转基因食品标识制度中的法律问题

转基因食品标识制度中的法律问题

转餐食品标志是防止转食食品风险的措施之一。它也是确保消费者知识和权威的有效方法。世界各国根据本国生物技术的发展状况、转基因作物的种植和转基因产品的进出口贸易量等综合因素确定不同的标识制度,主要有以产品为基础的强制标识制度、以过程为基础的强制标识制度和自愿标识制度,这些制度在标识的对象、范围、豁免和执行上存在着显著差异。转基因是一种从种子阶段起就一直伴随在整个种植、生产和加工过程的重要特性,而且转基因的特性存在于不同的物种上,因此转基因食品标识比普通的食品标识复杂很多。在转基因食品标识制度上,有一系列重要的概念需要明晰,否则无法正确理解这种制度的本质。一、2食品标识的定义(一)其他生物食品或食品成分2009年食品法典委员会在《预包装食品标识一般标准修订草案:定义》中建议:“转基因技术获得的食品或食品成分”是指包含或者由现代生物技术获得的转基因生物组成的食品或食品成分,或者由现代生物技术生产的转基因生物所生产但不包含该生物的食品或食品成分。(1)《生物安全议定书》规定了拟直接作食物或饲料或加工之用的改性活生物体的概念。(2)纵观国际和国内的规定,应当从广义上理解转基因食品,其包括作为食品的改性活生物体,也包括经过加工后的改性生物体已经不再存活的食品,还包括在食品成分中运用了转基因原材料的食品。(二)改善基本功能,提高内在要求,体现“标签”的静态说明标签(label)是指贴在或系在物品上标明品名、用途、价格等的纸片。(3)2007年农业部发布的《农业转基因生物标签的标识》(LabelingofAgriculturalGeneticallyModifiedOrganismswithlabel)指出了标识与标签的区别,标签(labeling)是名词,由文字图形等组成。标识(labelorlabeling),标识是动词或动名词,是指具体在标签上标注转基因成分的行为。标识是一个系统的、动态的过程,在生产加工环节有不同行为者的参与,标签是一个静态的说明。转基因食品应当强调标识制度,具体研究标识制度的主体、客体和内容。标识的义务主体,包括转基因种子的销售者、转基因作物的种植者、转基因成分的加工者和使用者、转基因食品和食品成份的销售者等。标识的客体是转基因食品,标识的内容包括标识的方式、内容、位置、例外和豁免等规定。转基因食品标识是指在食品说明书或标签中标注说明该食品是转基因食品或含转基因成分,或由转基因生物生产但不包含该生物的食品或食品成分,以便与传统食品区分开来供消费者选择的行为。转基因食品标识是转基因食品管理的重要内容,是转基因食品经过安全评估、审核及市场准入后的最终体现,是转基因食品管理的信息系统和监督系统的基础。二、以实质等同为原则,和实质等同为主要措施,操作对象以非物质食品为背景的操作对象,对可行性较实质等同(SubstantialEquivalence)是在对转基因食品进行安全性评估和分析中发展出来的概念。1993年经济合作与发展组织(简称OECD)《起源于现代生物技术的食品的安全性评估》认为,实质等同原则是:“如果一个新食品或食品的组成实质等同于现存的食品或食品的组成,在安全性方面可以用同样的方式对待。当建立实质等同比较困难时,食品或食品的组成不能被知晓或全新时,应对新特征进行进一步安全性评估。”(4)实质等同的概念受到不同的专家和消费者的质疑,消费者国际认为应当减弱概念中转基因食品和传统食品等同的意思,避免误导。食品法典委员会的专家组对该概念进行了协调,认为“转基因食品和非转基因食品进行比较时,如果两者的区别超过了自然中存在的不同,应当要求营养和毒理性评估”。