SO2(二氧化硫)排污权交易制度”。2002年3月1日,原国家环保总局在七省市开展二氧化碳排放总量控制及排污权交易试点工作。与欧盟内部的欧盟碳排放交易体系和美国的芝加哥气候交易所等成熟的交易市场相比,我国大陆尽管已在北京、上海等地成立了环境交易所,但其职能目前仅限于环保项目的产权交易,并未涉足排污权交易。浙江嘉兴于2003年起开展排污权有偿使用和交易的研究和探索实践,自2006年国家实行污染物总量控制后,其排污权交易探索取得了实质性进展:于2007年出台《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》和与之相配套的《嘉兴市主要污染物排污权交易办法实施细则(试行)》;成立全国首家排污权交易中心——嘉兴市排污权储备交易中心,从事主要污染物(即COD,化学需氧量和SO2)的排污权交易。嘉兴解决排污权初始分配的具体做法是:第一,对实行排污权交易以前已经存在的企业,承认其通过行政审批所获得的主要污染物排放权;第二,对实行排污权有偿使用和交易以后新进入市场的企业,凡有新增主要污染物的必须通过排污权交易中心购买排污权。(三)火炬排放权交易的《公约附件一国两国公随着全球气温的不断上升和世界范围的气候异常,由人类活动产生的温室气体排放造成的气候变化问题逐渐被人们重视。作为全球第一个具有法律约束力的关于定量减排温室气体的国际环保协议,1997年12月通过的《京都议定书》(KyotoProtocol)(该议定书已于2005年2月生效)规定,发达国家和经济转轨国家(《联合国气候变化公约》附件一缔约方)在2008至2012年的第一承诺期将温室气体排放量比1990年排放量平均削减5.2%。议定书第17条确立了“排放权交易机制”(EmissionTrading,简称ET),根据该条规定,排放权交易是指当一个“公约附件一缔约方”(通常也称为发达国家缔约方)可能超量排放允许排放的额度的温室气体时,从另一个有多余排放额度的、属于公约附件一所列的发达国家缔约方处购买排放额从而实现其减排承诺,并同时从转让方的允许排放限额中扣减相应的转让额度。ET是议定书第17条所确立的附件一国家之间的一种减排合作机制。中国已于1992年正式签署《联合国气候变化公约》,并于2002年8月批准《京都议定书》,从而具有参与国际碳排放交易的合法资格。我国在第一承诺期没有减排目标,但是我国的温室气体排放量已经位居世界第二,面临世界各国要求减排温室气体的压力,在下一承诺期很有可能要承担一定的减排任务。所以,从长期来看,中国也面临着《京都议定书》的极大挑战。国内层面,许多省、市已陆续开展碳排放权交易试点,但收效并不显著。2011年10月29日,国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,决定在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等七省市开展碳排放权交易试点。尽管排污权交易与碳排放权交易具有共同的环保目标,二者也具有相似的理论特点,但国内环保部门对前者的推动更主动些,而后者则主要是国际推动,又因为同时涉及众多行政部门,这更分散了自上而下开展该项工作的动力。因此,在国内鲜见成熟的碳排放权交易案例。除去这些在行政力量推动下的试点外,从总体来看,国内还尚未建立一个统一的碳排放权交易平台,国内企业之间还普遍没形成排放权交易的意识,我们仍然需要在国内碳排放权交易的法律制度构建方面做出迅速且卓有成效的努力。三、排放费用是排水许可证还是排放许可证或碳排放许可证？(一)环境物品的公共所有权:一个是政府管制的模式由上文可知,作为一种政府管制方式,中国排污收费的对象仅限于超过国家或地方排放标准的污染物,即哈丁所言解决环境公地悲剧的第二条进路——保持环境公地的公共所有权属性,但由国家主导对环境的使用施加限制。