土地整理潜力评价的必要性

土地整理潜力评价的必要性

1土地整理研究现状目前，土地分类作为促进土地合理利用、调整土地利用结构和关系的重要手段，已发挥重要作用，可替代土地资源管理的分配，提高土地利用率，改善生态环境。我国在新颁布的《中华人民共和国土地管理法》中也强调指出,国家鼓励土地整理。但目前在我国,系统进行土地整理的工作才刚刚起步,土地整理的一些工作还处于自发状态,虽然有些学者就土地整理的理论体系与实践、土地整理的产生背景、发展历史、土地整理的作用和意义、运作和设计以及土地整理的模式进行了研究,但还缺乏对土地整理中的许多科学技术问题深入而系统地研究。其中一项即为土地整理潜力评价研究,土地整理潜力评价是在查清各类待整理土地资源的类型、数量、质量和分布的基础上,依据土地对某种利用方式的适宜性、限制性并综合各种相关因素,对土地整理潜力做出评估。由于我国幅员辽阔,各地区自然、社会、经济、技术条件千差万别,特别是以农业生产为主体的广大农村地区的土地利用整理,其差异更是突出。认识这种共性和差异性的地理分布规律,摸清现状,分析潜力,是制定土地整理专项规划的根本依据,同时也是划定土地整理区的基础。2土地整理潜力的内涵研究2.1土地整理潜力内涵目前,国外及我国台湾地区土地整理研究的热点主要集中在土地整理技术创新、土地整理效果评定、土地整理效益评定等方面的研究,而对土地整理潜力内涵的研究则较少涉及到,相关内容只能从土地整理的目标内容、土地整理项目选择依据、土地整理项目可行性分析等相关研究中获取。根据各国(地区)土地整理的实践活动,可把土地整理潜力概括归纳为以下两点。(1)土地整理对农业生产经营的影响土地整理通过改善农业经营条件进而提高农林经济生产力水平,这在国外几个国家诸如德国、俄罗斯、日本等国土地整理中体现比较明显。根据土地整理法,德国乡村土地整理的目标是改善农林业经济的生产和作业条件,促进土壤改良和土地开发,因此整理前的土地大多存在这些方面的缺陷,诸如农田形状破碎不利于耕作、道路通行不便、水利设施不全、开发水平不足等。整理后农田中地块的面积扩大,形状规则,每个单位占用的地块数目大大减少,农业基础设施配套,为集中连片耕种和现代化机械作业创造有利条件,直接提高农林企业生产经营的经济性、生产力和竞争力。据有关研究表明,通过土地整理可以使农业企业的工时消耗平均下降20%,总收入平均增加15%。且与战后初期的情况相反,德国现在的土地整理往往具有中性生产力的特点,不再简单的追求更高的产量。我国台湾地区农地重划的对象就是原有农场结构不利于农事耕作者,整理后每一丘块的农田直接邻路,农业机械与车辆可以方便进出田间,促进了农业机械化;每一丘块直接临接水路,有利于灌溉排水;同时使农家耕地集中,农地地价提高,有利于经营管理及资金周转且丘块实现标准化,质量提高,有利于机械操作,提高耕作效率。据相关研究表明,台湾地区的农地重划使直接生产面积增加9.6%,农作物产量增加25%,土地集中,田块面积增大50%,土地利用率提高20%。节省劳力和用水量分别为25%和40%。(2)重点抓好农村自然环境的保护和塑造国外在进行土地整理时,注重改善居民的生活环境及保护农村的自然景观。德国在进行村镇改造时,主要做法有改善和增设村庄内部公共设施,如绿地、街心花园、体育、娱乐场所以及庆典活动场所;健全村内的交通设施,修建人行道、步行区;修缮改造闲置旧房屋使其重新利用并进行农村自然景观的保护与塑造,经过一系列整理措施使乡村自然、社会环境条件得以改善,更加适于居民的生活与生产。俄罗斯在进行土地整理时,要使农村居民点体系布局利于未来远景发展,实行农村城市化,各类建筑物位置合理和占地适中,便于使用,利于保护环境。2.2土地整理的潜力在借鉴相关研究成果的基础上,可把土地整理潜力定义为:在一定时期、一定生产力水平及某种既定用途下,在行政、经济、法律和技术等方面采取一系列措施,使土地资源在提高利用率与产出率的基础上,增加可利用土地面积、改善生态环境的能力。土地整理潜力内涵可从3个方面来认识:①土地整理潜力是一个相对的概念,它是相对于当前的生产力水平而言的,在不同的时期、不同的生产力水平下,土地整理潜力的高低及其衡量标准都有较大差异。②土地整理潜力是土地资源在各种约束条件下的一种实际潜力,是土地资源用于农、林、牧生产或其它利用方面一种潜在能力,只是这种能力目前在各种限制因素的制约下,没有在生产或利用过程中得以体现。