(5)我国2007年7月2日卫生部发布的《新资源食品管理办法》规定了新资源食品安全性评价采用危险性评估、实质等同等原则,说明了实质等同是转基因食品安全性评价的一个原则。对于实质等同概念的地位和作用,以美国为代表的支持转基因的国家和组织支持实质等同作为转基因食品风险评估的主要工具,进而模糊转基因食品和非转基因食品的区别,甚至认为满足了实质等同的风险评估后,可以断定转基因产品和非转基因产品属于GATT1994第3.4条下的“类似产品”,对进口转基因食品的标识要求将造成与国内同类非转基因食品不同对待,违反了WTO中的国民待遇原则。以欧盟为代表的对转基因产品持保守的态度的国家,认为实质等同只是风险评估工具的一种,营养、毒性和免疫学等测试不能被忽略。用实质等同作为风险评估的工具并不意味着转基因食品和非转基因食品是类似产品。中国在欧盟转基因产品案中总体上赞同欧盟认定“类似性”和转基因食品与传统食品非类似产品的观点。(6)对实质等同的概念和作用应当客观地、整体地来理解。首先,实质等同的概念具有相当的合理性和可执行性。通过传统的毒理学实验来进行风险评估时间旷日持久,效果并不明显;现在其他的测试方式,如判定树也没有得到普遍推广。实质等同现在仍是转基因食品安全性评估的最重要的一种方式。其次,实质等同这种风险评估工具存在着缺陷。实质等同原则实际上是用最终食品的化学成分来评价食品的安全性,而不管转基因作物或转基因食品的整个生产过程的安全性,包括人体健康安全和生态环境安全,其并不是一个全面科学评估转基因食品的方法。实质等同是结果评价法不是过程评价法,这种化学成分的检测方法不能代替全面的生化、毒理学、过敏性和免疫学的实验和检测方法。最后,实质等同的作用不应当被夸大。实质等同主要用于食品的食用安全的评估上,没有对转基因产品与环境间的相互作用,科学与生态学、伦理学间的关系有所考虑。实质等同不应当认为是转基因产品和非转基因产品关系的一个一般原则,不能用转基因食品安全性的评估标准作为转基因食品和非转基因食品是否是类似产品的判断标准。三、以产品为标准的强制标识制度转基因标识揭示的是一种产品生产过程中的信息,这个过程从种子时就开始一直保留到最终消费者。产品与过程的划分在转基因产品上体现为两个层次,第一层次划分的结果体现在自愿标识和强制标识的分类上。以产品为判断标准的国家认为转基因产品和非转基因产品基本上是实质等同的,因此应当采用自愿标识制度。相反,认为对转基因这种生产过程应当特殊对待,进行强制标识。非常有意思的是,强制标识的制度中再一次做出了产品和过程的区分,即以产品为标准要求判断最终产品里是否含有转基因成分,以生产过程为标准需要检测是否使用了转基因技术。不同的划分在法律的执行上产生了巨大的差异。在转基因食品强制标识上,以产品为判断标准,法律的执行是通过检测,只有可以检测到转基因成分时,才进行标识。以过程为基础的强制标识制度要求对整个生产环节的监控,即使最终产品中没有可以检测出来的转基因成分,也需要进行标识,其要求转基因食品“从农场到餐桌”都要进行标识,要求一整套产品的身份资料的保存使转基因和非转基因进行严格分离,使之可以从源头到最终包装来追溯和认定转基因食品和非转基因食品。Moss,SchmitzandSchmitz研究表明忽视在农产品上的分离成本,仅在市场流通层面,身份保存将增加8%到16%的谷类产品价格。(7)产品和过程的划分在转基因食品标识制度中具有至关重要的意义。首先,该划分决定了国家采用自愿标识还是强制标识制度。其次,对强制标识制度而言,该划分决定了执行方法的使用。以过程为基础的强制标识制度比以产品为基础的强制标识制度执行起来困难,并且执行费用大。再次,该划分对广大发展中国家具有重要意义。