转型社区改造模式的选择与土地利用主体的改变

转型社区改造模式的选择与土地利用主体的改变

1“转型社区”的实践探索:“城中村”的转变改革开放以来，中国进入了快速发展的经济和社会。伴随着体制转型,城市蔓延和郊区化进程加速,城市边缘区土地被大量征用,原有农村聚落为城建用地所包围或纳入城建用地范围,“城中村”应运而生。“城中村”一方面依托优越的地理区位和丰厚的征地补偿金发展并积累了巨额的集体经济,另一方面形成以出租屋租赁为主要谋生方式的家庭经济,容纳了大量的外来人口,在土地利用、建设景观、规划管理、社区文化等方面均表现出强烈的城乡差异及矛盾。近年来,城市的“增长机器”化(growthmachine)与企业化(entrepreneurialcity)使得我国越来越多的“开发型政府”(developmentalstate)开始更多地从城市发展考虑调控市场,统筹城市建设。城中村建设现状被认为严重影响城市的建设质量和发展秩序,有悖于开发型政府对城市整体收益和形象的预期,导致“自上而下”转型要求的加强,促使部分城市采取了“转制”措施来消除城乡二元结构——这包括将其人口由农民转为市民、土地由集体所有转为国有、经济由集体经济转为股份公司、管理由村委会转为居委会,并同时推动空间改造,形成了兼具城市与乡村社区特征的“转型社区”。如2004年6月,深圳宝安、龙岗两区16个镇全部撤销建街道办,218个行政村全部撤销设居委会,约27万村民全部转为居民1;广州市于2002年下旬将黄埔、天河、海珠、芳村、白云五区的部分村镇进行“撤镇设街、撤村建居”试点;杭州市于2005年7月将全市155条城中村全部转制,近7万村民转为城市居民;武汉市也在2005年对竹叶山村、新荣村、航侧村等15条村进行转型试点等。然而,由城中村承继而来的“转型社区”建设现状要纳入城市建设的综合体系,促成空间质量的提升,实现物质空间的改造,通过简单的“转制”能否实现?现有的改造模式是否还存在障碍?应如何消除?这些问题尚有待探讨,也对中国土地利用发展及管理提出了新的挑战。本文从“转型社区”的土地利用问题出发,介绍现有的“转型社区”改造模式,并分别从“转型社区”内土地产权和使用主体两个方面分析转制后依然存在甚至加剧的改造障碍,提出相应的改造建议。研究选取广州、深圳的典型转型社区为案例。珠三角地区在城市扩展过程中,由于财政支出有限,为节约经济成本而采取了“获取农村耕(土)地、绕开村落居民点及村民”的迂回发展思路,由此形成了大量的“城中村”。伴随着城市管理要求的提升和土地资源的日益紧张,广州、深圳两地最早开展“撤镇设街、撤村建居”的操作,将“城中村”转变为“转型社区”。两地在此过程中的实践经验和教训非常典型,对其他地区也有较多借鉴作用。2转体以小社区为主体的“城中村”的空间形态改造“转型社区”的前身“城中村”是自下而上城市化的典型,在空间方面形成极其特殊的用地特征并延续到“转型社区”时期:首先,“城中村”往往以行政村作为一个相对封闭独立的建设单元,村内用地出于村集体经济和村民收入增加的需要,形成多样而集中的土地利用结构,往往在数公顷的土地上集中了旧祖屋集中区、新村、工业区、公共设施、道路等各类用地类型,与所在城市片区的功能相违,特别是在商业区、住宅区内的村庄,多而小的工厂、混杂的用地类型降低了片区整体的土地利用经济和社会效益。转制并未对土地利用结构进行直接调整。以广州市番禺区BL社区为例,村内工厂地块小,雇员少,产出较低(表1),用地多为二类用地,且有22.8%的工业用地无证。与其所处的大石镇中心位置和周边国有用地多为商业用地的片区状况极不协调。其次,由于村庄建设受到城市用地统一布局和外部规划管理的制约较少,建设密度大、质量低,公共设施极度缺乏。一方面,消防通道缺乏、停车场等公共空间不足现象比比皆是,环境质量也很难保障。另一方面,村内道路难以和市政衔接,在城市内形成交通瓶颈;同时自设水电管线的效率也远低于市政管线,资源利用效率低。这一问题也不可能依靠“转制”就解决,因此仍大量留存于“转型社区”。