③土地整理潜力只有借助于一定的手段才可获得体现,这种手段就是在行政、经济、法律和技术等方面采取的各种措施,只有在这些措施的调控下,土地资源的这种内在潜力才可获得释放。根据我国大陆地区目前土地整理开展的宏观背景、开展的主要目标,土地整理的潜力表现为以下3点:①通过土地整理增加可利用土地面积的潜力。如苏州市经过大面积的土地整理,耕地面积可增加5%~10%。安徽的六安、阜阳等地区,通过搬迁改造村庄,可增加耕地10%~15%以上。上海奉贤县实行“三个集中”,可新增耕地17%。②通过土地整理使农地生产能力提高的潜力。土地整理改善了农业生产条件,有利于农业适度规模经营和农村现代化建设。整理后的土地便于机械作业,大幅度降低了农业生产成本,提高了生产效益。张家港市乘航镇,通过对153.33hm2农地的连片整理,增加了高产农田26.67hm2,每公顷提高单产3750kg,农业水电费用由每公顷570元降低到每公顷135元。③通过土地整理使生态环境改善的潜力。如江苏省新沂市通过土地综合整理,水利标准大大提高,促进了农业生态环境的平衡,增加了生态系统的调控能力,防护林网的建设,扩大了绿地绿化面积,美化了农业环境,减少了水土流失。河南省新乡市通过土地整理不仅改善了农业生产条件,同时对防风固沙、保护农田、改善小气候、减少污染、防治水土流失以及提高森林覆盖率等都将起到积极作用,到2010年,全市将控制水土流失面积3388.0hm2,林地覆盖率提高到11.1%。3土地分类潜力评价方法的研究3.1土地整理区的划分和用量目前国外及我国台湾地区在土地整理过程中没有专门针对土地整理潜力进行评价,但从土地整理项目选择的范围、批准立项时考虑的因素等方面可以间接获取土地整理过程中整理潜力较大地区的条件,推测土地整理潜力评价时应该考虑的因素。德国在进行乡村土地整理时选择整理区的条件是:该区域在农业生产环境及农业基础设施等方面存在阻碍生产顺利实施的因素,诸如农田形状破碎、道路通行不便、水利设施不全、开发水平不足等。整理项目在批准是否立项时主要参考了以下因素:①实施土地整理的紧迫性。②当地土地整理局的处理能力。③其它部门对土地整理的影响。④经费支持的可能性。同时在确定土地整理范围界线,要求整理区域存在于外界连接的交通与水利条件。说明德国在确定一个整理项目时,不仅考虑了整理项目区目前的利用状态,还考虑了项目区的区位条件以及当地的社会经济状况及资金的保障状况。我国台湾地区在进行农地重划时,选定重划区的土地存在如下缺点:①大部分的农地没有直接临路。②灌溉排水系统未建立,呈越丘灌溉排水状态。③丘块细小田埂弯曲。④农家耕地细小而且分散。⑤农地由于继承关系,造成产权复杂者。台湾地区的农地重划项目主要考虑当前农地的利用状态,并要获得重划区内2/3以上土地所有权人的同意。3.2农村建设用地整理潜力评价目前我国土地整理工作开展的重点为耕地整理与农村建设用地整理,其余如园地整理、林地整理、草地整理等开展不广泛,故此处只探讨分析耕地整理潜力及农村建设用地整理潜力评价方法。3.2.1土地分类潜力评价方法研究(1)耕地整理有效性分析这是目前我国大陆地区在进行耕地整理潜力评价时普遍采用的方法,这种方法可以针对某一耕地整理项目、某一乡镇、县、市、省甚至国家进行评价,首先在分析评价区域内土地利用现状、利用结构的基础上,通过典型区调查或耕地整理成果分析获取整理后每公顷耕地可增加的有效耕地面积比率,然后用评价区域总耕地面积乘以可增加的有效耕地面积比率,即可得到评价区内耕地整理可增加的有效耕地面积。刘文甲根据江苏省大面积耕地整理成果的分析,认为通过耕地整理有效耕地面积可增加5%~10%,产量增加20%左右,生产成本降低20%,按此推算并考虑各地实际情况,预测通过耕地整理我国可增加耕地面积600×104hm2以上。丁学智选择山西省以省为单位概算了耕地整理潜力,认为山西省地处黄土高原,地形破碎,土地利用率不高,通过耕地中零星地类及田坎、沟渠的整理,可增加有效耕地面积11.33×104hm2。(2)中低产田改造以整理后耕地产量提高程度代表潜力的方法在中低产田整理潜力评价中应用较广,这种方法首先对评价区域内的中低产田进行界定,并根据实地调查和农业开发情况的总结,获取中低产田改造后每公顷可增加的粮食产量,然后用评价区域内总的中低产田面积乘以每公顷可增加的粮食产量,即可得到该区域内中低产田整理潜力。