公共基础设施bo项目弹性特许期决策模式对比研究

公共基础设施bo项目弹性特许期决策模式对比研究

弹性特许期决策模式对公共基础设施检测效率的影响分析20世纪70年代以来，随着世界经济的快速发展，公共基础设施建设达到了顶峰。与此同时,政府财政预算日趋紧张,由政府充当公共基础设施项目的投资主体已越来越困难。在此背景下,BOT模式(BuildOperate-Transfer)作为一种新的项目融资模式,在全球得到了广泛应用。我国自2004年开始陆续颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等一系列政策文件,促进了BOT模式在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等公共基础设施领域的推广应用。从我国目前公共基础设施BOT项目的实践情况来看,绝大多数项目采取了先确定特许期、后进行特许价格竞标的做法。这种做法主要存在两个弊端:其一,特许期决策不合理。我国建设部(现为住房和城乡建设部)在《市政公用事业特许经营管理办法》中规定BOT项目的特许期应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定,最长不得超过30年。然而在实践中,许多公共基础设施BOT项目的收益预测不准确、特许期设定不合理,导致项目收益过高、严重影响社会公平。首都机场高速公路、广东佛山三水大桥、沈阳第九水厂等饱受争议的公共基础设施项目充分反映了项目前期决策中的失误。其二,采用固定特许期决策模式存在缺陷。在固定特许期决策模式下,政府与项目公司只能通过调整特许价格来应对风险。由于公共基础设施BOT项目大多涉及水、电、交通等基本民生产品,这些产品的价格仍然采用政府定价机制,调价空间有限且调整阻力较大,因此,采用固定特许期决策模式无法有效规避项目在运营阶段的风险。这也是当前我国公共基础设施BOT项目出现“期限长、回报高、回购难”问题的症结所在。相对而言,弹性特许期决策模式有利于实现项目干系人的风险分担与社会公平,各方争议较小、容易被公众接受。从国外的实践情况来看,英国新塞汶大桥(SecondSevernBridge)、澳大利亚墨尔本城际公路(MelbourneCityLink)、美国弗吉尼亚州杜勒斯大道(DullesGreenway)等许多公共基础设施BOT项目都采用了弹性特许期决策模式,但国内对此类模式的研究与应用非常欠缺。为此,本文在国内外学者已有文献的基础上,通过对国外典型公共基础设施BOT项目案例的研究,总结归纳出三种弹性特许期决策模式,并对比分析了各个模式的决策流程与特点,以期促进弹性特许期决策模式在我国的研究与应用。1基于弹性特许期决策的企业决策通过对国内外文献的总结,可以将特许期决策模式归纳为固定特许期决策模式和弹性特许期决策模式两类。固定特许期决策模式是在政府和项目公司确定特许期之后,项目的建设和运营严格按照既定的期限进行,除非遇到特许经营协议规定的不可抗力等特殊原因,否则不能延长或者缩短特许期。在固定特许期决策模式的研究中,李启明和申立银从政府和项目公司双方的利益出发,构建了基于净现值(NPV)的特许期决策模型。Zhang和Simaan在项目公司可接受的最低回报率和政府允许的最高回报率条件下,通过蒙特卡罗模拟预测出项目在特许期内的收益,进而确定项目特许期。Thomas等根据政府和项目公司对最低、最高和期望内部收益率的不同设定,设计出特许期决策方案。此外,杨宏伟等将BOT项目特许期的决策问题视为政府与项目公司之间的完全信息动态博弈,以特许期和建设成本作为决策变量构建博弈模型,通过逆向归纳法求解子博弈精炼纳什均衡,得到特许期的最优决策。赵立力和谭德庆以社会效益为决策准则改进了政府的决策目标函数,求解出修正后的特许期可行域。由于BOT项目具有投资高、回收期长的特点,在项目决策阶段很难精确预测出中长期需求情况,因此,采用固定特许期决策模式往往使项目面临较高的需求风险。