陕西农村义务教育经费投入与管理模式研究

陕西农村义务教育经费投入与管理模式研究

教育是关系国家计划民生的战略和基础业务。对于拥有9亿农村居民的中国，管理农村义务教育是政府的责任。我国农村义务教育的发展几经演变,最终真正实现了由“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的历史转变。政府全面负责农村义务教育经费的支出,特别是4%的标准为办好农村义务教育提供巨大的经济保障。但经费投入后怎么样让经费使用得当,保证好钢用在刀刃上呢?申亚民教授等经过一年的深入调研,经过系统研究完成的《陕西农村义务教育经费投入与管理模式研究》一书,已于2013年12月由陕西人民出版社出版。该书以陕西农村教育经费投入和管理问题为研究对象,采用时间序列、比较分析、多元回归分析、面板数据分析等方法,首次从多角度、多层次、宽范围对陕西省农村义务教育经费投入的现状、变化特征、运行机制与管理模式进行了深入、系统的分析,并就建立科学有效的生均公用经费拨款方式与财务管理模式提出了相应的对策与建议,不仅对陕西省农村义务教育经费的合理使用有重要指导意义,而且对全国农村义务教育经费的使用也有一定的借鉴价值。该书是陕西省首次基础教育重大科研招标项目的研究成果,内容厚重扎实,资料丰富,思维方法独特,论证严密,新见迭出,具有一定的学术性,在许多方面颇有见地。一、农村中小学公用经费统计性特征义务教育投入以政府包办为主,中央和省政府对农村义务教育的转移支付力度加大以及各种配套政策的实施,使得农村义务教育获得了更高一级政府的财力支持,特别是落后地区的经费来源更有保障。新的农村义务教育经费保障机制实施以来,虽然不同地区之间经费使用、资源利用的模式相近,但地区之间的农村义务教育发展水平的差异非常明显,公用经费长期执行线性拨款模式,整体发展水平较低。研究认为,陕西省农村中小学公用经费尤其是预算内公用经费数额是根据学校人数乘以某一生均标准进行核算。这种线性拨款模式,忽略了学校规模与公用经费总量及生均公用经费之间的某些非线性特征而产生了一些负面影响。在调研中,被调查者普遍反映,这样的线性拨款模式对于小规模学校,因人数太少拨付的公用经费很难保证学校正常运转,对于中等规模的学校这种拨款模式是适用的。出现这种情况的原因是公用经费使用过程中的规模效应,导致生均公用经费随着学生人数的变化而产生阶段性的变化,造成小规模和大规模的学校的公用经费拨款相对其需求不足。除了学校规模影响公用经费需求量以外,物价水平等许多因素也影响公用经费需求量。假如物价上涨,引起公用经费需求量增加,就会使得学校的经费不足。调查结果显示,物价上涨对小规模的学校影响最大,中等规模的学校也会受到影响,对于大规模学校也会产生更大的公用经费缺口。为了使上述问题有一个合理的界定和把握,该书通过陕西省安康市汉滨区农村中小学公用经费支出影响因素的分析,探讨了初级中学和小学的公用经费支出规模与学生人数之间的数量变动关系,以及公用经费支出规模与学生人数之间的数量变动关系,还有公用经费的边际支出曲线和平均支出曲线的特征:一是学校的公用经费支出与学生人数呈现三次曲线关系,而非简单的线性关系。公用经费作为教育成本的重要组成部分,它随着学生人数(相当于产品数量)的变动而非线性变动是其本质特征,在实践操作中,忽视了这种非线性变动特征,按照线性模式拨付公用经费,造成校际之间公用经费的不均等,严重降低了公用经费的使用效率。二是公用经费平均支出曲线先递增,超过边际支出曲线后缓慢递增,随后再递增,从递减的部分出现L形,即生均公用经费也随学校规模发生线性变化。而模拟结果显示,农村小学生公用经费的正常支出范围为422.17~442.37元/年,平均值为432元/年,农村初级中学生均公用经费正常支出范围为609.66~643.3元/年,平均值为620元/年。三是规模较小的农村中小学公用经费严重不足。