如BL社区至今还有部分道路未实现硬底化,街巷宽窄不一,居民住宅飘台挤占道路上方空间,导致社区主入口狭窄,消防车难以通行(图1)。第三,外来人口的大量涌入和以宅基地为基础所形成的竞争性出租屋市场直接塑造了社区高密度的物质空间景观:社区内建筑密集,一户多宅和超标建设现象严重,“一线天”、“握手楼”比比皆是,很多建筑密度高达90%以上。其中多数建筑属于违法违章建筑。以深圳为例,该市从1994年开始停止私房建设审批,但仅1999～2004年间,深圳全市总计仍增加了5211万m2私房,增幅达96.6%2。广州市番禺区BL社区223户共有928栋住宅,沿街的住宅底层多用为商铺或小便利店,巷内住宅底层也常用做手工作坊或仓库3。“城中村”在土地产出、设施状况、建设景观等方面表现出强烈的城乡差异及矛盾,正是促使地方政府采取“转制”措施将其转为“转型社区”并对其空间形态进行改造的主要原因。因而,“转型社区”空间改造的主要目的是提高社区土地利用效率、完善公共设施、改造高密度物质环境。3“转型社区”的改造模式:以成本为福利从“城中村”延续到“转型社区”建设问题“焦点在土地,原因在规划管理,症结在体制”。从城市整体考量,“转型社区”的改造必然需要综合考虑社会成本与福利。目前,就“转型社区”的改造模式主要有两种不同见解。“社会福利”论者将转型社区视为城市发展的特殊阶段所需要的社会空间,倡导采取小规模整治模式,而“社会成本”论者则将转型社区的旧有状态视为问题,强调全面改造与治理。在实际操作中,广深两地政府均采取了一次性的制度调整,改制先行,改建跟进:着力推动建立国有土地a.土地由集体所有转为国有,集体只拥有使用权,如土地或房产进入市场或改变用途,发生扩、加、改建,则按规定还需补交国有土地使用权出让金及有关税费。这一规定由于未经征地就把集体所有土地转为国有土地,有损于农民利益,在近年已经逐步纠正。如2008年广州市《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》就强调集体土地仍应经过征用后才能转为国有用地。b.划定非农建设用地指标,一般分工商用地、居住用地、公共设施用地三类,或工商用地及居住用地两类(公共设施用地指标分摊到以上两类用地)。非农建设用地指标一般按户划定,如深圳龙岗区规定工商用地按100m2/人计算,道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地按200m2/户计算,居住用地按100m2/户计算、建筑面积不超过480m2。超过部分按违法违规建筑处理。逐步改造的土地，“企业”之本质不高a.村民转为居民,纳入城市福利保障体系,由政府、集体、个人按一定比例缴纳社会保险金、医疗保险金等(对不同年龄段居民比例不同)。b.成立股份公司管理集体经济。c.村委会转为居委会,原来由村集体提供的村内公共设施如学校、道路、照明等逐步移交给城市职能部门。但在改造完成前,依然从转制的股份制企业(公司)集体股收益中支付。在物质空间方面,对“转型社区”的改造可采取整体改造、抽疏建筑、打通交通道路和消防通道等多种方式,改造主体则各地不同。如深圳在鹿丹村、蔡屋围、渔民村等村庄转型以及杭州市西溪湿地蒋村改造为旅游区时采取的由政府主导半市场化的更新方式,广州市猎德村村集体主导滚动开发的更新方式,广州市花地村、文冲村引入开发商市场化开发改造。但是在现实操作中,除了区位极好的社区由于土地价值高,能够吸引由集体或企业主导进行整体改造,大部分社区难以形成有效的自发改造机制来降低开发密度、提高土地产出。高密度的建设现状也使得政府难以对道路、消防通道等进行改造。很显然,“转型社区”的空间改造仍存在多方面的障碍。4土地利用发挥的可能性如图2所示,基于制度经济学理论,空间特征的形成是主体建设行为的结果,而主体建设行为除了受根本性的土地产权的定义,也受到主体本身建设及使用行为成本及收益的制约。针对“转型社区”所实施的“转制”措施是否能够有力地推动“转型社区”物质空间的转型,关键在于其在土地产权定义和使用主体行为激励(成本与收益)是否能够引导使用主体对现有物质空间进行改造,并自觉地选择并保持高效的土地利用方式。