实践中,影响这一进路之有效性的因素通常有:第一,污染物排放标准制定的不科学。即使制度运作没有任何问题,符合排污标准的生产行为也会对环境带来相当大的伤害;第二,排污收费标准不科学。或者给企业带来的负担过重,或者标准过低,法律无法发挥应有的惩罚及激励功能;第三,监管不到位。企业偷偷排污的状况时有发生;第四,制度运作出现问题。权力寻租可能导致排污费不能正常征收,尽管明文规定了排污费的收支两条线制度,但权力自身的腐败可能导致征收的排污费不能全部用于环境治理,而被挪作他用。这些问题的解决均需依赖额外的监管者,但“谁来监管监管者?(Whoshallwatchthewatchersthemselves?)”却是制度本身无法回答的问题。尽管如此,环境物品的公共所有权并非总没有效率,一个相关的例证是:美国公共所有的土地占美国总面积的42%,但英国只有非常少的公共所有的土地。需要注意的是,在我国,作为主导的政府管制型的环境物品公共所有权并不排斥环境物品的私人所有———企业对标准以内的污染物排放及相对应的环境物品拥有私人所有权。因此,我国的环境物品采取的是公共所有权与私人所有权并行的模式,但这一模式却由于“排污即收费”的惯常实践逻辑而被悄悄改变了,私人所有权被悄然否定,保留下来的只有环境物品的公共所有权。鉴于排污费的种种弊端,也有学者不断呼吁将排污费改成“排污税”,并有湖北武汉、江西等地方试点。支持者的理由是:相对于排污费,排污税更加规范、透明;强制性更强;由税务部门征收,可以节省执法成本;排污费仅针对产业链末端环节征收,但排污税的征缴环节则较为灵活,可以同时对生产、消费等多个环节征税等。然而,与排污费相同,本质上,排污税仍然为一种政府对环境公共物品的定价,属于政府管制型模式,由政府确定税率,并根据税率的不同,由政府及企业分享环境物品所有权——公共所有权与私人所有权并存。其可能存在的问题是:由政府主导的税率制定(结果)固定且很难尽善尽美,因此公共所有权与私人所有权的分配比例未必恰当,且监管的有效性依然可能遭受质疑等。丹尼尔也认为,在污染税这种管制方法中,政府给污染者提供了购买有限的污染权的选择权。那些受制于污染税的人承担了一项不支付所有者(公众)的代理人(政府)制定的代价,就不能污染属于公众的大气的可强制执行的义务。(二)排污权有偿使用与排污收费的制度安排尽管国家干预主义的对立面——以科斯为代表的市场环境主义——自其产生之日起就既备受关注又备遭批评,加拿大学者约翰·戴尔斯依然在科斯的基础上指出,传统的政府管制型的环境管理并没有给企业以激励去保护环境,而若建立一个市场,企业即可以主动而有效的减少污染,并通过同污染排放较多的企业进行交易从而获得资金,因此排污权交易能比传统的政府管制模式——排污收费更有效的减少污染排放。此外,从法经济学的视角来看,不同企业实现同样的减排量而耗费的成本并不尽相同,只要尽量降低交易成本,排污权交易即意味着能通过市场机制实现以最小成本降低污染的目的。如此看来,相较排污收费制度,排污权交易制度在理论上具有天然的优越性。事实上,就美国的实践而言,SO2排放量得到明显控制的同时,其治理污染的费用节约了约20亿美元,排污许可的市场价格远远低于预期水平,充分体现了排污权交易能够保证环境质量和降低达标费用的两大优势。丹尼尔认为,排污权交易的基础是公共大气的公有财产权,然后再通过行政管制,使企业获得排污权,实现公共大气的部分私有化。环境管制是国家隐含地对自然资源主张财产权,排污权交易的前提是排污权的配置与确定。以嘉兴模式为例,凡进入排污权储备交易中心交易的排污权,必须经过环境保护行政主管部门确认。