在国际贸易中产品和过程的划分结果一般而言是对发达国家有利的,他们对生产过程规定了较高的环境标准,可能使发展中国家的出口受阻。在转基因产品上,情形正好相反,发展中国家的强制标识要求,不仅可以保护国内消费者,而且可以在一定程度上减少进口量,维护自己的农业主权。四、其他食品的转标识大部分国家和地区的转基因标识管理政策,都允许在非转基因食品中存在少量转基因成分,将这种转基因成分的存在作为收获、运输及加工过程中,无法通过技术手段加以消除的意外混杂,而不需要进行标识,并且确定食品中转基因成分意外混杂的最高限制,即阀值(Threshold)。若食品中转基因成分的含量超过这一阀值,则需要对食品进行标识。各国的标识阀值从0%到5%不等。转基因产品标识阀值的确定缺乏科学的依据,尚没有任何科学实验可以阐明食品中某一转基因成分含量的不同对食品安全性存在何种影响。2002年欧盟将转基因标识的阀值从1%降低到0.9%,只是表明欧盟对转基因食品管制更加严格的一种态度。阀值规定的意义在于确保了非转基因标识的可执行性。从非转基因作物种植开始,在生产、运输、加工、包装、销售等各个环节,完全避开转基因作物或转基因成分非常困难,阀值的规定使得没有达到该标准的转基因成分的偶然出现不需要标识,能够更好的保障法律的可执行性。缺乏阀值的规定,任何转基因成分偶然的、技术上不可避免的出现都需要标识会在执行上产生困难,阀值是转基因产品的强制标识制度和非转基因产品的自愿标识制度都需要的一个判断门槛。五、我国对基因食品标识的建议及其应用认识了上述的核心概念,才能对转基因食品标识有一个正确地、客观地的理解,避免各种直观的错误观点。其一,认为转基因食品标识和普通食品标识一样,在标签上说明即可。这种观点忽视了转基因是产品的生产过程,检测方法复杂,而重组DNA或由其编码的蛋白质没有残留的深度加工的转基因食品无法测试出来。其二,认为所有的转基因产品贴上标识后就可以上市销售,并建议在转基因食品上标明安全性等级等类似观点。(8)这些观点没有理解转基因产品在上市前已经经过了实质等同等方法的风险评估。没有满足安全性测试的转基因食品不能上市,标识安全性等级是没有必要的也不可实施的,没有消费者会购买风险为四级的转基因食品。其三,增加标识对象的建议。(9)标识是批准后对转基因产品管制的方式,标识对象的多少直接取决于批准对象的多少,仅仅比较各国标识对象的种类的多少没有法律意义。其四,我国应建立转基因食品追溯制度。10追溯制度适用于以过程为基础的转基因食品的强制标识,我国采用的是以产品为基础的强制标识制度,这种建议没有理解产品和过程的划分,简单地借鉴欧盟国家的做法,没有考虑我国的国情。其五,建议标识“本转基因食品不适用于老年人”。11这种建议可以说是一种无稽之谈,没有科学依据的设想。目前转基因产品需要特殊对待的人群主要是可能带来的过敏反应,没有科学研究表明转基因产品对老年人风险更大。这样的建议是没有掌握转基因食品首先需要风险评估才能进入市场,也没有认识转基因食品的风险特性。正是由于没有理解转基因食品中的核心法律概念,才会产生上述种种不恰当的观点和完善建议。实质等同、产品与过程的区分和阀值在转基因食品的标识中的作用是分阶段的并且相辅相成的。体现在阶段性上,实质等同是在新品种的转基因产品出现时的风险评估的一种工具;完成了风险评估后,政府再根据产品或过程的划分决定采用哪种标识制度进入市场;在标识的执行阶段,阀值开始起作用,测试从种子的纯度到最终产品中转基因成分的比例,满足标识的起点与否。体现在相互关系上,实质等同主要进行的是物理化学性质的比较,即产品的比较,生产过程的要素基本没有考虑;风险评估完成后,过程在种植、加