而“转型社区”改造在土地产权定义和使用主体行为激励两方面都未能扫清障碍。4.1产权结构的有效性制度经济学表明,产权是一个结构性的概念,是由许多权利构成的一组权利束,如产权的排他性、可让渡性、可分割性等。一种产权结构是否有效率,主要视它是否能在更大程度上为在它支配下的人们提供将外部性内在化的动机,做出长期考虑的资源利用安排。转制中首先考虑土地由集体所有转为国有,但未能做到“同地同权”,导致“转型社区”的土地权属障碍并未得以消除,仍存在土地的伪国有化和不同产权混杂的问题。4.1.1集体建设用地产权不完整在转制中规定土地由集体所有转为国有,集体只拥有使用权,集体自己如想改造使用的建设用地上的项目,还需缴纳高昂的土地出让金和相关税费,这使得改造的总收益与现有的出租模式相比并无优势,难以让集体形成有效的改造激励。而外来改造主体除了土地出让金等,在拆迁补偿时所需付出的成本事实上仍需包含土地征收的成本,加之“转型社区”建设密度高,使得外来改造者土地获取费用高昂,市场难以承担。因此,集体建设用地的产权事实上是不完整的。对于村民个人使用的宅基地,法律只保护其“用益物权”,严禁流转,建房出租成为农民唯一的选择。不完全的产权,导致定义产权的成本过高,产权收益具有不确定性,农民集体和政府、政府和用地者之间在博弈过程中得到的是“非自愿”的合作解,因此在建设时缺乏长期考虑。4.1.2土地混杂、土地利用率低的挑战在转制过程中,对于违法、违规建筑的处理方式,是以“栋”为基本处理单元的,经过处理的部分用地保持集体土地性质,部分用地则被征为国有、而村集体和村民保留使用权,同时还有相当数量的非法建筑和非法用地尚未接受处理办理产权证,形成了合法与非法相混杂的情况。部分地区的一些举措也加剧了用地混杂的程度。如深圳市非农建设用地指标严格限定了原村民每户占地面积不得超过100m2,由于一户多栋已成为较为普遍的现实,从每户居民己有的数栋住宅中选定一栋作为指标用地成为必然。由于每户村民所选的建筑有可能是分散而非集中的;或即使集中,其间也有部分空地,于是导致难以成片。这种情况进一步加剧了用地的混杂(图3)。如图4案例所示,转制后的“转型社区”土地权属和合法状态并未改变,用地混杂。土地的伪国有化,使得社区内土地延续了原有的产权状况。由于相邻土地价值不同,土地难以进行并宗整理,开发难度加大。而土地非法与合法混杂,一方面使得对尚未处理的非法用地的处理成本更为高昂;另一方面,使得合法使用的土地所有者对周围区域的建设缺乏稳定的预期,不会进行翻修等提升财产价值的活动,更不可能积极提供公共配套等设施。甚至使得非法土地使用者产生利用周围产权明晰的物业所产生的正外部效应“顺便发财”的预期,进一步加剧了土地的过度利用。用地的破碎增加土地整理和改造的成本,也会毫无疑问地加剧由社会分工细化所导致的社会空间单元的“破碎化”,进而影响社区的整体转型。4.2缺乏外部规范引导,缺乏有效的监督机制“转型社区”的前身“城中村”是在快速城市化过程中,由于城乡二元体制及政策的长期存在,导致社会调节系统失灵而出现的一种现象。在缺乏外部指导与规范的情况下,“城中村”的社会效能体现出“总体性”与“依赖性”:由村民组成的集体网络成了村民的福利保障。另一方面转型社区承载了城市低收入住房功能,尤其为大量外来工提供了天然的“廉租房”,成为村民的日常收入来源。这些情况在“转型社区”中并未得到有效的改善。事实上,“转型社区”内的土地使用者,如集体、村民、企业等,支出与收益仍然极不平衡。4.2.1“类单位制”的责任意识作为独立的经济单元,原有的村或生产大队转为经济联社或股份公司,村领导班子则同时兼职担当经济联社或股份公司的管理层,控制和管理集体所有的生产资料——集体经营性建设用地。由于管理层水平有限,经过多次投资失误和合作失败后,集体组织往往选择直接出租集体经营性建设用地的形式来获取收益。这使得集体收益与社区区位高度相关。如在城市中心的“转型社区”集体经营性建设用地上承载的多以第三产业为主,如临近广州火车站的三元里村拥有11间大中型酒店和多个综合批发市场;临近广州新CBD中心的石牌村的商铺、酒店、写字楼等物业有20多万m2,村集体年纯收入9000多万元。