而采用弹性特许期决策模式允许政府和项目公司根据项目的实际运营状况对特许期进行动态调整,使项目收益达到预期水平,从而有效降低需求变化所带来的风险,提高项目的运营效率。Engel等以高速公路BOT项目为研究对象,提出了用于弹性特许期决策的LPVR模型(LeastPresentValueofRevenue),该模型从福利经济学的视角设计出需求风险的解决机制,即政府选择收益现值最小的项目公司作为中标人,当项目公司的收益达到既定水平时终止特许期。然而,LPVR模型忽略了项目的运营和维护成本,为此,Gustavo和Gines引入运营和维护成本变量对LPVR模型进行补充,构建了LPVNR模型(LeastPresentValueofNetRevenue),即政府选择净收益现值最小的项目公司作为中标人,当项目公司的净收益达到既定水平时终止特许期。此外,Ye和Tiong针对完工风险分担方式的不同,设计出单时段不带激励措施、单时段带激励措施、双时段不带激励措施和双时段带激励措施四种特许期的调整策略。王东波以实现消费者剩余最大化和项目公司收益净现值最大化为决策目标,构建了完全信息动态博弈模型,从价格弹性视角分析了需求量变动对特许期决策的影响。综合来看,国内外学者在BOT项目特许期决策领域的研究已有一定的基础,但是针对弹性特许期决策模式的研究仍比较薄弱,尚缺乏系统、完善的理论依据。因此,从典型项目案例出发,总结和提炼出有代表性的弹性特许期决策模式,这对于指导我国公共基础设施BOT项目的实践具有重要的意义。2特许期动态调整在弹性特许期决策模式下,项目收益与特许期是相互关联、相互影响的一对变量,在项目运营过程中需要根据项目的实际收益状况对特许期进行动态调整。根据“收益约束条件”的不同,可以将公共基础设施BOT项目弹性特许期决策模式分为单一收益约束模式、多重收益约束模式和中间谈判模式三种。2.1单一收入限制模式(1)单一收益约束模式单一收益约束模式是指政府与项目公司在约定BOT项目特许期上限的前提下,以唯一的项目收益约束条件作为特许经营协议终止判定依据的决策模式。采用单一收益约束模式运营的公共基础设施BOT项目,通常由政府事先确定项目的收费率和折现率,并结合需求预测情况确定特许期上限。项目公司以收益现值或净收益现值为条件展开竞标,政府选择收益小、建设及运营方案好的项目公司中标,双方根据中标人的收益目标签订特许经营协议。在项目投入运营后,当实际收益达到特许经营协议约定的收益目标或者特许期达到上限时,特许经营协议终止,项目移交给政府;否则,项目公司将继续运营项目。如果政府提前终止特许期,则需要按照特许经营协议中规定的折现率补偿项目公司尚未获得的项目收益。单一收益约束模式在许多国家公共基础设施BOT项目中得到了应用,其中智利Santiago-Valparaiso高速公路就是以该模式运营的典型案例。20世纪90年代,智利政府规划在Santiago至Valparaiso之间新建一条长约130公里的高速公路,预计投资3.4亿美元。项目采用单一收益约束模式,以最小收益现值为条件进行招标,特许期上限为25年(含建设期),参与竞标的公司据此进行财务测算。共有5家企业参与竞标,其中1家因技术方案不合格未能通过审查。在剩余4家企业中,RutasdelPacifico联合体以3.81亿美元的价格中标。智利政府和项目公司在特许经营协议中规定:项目自1996年开始建设,2002年开始运营,当项目公司的累积收益现值达到3.81亿美元或者特许期满25年时,特许经营协议终止,项目无偿移交给智利政府。如果智利政府因为其他原因提前终止特许经营协议,则必须以10.5%的折现率补偿项目公司的未来收益。英国新塞汶大桥也采用了单一收益约束模式。20世纪80年代,旧塞汶大桥的交通量急剧上升,远远超出其设计通行容量,并出现了严重的交通拥堵现象。为此,英国政府于1986年决定在旧塞汶大桥下游约5公里的地方兴建第二条大桥———新塞汶大桥。新塞汶大桥长约5.13公里,设计为双向六车道,建设投资超过6亿英镑。