公用经费的边际支出曲线和平均曲线的相互关系显示,当农村小学学生少于80人,农村初中学生少于400人时,公用经费的平均支出递增且低于边际支出,这些规模较小的学校虽然与其他学校生均区别不大,但公用经费严重不足。四是学校距行政中心的距离、是否中心校,寄宿生人数的多少等因素影响学校的公用经费支出。学校距行政中心的距离和寄宿生人数增加,将使学校公用经费支出有所增加,而中心校一般因规模较大,可节省公用经费支出。完善义务教育经费投入保障机制的最终目标是要实现义务教育的均衡发展。政府和相关部门必须采取科学有效的措施,实现义务教育均衡发展。在经费投入上,要在校级之间、城乡之间、地区之间区别对待,不能一刀切。通过对以上特征的准确把握,作者认为,按照教育经济学成本原理的内在要求改变教育经费的拨付方法,对于农村小学学生少于80人,初中学生少于400人的学校,应致力于建立一种多维政策参数的“综合定额”非线性拨款模式,不仅包括学生数,还包括校舍、设备等反映学校运行实际成本的多种政策参数,适当提高其公用经费生均拨款标准。二、省农村义务教育经费总结情况义务教育越来越被认为是人的基本权利,义务教育投入由政府负全责,要均衡发展的观念已深入人心。申亚民教授长期以来,以应用性研究为主,以教育经济和可持续发展为主要领域,很熟悉和了解基础教育领域中的许多问题,先后主持完成陕西省基础教育科研重大招标课题———《陕西省农村义务教育经费投入与管理模式研究》《陕西农村义务教育闲置资产现状与利用方式研究》《陕西义务教育经费“校财局管”模式研究》,对农村义务教育有很深刻的认识和很先进的理念。目前,义务教育事业性经费虽然得到基本保障,但基本建设经费供给还存在差距,使得义务教育经费在事业性与非事业性经费供需之间出现不均衡的现象。该书研究结果显示,陕西农村义务教育经费供给总量不断增加,其占GDP比例高于全国同期水平,但比例增长波动较大。陕西农村义务教育经费供给总量从1998年的16.51亿元增至2006年的60.23亿元,相当于2001年的2.15倍。在教育经费总量不断增加的同时,陕西省农村义务教育经费占GDP的比例高于全国农村义务教育所占GDP的平均比例。1998—2000年间,陕西省农村义务教育经费所占GDP比例保持在1.11%~1.20%之间,2001年比例增至1.52%,高于全国同期农村义务教育占GDP比例0.51个百分点。2002—2006年,陕西省农村义务教育经费所占GDP比例保持在1.25%~1.37%之间,而同期全国比例为1.01~1.06%,明显高于全国同期平均水平。以2001年为轴心,1998—2005年比例增长总体上呈上升的倒U型轨迹。2006年开始上扬,相对于全国而言,陕西省农村义务教育经费占GDP比例增长波动较大。上述调查数据说明陕西农村义务教育的经费供给不断增长,推动了义务教育的发展,但不管是农村初中、小学经费增长变动趋势并不一致且波动性大,这说明陕西农村义务教育经费投入随意性较大,缺乏硬性约束,财政性教育经费、财政性教育经费来源结构及非财政性教育经费来源结构存在着失衡局面。同时,陕西农村义务经费的需求也存在这样的现实,即1996—2006年,陕西农村义务教育公用经费总需求增速变化,与教育经费总需求、事业性教育经费总需求及个人教育经费总需求增速变化基本一致,增长速度快,但波动较大,呈不均衡状态。1996—2005年陕西省农村义务教育经费的供给与需求之间处于相对平衡的状态,农村义务教育教育经费总的收入稍有结余,收入略大于支出。但是2006年新机制实施后,虽然政府加大了农村义务教育经费,但教育经费的增长速度略小于教育经费需求的速度,教育经费供需失衡,出现了供小于求的局面,不利于农村义务教育质量的提升。作者十分重视数据资料的真实性,多次实地调查,综合比较分析,所以得出的结论真实可信。