但是区位稍差,收益即大减。即使在经济较发达的珠三角部分地区,如南海桂城街道,集体经营性建设用地出租用于工业每亩每月收入仅2500～3000元4。同时,改造完成前公共设施建设与维护仍由集体收益支付,这使得“类单位制”的块状管理体制继续延续。另外,在公共福利保障逐步覆盖到原农村集体的过程中,经济联社或股份公司必须担负至少1/3的社保、医疗、养老保险等福利费用。这一额外支出比较固定,不依集体收益的增减而变化,在城市边缘地区易造成集体经济的负担过重。以广州番禺区BL社区为例,2007年经济总收入385万,当年支出养老保险200万,社保370万,治安保卫40万,入不敷出,为此联社还向银行贷款200万元,每月需支付2万元的利息5。有限的收入限制了集体组织提供公共设施的能力,而高支出又刺激集体组织压缩公共空间规模,整理出更多土地出租,进一步恶化的环境拉低了土地价值,由此形成恶性循环。4.2.2城市化“红利”城中村的村民受教育程度较低,缺乏工作技能,因此在失去土地后,往往难以融入城市生活,在城市中找到生计,并由此形成了以出租屋租赁为主要谋生方式的家庭经济。集体经营性用地上和周边城市工商业的发展集聚了大量的外来人口,也带来了高收益的物业经济。深圳特区内一栋800m2的村民住宅年租金收入可达10万元以上。很多居民都购买社区外的商品房居住,而把社区内的住宅全作出租之用。村民基本无需缴纳什么管理费用,直接享受经济增长和政府与集体公共设施投入所带来的城市化“红利”,成为食利阶层。过高的城市红利使得原村民缺乏工作动力,完全依赖于出租经济;更刺激村民尽量多获取宅基地,一户多宅的现象极为普遍,房屋建设也往往超过规定的三层半的标准。这一情况在村民转为居民后并无改变。4.2.3“转型社区”的社区划分由于提供了大量的廉价住房和餐饮、商品、娱乐、信息等廉价服务,“转型社区”早已演化为外来人口高密度聚居区。转型社区的改制并不涵盖外来人口。由于外来人口不享受城市的社会福利,也无法加入“转型社区”的福利体系,同时不受城市或社区户籍的管理制约,流动性高,因此对社区缺乏认同感,对环境的维护与提升没有积极性。外来人口对出租屋的高依赖、低认同进一步刺激了居民高密度、低品质的出租屋建设。4.2.4公共利用:提供新的地区产品供给的高负担区位不太好的社区,集体很难提出较高的租金门槛。企业在“转型社区”内租用集体的经营性建设用地,一方面可以享受较低的土地成本,一方面可以享受由较低的租房成本所带来的较低的劳动力成本,这使得规模小、技术水平低的工业企业也能够生存。如广州市番禺区BL社区,引进的工业目前还是以五金加工、塑料制造为主(见表1),这样的企业能够承受的成本有限,建设的厂房一般质量较差,对污染的处理能力也很弱。由此可以看出,空间改造的使用主体障碍主要在于利益格局的不合理,集体公共负担重,高支出刺激集体组织压缩公共空间规模,企业的低负担能力降低经营性用地的利用效率,而由外来人口滋养的出租经济和低公共负担则导致了居民对宅基地的高密度、低质量开发。现有改造措施多数强调政府应填补改制后社区公共产品供给的空白,也逐渐开始通过建设廉租房来满足外来人口的需求。但对于如何在赋予居民收益权的同时,使其承担使用城市公共设施的费用,以及减轻集体负担、提高集体经营性用地的利用门槛,促进其高效利用仍缺少关注。换而言之,对于构筑一个长期的具有自我调节机制的激励框架欠缺整体安排。5“转型社区”的改造路径“转型社区”是“开发型政府”出于土地收益和城市形象提升预期,对“城中村”采取“自上而下”的“改制”措施而形成的特殊建设单元。研究认为,在“转制”过程对于土地产权和土地使用主体利益定义流于表面,导致物质空间改造的障碍并未排除,预定的改造路径和目标难以实现。这主要包括:①土地的伪国有化定义下的不完全产权难以形成建设者高标准建设及改造的动力;②土地非法与合法混杂导致的用地破碎化增加了土地整理和改造的成本,产权定义成本高昂也使得土地被过度利用;③现有体制下的利益格局使得集体公共负