参与竞标的各方在综合考虑项目风险、大桥维修养护费用、运营及利息开支等因素后,提出各自所能接受的项目最低收益目标。最终JohnLaing财团(后注册成立“塞汶河大桥有限公司”)以9.77亿英镑的价格中标,负责融资、建设及运营新的大桥,并接管旧塞汶大桥的融资及运营工作。项目于1992年开始动工建设,1996年正式通车,特许期上限为30年(含建设期)。按照约定,当项目的累积收益现值达到9.77亿英镑时,特许经营协议终止,项目无偿移交给英国政府。原先预测的结果是项目公司将在2014年6月达到预期收益,但欧洲法院在2000年做出使用私人经营的道路必须支付增值税的裁决,政府为了补偿项目公司,将项目的累积收益现值增加至9.96亿英镑,经过测算,该项目预计于2016年初达到预期收益目标并终止特许经营协议。2.2各种费用的限制(1)以多重收益约束模式进行特许经营多重收益约束模式是指政府与项目公司在约定特许期上限的前提下,以多个项目收益约束条件作为特许经营协议终止判定依据的决策模式。在多重收益约束模式下,政府事先预测项目需求量,并根据法律要求和项目特点确定特许期上限。在此基础上,政府与项目公司就特许经营协议提前终止的多重内部收益率约束条件、特许经营费、补贴、建设及运营方案、特许价格等方面展开竞标谈判,政府择优选择中标人,双方共同确定特许经营协议中的各项条款。在项目投入运营后,政府在特许经营协议约定时点对项目的实际内部收益率进行审核,并与内部收益率约束条件进行比较。如果项目实际收益达到内部收益率约束条件,则特许经营协议终止,项目移交给政府;反之,项目继续运营,直至特许经营协议约定的下一个时点重新进行审核或者达到特许期上限。以多重收益约束模式进行弹性特许期决策的公共基础设施BOT项目不乏成功的案例。澳大利亚M2Motorway是一条长度约21公里的双向四车道高速公路,1994年开始建设,1997年投入运营,建设投资约为6.5亿澳元。在项目论证阶段,政府邀请了Macquarie银行与交通需求预测专家进行测算,并根据基础案例模型(BaseCaseModel)和预测交通需求量进行了项目财务评估,最终确定特许期上限为45年(不含建设期)。根据特许经营协议的要求,项目公司每年需要向政府支付700万澳元的特许经营费,如果项目内部收益率超过12.5%,还要支付超出收益的20%作为追加特许经营费。政府与项目公司约定特许经营协议的终止条款如下:(1)项目运营前36年,如果内部收益率超过16.5%,则特许经营协议于该年终止;(2)项目运营前39年,如果内部收益率超过16.0%,则特许经营协议于该年终止;(3)项目运营前42年,如果内部收益率超过16.0%,则特许经营协议于该年终止;(4)除上述情况外,特许期将持续到45年。此外,澳大利亚墨尔本城际公路也采用了多重收益约束模式。墨尔本城际公路是一条连接墨尔本市中心与周边城镇、机场、海港的高速公路,1996年开始建设,2000年投入运营,全长约22公里,建设投资约为20亿澳元,包括道路、隧道以及桥梁的建设,特许期上限为33.5年(不含建设期)。根据特许经营协议的要求,特许期前25年,项目公司每年需向政府支付特许经营费9560万澳元;从第26年起,项目公司每年需向政府支付特许经营费4520万澳元。政府与项目公司约定特许经营协议的终止条款如下:(1)项目运营前25.5年,如果内部收益率超过17.5%,则特许经营协议于该年终止;(2)项目运营前27年,如果内部收益率超过17.5%,则特许经营协议于该年终止;(3)项目运营前29年,如果内部收益率超过17.5%,则特许经营协议于该年终止;(4)项目运营前31年,如果内部收益率超过17.5%,则特许经营协议于该年终止;(5)项目运营前33年,如果内部收益率超过17.5%,则特许经营协议于该年终止;(6)除上述情况外,特许期将持续到33.5年。2.3中间的谈判模式(1)中间谈判模式受投资变化、需求不确定、特许价格不合理、项目变更等因素的影响,公共基础设施BOT项目经常出现收益过高或过低的情况。