张洪业、黄荣金以黄淮海平原中低产田为研究对象,评价其整理潜力,确定中低产田改造后每公顷可增加粮食产量达1500kg~2400kg,平均每公顷增加1950kg左右,据此可推算,黄淮海平原中低产田改造约可增产300×108kg粮食。任志远、郭彩玲以陕西关中灌区为例对区域水土资源开发利用潜力进行了研究,按引水方式的不同将灌区分为水库灌区、抽水站灌区和渠道灌区3类,分别研究3类灌区经灌溉设施配套、土地平整后耕地产量的增加量。(3)“短产老产”比较以耕地理论单产与实际单产的差距表示潜力的方法属于定量化评价方法的一种,评价区域中耕地的理论单产用耕地生产潜力折算的标准粮产量表示,实际单产一般取当地最近3a标准粮单产的平均值,二者的差距代表了潜力的大小,这种方法在中低产田整理潜力评价中有所应用。刘执鲁、徐保根等将此法应用于山西省汾阳县中低产田相对潜力评价中,首先按地貌类型分别计算平川、丘陵、边山、山区的理论单产,并调查每一耕地基本评价单元的实际单产,通过公式:P=(LA-SA)/LA计算中低产田每一评价单元的相对潜力,上式中P为每一评价单元的相对潜力,LA为耕地理论单产,SA为耕地实际单产。(4)土地整理潜力等级评价划分等级系统衡量耕地整理潜力大小是一种定量化的评价方法,这种方法首先通过分析影响耕地整理潜力的自然、社会、经济因素,从中选取潜力评价指标,通过指标的量化,并按一定评价方法对潜力划分等级系统,以等级系统衡量整理潜力的大小。目前我国大陆地区采用这种方法进行耕地整理潜力评价还处于零星探索阶段,国土资源部规划司会同土地整理中心曾于2000年2月选择河北省玉田县、重庆市秀山县、浙江省义乌市和平阳县开展了土地开发整理规划编制的试点工作,并对土地整理潜力评价设专题进行研究。其中平阳县在进行耕地整理潜力评价时采用评价指标体系测算出各乡镇耕地整体整理潜力,并应用最短距离聚类法对整理潜力进行了等级的划分,这是目前国内少见的用指标体系进行土地整理潜力衡量的实例。3.2.2土地整理潜力测算方法目前我国大陆地区在进行农村建设用地整理潜力评价时往往以整理后增加的可利用土地面积作为衡量整理潜力的标准,但测算标准有所差异,主要测算方法有:(1)地整理潜力测算即通过人均农村居民点建设用地与国家或本地区规定的人均农村居民点建设用地标准的差值匡算整理潜力。丁学智对山西省城镇和农村居民点用地整理潜力进行了测算,认为如果通过旧城改造、盘活存量土地、治理“空心村”等整理措施,分别将人均用地逐步降到国家规定上限1.20hm2和1.50hm2,则可挖潜整理出土地13.40×104hm2。罗士军以湖南长沙市为例,对影响农村建设用地整理潜力的因素进行了分析,以人均农村居民点建设用地标准测算了农村居民地整理的理论潜力及1997年~2010年农村居民地整理可能实现的现实潜力。(2)减少农村宅基地,丰富农村宅基地即通过户均农村居民点建设用地与国家或本地区规定的户均农村居民点建设用地标准的差值匡算整理潜力。胡道儒在对四川省德阳县农村宅基地用地特征、用地规划研究的基础上,认为如果德阳县农村居民点以相对集中,统一规划,限量用地为原则,采取以村组机耕道路为依托,以大院落为半依托,控制平原区户均用地200m2、丘陵区和山区户均用地250m2之内(含公用面积)等措施,以若干年的时限进行整理,目标实现后,全市农村宅基地用地将由1996年4.81×104hm2减少到2.16×104hm2,可置换出农宅院落用地达2.26×104hm2。(3)农村建设用地整理潜力测算通过对评价区域内典型样点农村居民点内部闲置土地面积调查,获取土地闲置率,以此测算农村建设用地整理潜力。贾玫通过对吉林省典型样点统计,确定村庄内部6%的闲置土地和未利用土地可以通过整理加以利用,以此比例可测算吉林省农村居民点通过土地整理可节约土地面积为33324hm2。3.2.3土地整理潜力评价存在的问题总的来说,我国大陆地区的土地整理潜力评价还没有形成完善的衡量标准与完备的评价系统,采用的评价方法也过于简单,主要表现在以下几个方面:(1)不论是耕地整理潜力评价方法,还是农村建设用地整理潜力评价方法,在衡量整理潜力大小时往往都以整理后增加的可利用土地面积作为衡量的惟一标准,这种衡量方法过于简单,没有考虑到土地整理在土地综合生产能力提高、生态环境改善等方面的潜力。(2)土地整理潜力是受到自然、经济、社会状况综合影响的,而目前在进行土地整理潜力评价时往往仅从理论上分析整理