为实现农村义务教育的均等化,让每一个农村孩子都能享受平等的教育权利和教育机会,该书建议各级政府要完善当前教育经费供给机制,在拨付经费时要最大限度地结合实际,明确各项经费支出项目,根据各项目经费需求合理配置资金,尽可能避免浪费,保证有限的经费实现最大使用效率,既体现出地域之间的均衡性,又体现出供给与需求之间量的均衡。该书进一步提出义务教育供需均衡化需要注意的三个原则:一是教育经费投入均等化,加大薄弱学校经费投入,要覆盖弱势群体。二是教育经费投入城乡均等化,对于城乡之间办学条件和师资水平教育资源不平等状况,资金投入向办学条件较差的薄弱学校倾斜,达到教育资源的均衡配置;三是经费投入地区均等化,教育资金向落后地区的倾斜,探索建立对义务教育特别是农村义务教育经费的全面保障新机制。三、全国生均人才培养经费支出情况党的十七大报告指出:“教育公平是社会公平的重要基础”。我国正处于经济社会发展的重要转型时期,各地经济发展不平衡,城乡二元结构矛盾突出,导致义务教育城乡间、地区间、学校间存在很大差异,由于同一地区的不同学校间义务教育生均预算内公用经费、生均教学仪器设备值、高学历高职称教师比例等差异较大,造成义务教育校际间发展不平衡和相同的农村学生的不公平待遇。因此,推进义务教育发展,首先应保证农村义务教育生均教育经费的公平对待,这是实现教育公平的基本条件。我国实行城乡免费九年义务教育体制,分为初中教育与小学教育阶段。由于初中与小学在教育内涵和教育费用支出上有较大差异,农村的初中生均教育与小学生均教育经费支出态势呈现不同特征,“十五”期间,陕西农村初中生均教育经费支出年均增长12.42%。其中,生均事业性教育经费支出在1996—2006年也经历U性特征,但下降持续的时间短。生均事业性教育经费的个人经费支出经历U性特征,生均事业性教育经费的公用经费支出变化轨迹呈J形态势,生均基建经费支出逐年下降,占生均教育经费支出保重降低,学校硬件建设与教育发展不同步、不协调。与此相反,陕西省农村普通小学生均教育经费支出呈现出J型特征,同期小学生均教育经费事业性经费支出、小学生均教育经费事业性个人经费支出与同期生均教育经费总支出的变化同趋势、同形态,农村普通小学生均教育事业性经费中的公用部分总体是上升的趋势。农村普通小学生均基建支出总体呈螺旋式下降趋势,其所占的生均教育经费比重逐年下降。该书针对陕西农村初中、小学生均教育经费构成和地区差异做了实证分析。研究认为,优质教育资源不能满足人们的需要。我国现在仍然是“穷国办大教育”,尽管财政性教育经费投入大大增强,但与世界先进国家相比还有很大差距,教育自身也存在许多不容忽视的问题,当前教育改革的诉求越来越强,涉及的利益越来越多元化,碰到的阻力也越来越大。为此,申亚民教授提出的生均教育经费要做到公平性的解决办法是:一要义务教育管理体制做到三到位,即做到管理权限到位、落实责任到位、拨付经费到位。义务教育地区发展不平衡,主要表现为地区教育投入不均衡,表现为基础教育地方负责制,导致了地方教育差距过大,实质上是地区之间经济社会发展差距的反映。但是我们不能等待经济社会发展的差距全面缩小之后再去考虑解决这个问题,而是应该严格执行义务教育相关政策等,职能部门要积极呼吁并争取教育经费,实施调整教育经费支出结构,提高有限经费的使用效益。二要依法增加教育财政性经费投入,政府切实承担义务教育公共服务职责。义务教育经费的主题来源为国家财政性经费,只有增加财政性教育经费的投入额度,把义务教育阶段国家财政性教育经费的蛋糕做大,才能保证义务教育经费的来源,解决义务教育不均衡问题才有了物质保障。三要逐步建立义务教育均衡发展检测体系,为教育均衡发展提供预警机制。建立义务教育均衡发展检测体系,关键是形成促进义务教育均衡发展的思想。在建立完善多维度的综合评价体系时,可以用义务教育的均衡系数法,对教育均衡发展提供预警。通过建立适当的数学模型,得出教育发展水平的一个基准值,在不同地区、不同学校的发展程度,可以通过与基准值的比较获得发展的偏离程度。这样就可以及时暗战教育中存在的