而储备交易中心排污权的来源除通过市场化方式取得的许可量以外,还包括通过采取法律、法规及政策综合措施取得的可交易的削减量。理论上,排污权既可以有偿取得,亦可无偿获取,分别对应的是有偿使用及无偿使用模式。尽管生产企业也如普通百姓一样,应“天赋”地拥有一定的利用环境的权利,但由于现代社会污染频发性及危害后果的严重性,以及相较后者而言前者的微不足道,实践中,排污权的初始配置一般借助于行政许可,以有偿使用为常态。需要说明的是,实践中排污权交易并不是以一种替代排污费的形式出现。实践部门认为,从经济学的角度讲,排污权是企业的一种生产要素,是企业生产所必需的经济资源和条件,所谓排污权有偿使用费是指排污单位购买按照规定向环境排放污染物的权利而使之成为自身要素所缴纳的费用。排污费是排污单位对已产生的排污行为对环境的损害实施的补偿,即排污单位支付的环境修复成本。二者存在本质的不同。排污单位实行排污权有偿使用、开展排污权交易,不免除环境保护的其他法定义务。本文认为,尽管排污权交易与排污费制度并行可以减少冲破现有法律框架、冲击行政部门既有利益而推行排污权交易的阻碍,但排污权有偿使用制度及排污收费制度的目的皆为通过使企业负担排污成本而减少排污,二者有共同的指向;况且,从权利理论角度看,“排污权”本身即意味着允许污染、允许侵害他人,而且诚如前述,这一权利多半是有偿取得,即排污者已经购买了排污资格,因此,除非是针对超过“排污权”所涵盖的排污量之外的排污,否则,不应再重复收取排污费。(三)碳排放权的市场效应碳排放权与排污权有诸多相似之处:二者所旨在保护的皆为环境或大气;碳排放权的基础也通常被认为是一种对公共大气的公共所有权;为避免“自由获取悲剧”,碳排放权也有赖行政机关确认其范围及大小,从而使部分大气公共所有权完成私有化进程;碳排放权交易亦能通过市场机制作用,使能以较小成本实现减排的企业承担较多的减排任务,从而在全社会实现用最小成本降低排放的目的。尽管如此,实践中的碳排放权交易却与排污权交易分属不同的话语体系:前者由国际推动,并在国内自上而下的由发改部门主导,且就实际调研情况来看,基层,尤其是未被列入碳排放权交易试点省市的地区,开展这项工作的积极性并不高。而宣称已经开展碳排放权交易的地方只不过是从政府手中购买碳排放权,完成碳排放权的初始配置,企业间的碳排放权交易并未实际开展,可谓“雷声大,雨点小”;而后者则主要是由环保部门推动,多地主动开展了排污权交易试点。这样看来,在中国,“时髦的”碳排放权交易远未获得可与排污权交易相媲美的合法性,不仅如此,它还面临着前途未卜的命运。四、排污权及碳排放权交易的价值取向是一个复杂的制度背景就中国的环境问题而言,哪一种财产权保障方式更好一些?哪一种环境保护方式更好一些?尽管理论上看,私有财产权更有利于避免“公地悲剧”或“自由获取悲剧”,诚如公共苹果树上的苹果从没能长成熟这样一个极端例子所显示的那样,除私有产权以外的其他产权都降低了资源的使用与市场所反映的价值的一致性。因此,私有产权似乎具有逻辑上的优先性。但是诸如环境、大气、风景、流淌的湖水、池塘里游动的鱼等物品却很难实现私有化保障,而必须借助于其他社会控制方式,如共同所有。视所有人规模不同,共同所有的极端即为政府产权,美国学者阿尔钦认为,一个民主社会的政府产权类似于股东分散的公司产权。由本文第三部分分析可知,在我国,排污收费制度主要以环境物品的公共所有权为基础;而排污权交易及碳排放权交易则以公共所有权及私人所有权并存为基础,并且企业对环境物品的私人所有权主要通过有偿方式取得。我们同意:不能脱离各种环境保护工具运作的制度和技术背景,孤立地探讨它们的比较效率。在一种制度背景下有效的财产权体制在另一种制度背景下未必有效。在我国,排污收费制度已遭受诸多诟病,