国内工程招投标制度的比较研究

国内工程招投标制度的比较研究

与西方国家相比，中国的招标投标制度历史较短。我国工程招投标体系架构和运作方式与国际通行的规则相比,存在一些区别。文中从适用范围、政府的管理模式、确定造价的依据、标底的编制、中标原则等方面分析国内国际工程招投标的差异。通过对国内、国际招投标的差异分析,从中得出我国招标投标制度的改进方向。1工程本身和国际招标的差异1.1两法的联系与区别招投标制度在适用范围上的区别,主要体现在招标投标制度与政府采购的关系不同。国内的招标投标立法与政府采购立法是相互独立的,现已先后发布了《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》。在中华人民共和国境内进行招标投标活动,都应适用《中华人民共和国招标投标法》的规定。国内的招标投标法与政府采购法既相互区别,也具有密切联系,这种联系与区别主要包括几方面:1)两法具有不同的调整范围。招标投标法要调整所有的招标采购活动,包括强制性招标与自愿招标;政府采购法则要规范所有的政府采购活动,包括通过直接采购、招标以及参与拍卖等方式所进行的政府采购。2)两法在强制招标问题上有一定的交叉。政府采购法规定政府采购达到一定资金数额时必须招标,招标投标法规定强制性招标的范围应包括政府采购中的强制招标,在这一点上两法有一定的交叉。3)两法具有一定的互补性。政府采购法规范政府采购所需的资金来源渠道和程序,以及资金使用的正常监督,同时要求达到规定限额的政府采购要依据招标投标法进行招标;而招标投标法规范通过招标所进行的政府采购,使这部分采购活动更加公开、公正与公平。两法对于通过招标进行采购活动的规范具有互补性,不可能重复。国际上,没有独立的招标投标制度,只有政府采购方面的强制性规定。因此,从一般意义上说,政府采购法就是招标投标法,国际强制性招投标只适用于政府采购。1.2招投标方式不同在国内,并未明确区分政府工程和民间工程,各省市政府管理部门往往不区分投资来源和使用功能,就要求所有工程项目采用相同的招标文件、评标方法和授标原则。国际上,政府工程和民间工程招投标模式不同。政府工程必须采用公开招标的方式,由于花的是纳税人的钱,往往采用评标价格最低的投标人中标,并且采用政府工程的合同格式。而民间工程的招标,则根据业主的意愿可以自由选择公开招标、邀请招标、议标等招标形式。选择中标人的依据也可由业主自行确定,可能最低标,也可能是综合评议结果最好的,甚至还可能是仅仅凭业主的好感定标。政府仅对民间工程的规划、环境影响、工程质量等进行验收管理。1.3确定价格的依据在国内很长一段时间,均依据国家或地方政府部门制定的定额,从理论上讲,不同承包商同时对一个工程投标,其报价应该相同。1999年《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》首次提出企业可以有自己的“企业定额”,这个文件的颁布,标志着我国工程造价的确定模式正逐步科学化,并将与国际接轨。在国际上,没有统一的确定造价的依据,消耗量自己测算,价格为市场价,利润和管理费随竞争形势不断调整。不同承包商对同一工程投标,其报价可能相差较远。1.4投资额度的估算标底是招标工程的预期价格。长期以来,国内在建设工程的招投标中都设有标底。其作用主要有两个:1)业主预先了解需要的投资额度;2)衡量投标人报价高低的基础,即评标标准之一。国际上,无实际意义上的标底,按国际惯例,业主在招标时也会委托招标代理人或专业的造价公司估算工程造价,但此估算仅作为投资额度和判断投标人报价高低的参考,不会因为投标人的投标报价高于或低于这一值的一定幅度就导致废标。即不会作为评标标准,一般选择实质上响应了招标文件的最低标中标。1.5设项目的评标方法在国内,《中华人民共和国招标投标法》第四十一条规定,中标人的投标应当符合下列条件:1)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;2)“能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外。”这条规定表明国内建设项目的评标方法有两种:综合评估法和经评审的最低投标价法,前者以综合评价最优为中标原则,后者以最低评标价为中标原则。目前,国内建设项目在评标时主流做法是综合评估法。报价权重较大,并且评判报价优劣的标准是标底,与标底越接近的报价得分越高,反之越低,并且偏离超过标底一定幅度的报价会成为废标,因此,不利于承包商在报价上展开竞争。国际上,西方大多数国家以及我国香港特别行政区主要采用的评标方法是最低价中标法(我国将这种方法称为经评审的最低投标价法),这种方法也是美国建筑业近百年来一直采用的唯一一种评标办法。这种方法之所以在美国及其他国家和地区被长期使用,是因为它与其他评标方法相比有许多突出优点,如:可以让业主以最低的价格获得最优的服务,提高投资效益;有助于招投标市场的健康发展;有利于投标企业加强管理,有效降低成本;有利于建立优胜劣汰的竞争机制等。2中国招标招标制度的完善2.1深化政府投资管理通过上面对国内、国际招投标在政府管理模式上差异的分析可知,国际上,政府工程和民间工程招投标模式不同,而我国却并未明确区分。显然,我国的招投标的政府管理模式是需要改进的。政府相关管理部门应进一步加强对政府投资工程的管理,对使用国家资金和纳税人的钱投资的工程要严管,管到位;而对非政府投资工程,要尊重投资人的权利,节约政府行政资源,在管理中依法抓住关键问题即可,必须有别于对政府投资工程的管理。2.2投标双方平等的比例原则通过上面对国内、国际招投标在确定造价的依据上差异的分析可知,国家确定造价的依据正逐渐由以前的定额计价方式转变为工程量清单计价方式。2003年7月《建设工程工程量清单计价规范》在全国范围内正式实行,真正把竞争机制引入到建筑市场中来。在招投标过程中,招标方按照《计价规范》编制工程量清单;投标方按照招标文件和施工图纸,以人工、材料和机械的市场价格为计价依据,以企业自身的管理和技术水平确定管理费、利润和措施费,真正做到了企业自主报价,既保证了价格的合理性,也保证了招投标“公开、公平、公正”的原则得以贯彻。在定额计价模式下,量价合一,基本上所有风险由投标方独自承担,标底和中标价格不能反映出真实的工程造价。而在工程量清单计价方式下,量价分离,招标人承担工程量的风险,投标人报价承担价的风险。招投标双方风险共担,体现了合同法中合同双方平等的原则。总的来说,工程量清单招投标方式的实行是我国建筑市场发展的必然趋势,也是我国与国际工程造价方式接轨的唯一选择。2.3业主和业主委托的造林标底设置通过上面对国内、国际招投标在标底上差异的分析可知,国际工程招标实行的是无标底招标,而国内工程招标一般都设置标底。标底在本质上是计划经济的产物,近年来,国内关于在评标时是否应该设置标底的争论越来越多。标底是由业主或业主委托的造价咨询机构编制,作为评标时判断投标报价是否合理的主要依据。业主编制标底时较难考虑施工方案、技术措施对造价的影响,对工程成本的预测主要依靠定额、取费文件,容易与市场造价水平脱节。2.4我国建筑企业加快融入国际市场通过上面对国内、国际招投标在中标原则上差异的分析可知,我国目前的评标方法主要包括经评审的最低投标价法、综合评估法以及法律、行政法规允许的其他评标方法,且综合评估法应用最广泛,而国际上通行的评标方法却是经评审的最低投标价法。鉴于我国加入WTO的过渡期即将