为了保证项目获得合理收益,政府和项目公司需要在项目运营过程中依据项目服务质量和实际收益状况展开中间谈判,延长或缩短特许期,从而实现双方的风险分担。在中间谈判模式下,政府事先预测项目需求量,确定基础特许期。在此基础上,政府与项目公司就特许价格、建设及运营方案等方面展开竞标谈判,政府择优选择中标人。通常情况下,项目公司为了规避风险,期望设定一个收益下限;而政府为了实现社会公平、限制项目公司获得暴利,期望设定一个收益上限。政府与项目公司在进行特许经营协议谈判时会进行多次博弈,共同约定项目的合理收益区间和谈判解决机制。在项目投入运营后,如果实际收益处于特许经营协议约定的合理区间之内,则表明项目运营状况良好,无需调整特许期;相反,如果实际收益处于合理区间之外,则双方需要通过谈判调整特许期。此外,如果项目实际收益远低于预期收益,可能存在特许期调整失效的情况,此时单一调整特许期无法完全分担项目公司的风险,应当组合使用提高特许价格、给予补贴等手段,或者通过谈判终止项目。英法海底隧道BOT项目就是采用中间谈判模式的著名案例。1986年2月12日,英法两国政府签订了关于建立海底隧道的坎特布利条约(TreatyofCanterbury)。1987年,欧洲隧道公司与英法两国政府签订了海底隧道项目的特许经营协议,协议约定基础特许期为55年(含建设期)。项目于1987年12月1日开工,1994年5月7日正式通车,计划投资48亿英镑,实际投资约为106亿英镑。项目由三条长约51公里的平行隧洞组成,每条隧洞在海底段的长度约为38公里,这是世界上规模最大的利用私人资本建设的工程。在项目建设期间,由于发生设计变更、安全环保要求变化、进度延误、通货膨胀等一系列不利因素导致投资大幅度超支。在建设结束后,英法两国政府又延迟发放欧洲隧道公司的运营许可证书,使得项目的运营时间又推迟了一年多,加重了欧洲隧道公司的债务负担。项目投入运营后,尽管英法两国政府承诺30年内不兴建第二条固定的海底通道,但是航空和轮渡公司却通过大幅度削减票价引发了一场价格大战,迫使欧洲隧道公司降低票价,导致其运营收入远远低于预期。1997年12月,欧洲隧道公司的债务重组计划获得批准,英法两国政府同意将特许期由55年延长至99年,在2086年移交。2006年8月,由于陷入巨额的债务危机,欧洲隧道公司申请破产保护。2007年6月,欧洲隧道公司成功进行了债务重组,欧洲隧道集团代替欧洲隧道公司负责英法海底隧道的经营,并在巴黎和伦敦证券交易所上市。2008年,欧洲隧道集团首次实现净盈利,盈利额约为3500万英镑。菲律宾马尼拉西部城区的饮用水供应及污水处理项目也采用了中间谈判模式。20世纪90年代,由于经济发展和人口增加,菲律宾马尼拉市西部城区的饮用水供应及污水处理状况日趋严峻。为了解决财力有限的困境,菲律宾政府决定利用私人资本建设该项目,并出台了一系列政策法规。由MetropolitanWaterworksandSewerageSystem(MWSS)代表菲律宾政府展开招标,Philippine公司通过竞标取得了该项目的特许经营权,基础特许期为25年(从1997年到2022年,含建设期)。Philippine公司中标后专门成立了Maynilad水务公司,由Maynilad水务公司负责运营项目,提供饮用水供应及污水处理服务,并向用户收费。特许经营协议中约定:如发生消费者物价指数上升和不可抗力等情况,Maynilad水务公司有权调整特许价格,并且每5年可以依据营业税、运营成本和融资成本等因素的变化谈判调整特许价格。尽管上述条款降低了Maynilad水务公司的风险,但在项目投入运营后不久,席卷亚洲的金融危机使得菲律宾比索大幅贬值,严重影响了Maynilad水务公司的债务偿还能力,项目运营陷入困境。经过协商谈判,2009年9月,MWSS批准延长Maynilad水务公司的特许期15年,直至2037年终止。通过特许期的延长,保证了Maynilad水务公司的合理收益,增强了项目的风险应对能力。3对许可证阶段决策模型的比较分析3.1多重收益约束模式在固定特许期决策模式下,特许期决策通常建立在项目需求预测的基础上,特许期一经确定便不会更改,与项目运营过程中的实际收益无关。在单一收益约束模式下,项目公司根据政府的招标方案提出项目的预期收益现值或净收益现值。项目投入运营以后,政府对项目实际收益情况进行监控,并以“实际收益达到约定的收益目标和特许期达到上限”作为特许经营协议终止的决策依据。与单一收益约束模式的收益约束条件不同,在多重收益约束模式下,政府和项目公司谈判设定多个内部收益率约束条件。项目投入运营以后,政府对项目实际收益情况进行监控,在预先约定的若干时点对“项目实际内部收益率是否达到内部收益率约束以及特许期是否达到上限”进行判断,以此作为特许经营协议终止的决策依据。在中间谈判模式下,政府和项目公司需要对项目的已发生收益和未来收益进行测算,当实际收益超过收益上限或低于收益下限时,双方通过谈判确定特许期的调整策略。3.2多重收益约束模式在固定特许期决策模式下,项目特许期的长度固定不变,在一般情况下,无法延长或缩短特许期。在单一收益约束模式下,特许期长度与项目收益紧密相关。由于项目收益具有不确定性,很难准确预测出项目收益何时达到特许经营协议约定的目标,因此特许期的长度具有不确定性。在该模式下,项目特许期可能在任意一个时点终止,是完全动态的,但不能超过规定的上限。在多重收益约束模式下,特许期终止点只能出现特许经营协议中约定的若干时点中,且不能超过规定的上限。该模式的特许期终止决策成本比单一收益约束模式低,在实践中的操作性较强。在中间谈判模式下,政府与项目公司可以根据项目运营期间内的实际收益情况,对特许期进行一次或多次调整,特许期长度可以突破基础特许期。在双方谈判过程中,特许期的调整幅度受未来需求量、通货膨胀率、汇率、利率和政治环境等外部因素的影响较大,因此该模式下特许期长度具有较高的不确定性。3.3多重收益约束模式在固定特许期决策模式下,无法通过调整特许期来解决项目收益过高或者过低的问题,因此,从风险中性的决策原则来看,该模式的激励和约束作用都较弱。相对而言,弹性特许期决策模式对项目公司的激励约束作用要强于固定特许期决策模式。在单一收益约束模式下,保障预期收益既可以发挥对项目公司合理经营项目、防范风险的激励作用,同时又约束了项目公司的收益,使之无法获得暴利。但该模式潜在的问题是将风险转嫁给政府和社会公众,项目公司由于有约定的收益目标作为保障而可能会降低项目的服务质量和效率。多重收益约束模式将多时点的内部收益率约束条件与特许经营费、补贴等项目收益再分配机制有效的结合起来,在激励项目公司提高服务质量、获得满意收益的同时,又能够限制项目公司获得暴利,因此,该模式具有很强的激励约束作用。在中间谈判模式下,虽然对项目的实际收益具有保障和约束作用,但由于政府与项目公司的再谈判过程依然存在不确定性,因此该模式的激励约束作用并不显著。3.4项目目标化的影响在固定特许期决策模式下,由于不需要监控项目的实际收益状况来调整特许期,因此,在项目运营阶段的监管难度较低。在单一收益约束模式下,政府与项目公司有效避免了需求不确定等风险因素带来的影响,降低了项目决策阶段的预测成本,因此双方可以重点关注项目目标的实现,提高了项目的决策效率。但是,该模式要求在项目运营阶段实时监控项目的财务账目并测算项目的实际收益状况,判断其是否达到预期收益目标,因此,项目运营阶段的监管成本和监管难度很高。在多重收益约束模式下,虽然不需要对项目收益进行实时监控,但仍需要在特许经营协议约定的时点测算项目的内部收益率,因此监管难度也比较高。在中间谈判模式下,政府和项目公司需要不定期的测算项目的实际收益状况、评价项目的服务质量,据此谈判确定特许期的调整方案,监管难度和不确定性都比较高。3.5风险分担模式在固定特许期决策模式下,如果出现项目公司获得暴利或者无法达到预期收益的情况,容易导致发生政府或项目公司的违约风险,因此,该模式的风险分担和应对能力较弱。单一收益约束模式的优势在于其完全动态的弹性特许期机制。在既定的收益目标约束下,通过调整特许期来实现风险在政府与项目公司之间的分担,可以保证项目的平稳运营,同时也降低了政府和项目公司支付风险贴水的可能性。但是,当市场缺乏有效的竞争机制时,可能会出现竞标人串通抬高竞标价格的情况,使项目公司以较高的收益现值或净收益现值中标,从而导致特许期延长、损害社会公众的利益。在多重收益约束模式下,特许期的多时点终止条件有利于政府与项目公司分担风险。而且,该模式还可以根据项目的实际收益状况,附加上由项目公司支付特许经营费或由政府支付补贴的条件。因此,该模式有利于实现社会福利的最大化。中间谈判模式考虑了公共基础设施BOT项目在运营过程中可能出现的风险,允许政府和项目公司通过再谈判的方式调整特许期,从而分担双方的风险。但是,该模式对特许期调整方案的测算主要依赖于专家或咨询机构的经验与能力,双方谈判中存在的不确定因素可能导致风险分担不均衡。固定特许期决策模式与弹性特许期决策模式的比较如表1所示。4结论和建议4.1种弹性特许期决策模式适用的范围和要求对比在总结多个国外典型公共基础设施BOT项目案例的基础上,提出单一收益约束模式、多重收益约束模式和中间谈判模式三种弹性特许期决策模式。通过对固定特许期决策模式与弹性特许期决策模式在决策依据、特许期长度、激励约束作用、监管难度和风险分担能力等方面的对比可以发现,采用弹性特许期决策模式有利于实现项目干系人的风险分担与社会公平。通过进一步的比较分析发现,三种弹性特许期决策模式各有优缺点,在实践中应立足于我国国情和项目的实际情况,选择合适的特许期决策模式。从特许经营者的选择上来看,三种弹性特许期决策模式都提出了竞争性招标的授予方式,特别是在单一收益约束模式下,最低收益的竞标价格既是特许经营者的选择依据,同时也是BOT项目特许期决策的重要依据。因此,三种模式适用于招投标制度健全、符合资质竞标人较多的情况。而我国自2000年实施招投标制度以来,部分地区招投标市场秩序尚待进一步规范,若缺少健全的招投标制度作为保障,将制约弹性特许期决策模式的发展。在项目收益监管方面,三种弹性特许期决策模式的监管难度均比固定特许期决策模式要高,只有在当地已经建立起完善的收益监测体系、能够及时准确核算项目实时收益的情况下才具有较强的适用性。然而,在我国多数地区项目收益监测体系尚不健全,因此,三种弹性特许期决策模式的适用性应当分情况讨论:(1)由政府直接支付项目收益的BOT项目,如污水处理、垃圾焚烧发电项目等,政府对项目收益的监测难度和成本相对较低,可以考虑采用单一收益约束模式;(2)由社会公众支付项目收益的BOT项目,如收费公路等,政府很难实时了解项目收益情况,监管难度和监督成本都很高,此时应考虑采用多重收益约束模式或中间谈判模式。从不确定性角度出发,对于投资规模大、特许期长、运营维护难度大的BOT项目,政府和项目公司在决策阶段往往面临着很高的不确定性。BOT项目的合同契约本身具有不完备性,加之双方缺乏运作BOT项目的经验、风险分担意识薄弱,导致项目运营过程中的争端和危机难以解决。针对此类项目,可以采用风险分担能力最强的多重收益约束模式。此外,对于那些政府在回收之后无力继续运营的BOT项目(如垃圾焚烧发电、污水处理等具有专业技术要求的行业),可以采用多重收益约束模式,即在项目特许期内,通过采取政府支付补贴或项目公司支付特许经营费的手段来调节项目的收益水平。在实践中,我国部分地区尚未建立完善的特许经营取费和政府补贴制度,此时可以采用中间谈判模式,根据项目的实际情况动态调整特许期。4.2收益指标方面目前,美、英、澳大利亚等国的公共基础设施BOT项目弹性特许期决策模式已经非常规范,而我国运作公共基础设施BOT项目仍以固定特许期决策模式为主,对弹性特许期决策模式还处在探索阶段,理论研究和实践经验都非常欠缺。借鉴国外已有经验,对我国发展弹性特许期决策模式的建议如下:(1)加强对项目合理收益水平的测算。我国各个地区的经济发展水平、投资环境等条件存在较大差异,而且不同行业的公共基础设施BOT项目在投资规模、技术标准、建设运营方