二轨国际机制模型研究

二轨国际机制模型研究

“国际思维网络（国际思维网络，neat）”1已经成为一种新型的国际合作形式。2鉴于国际思想库网络糅合了思想库、国际机制、二轨外交、网络等诸多元素,笔者认为有必要从理论和实证的角度对这种复杂的国际合作形态加以关注。为此本文提出一个“二轨国际机制”的模型,并试图用该模型对国际思想库网络的产生及其作用进行梳理。运用“二轨国际机制”模型对成立不久的东亚思想库网络(NetworkofEastAsianThinkTanks,NEAT)进行实证研究主要基于以下两点:第一,2007年正值东盟(ASEAN)与中日韩领导人会议(“10+3”领导人非正式会议)机制举办十周年,“10+3”会议机制相继成立了一系列配套的“二轨国际机制”。第二,NEAT总部设在中国,中国在NEAT的组建和日常事务中发挥着重要作用。因此,以NEAT为研究对象,既具有可操作性,又具有较强的现实政策价值。本文实证研究的资料一部分来自于笔者在出访东南亚各国时,面向NEAT机构成员负责人的访谈以及与各个国家的NEAT机构成员负责人的书信交流材料和相关资料;另一部分则来源于NEAT、东盟和有关国家的官方网站中的正式介绍、报告以及媒体报道。一国际思想库网络的解释研究国际思想库网络如何发挥作用,我们必须认识这种新型国际合作形态的双重属性。一方面,国际思想库网络的成员是各国政策过程的重要参与者;另一方面,国际思想库网络是一种特殊的国际机制,故对其解释需要从思想库和国际机制这两方面入手。在这里,我们从理论上提出“二轨国际机制”的模型,这一模型就是将国际机制理论进行扩展,并引入了政策过程的国内变量所形成的。(一)基于多元理论的思想库社会结构观思想库(thinktank)是“从事于力图影响公共政策的多学科研究的独立组织”。3西方研究者们最初根据历史的和实证的研究范式,分析了西方国家(主要是美英两国)思想库的发展历程、成功经验以及影响政策的机理。4从20世纪90年代中后期开始,针对世界各国思想库的研究逐渐成为热点。5思想库在政策过程中的活动与社会的分层结构存在强对应关系。在研究思想库在政策过程中的作用时,学者通常以“多元理论”和“精英理论”两种视角对政策过程进行解构和简化。多元理论将政策过程视为一种国家内部各种利益集团的协调机制;精英理论则将政策过程视为各精英阶层成员间的互动机制,而不同精英群体的政治资源动员能力存在着差异。6但是,由于不同国家政治制度、政治文化和利益集团状态存在相当大的差异,如果要在一个研究中试图对不同国家的思想库进行综合分析,多元理论分析框架就显得过于复杂。因此,在对思想库进行多国比较研究时,研究者可以采用政策过程的“社会结构观”,即假设思想库对政策决策直接或间接的影响力,是通过与不同政策参与阶层的互动而实现的。7我们可以根据思想库与不同阶层的互动的行为特点,将思想库影响力分为:决策(核心)影响力、精英(中心)影响力和大众(边缘)影响力(如图1所示)。8在图1中,最下方的右向横轴反映的是思想库影响力的施加对象逐渐接近政策核心层。思想库对于每个阶层的影响途径是不同的:对于政府的决策者,建立畅通的沟通渠道是关键;对于除媒体以外的其他社会精英,思想库采用各种不同的交流方式以施加影响;对于大众来说,思想库建立与公众媒体的良好关系就变得尤为重要。(二)自由制度主义国际机制国际机制(internationalregimes)是为协调各国行为,促进国际合作而制定出来的。9新自由制度主义国际机制理论代表人物罗伯特·基欧汉(RobertO.Keohane)运用科斯定理(Coasetheorem),从法律责任(产权)、交易成本和信息成本的角度讨论国际机制的作用。而本文把信息成本重新纳入到交易成本中进行分析,10这样,国际机制的作用就可分为建立法律责任和降低交易成本两部分。111.新自由制度主义的影响新自由制度主义假设国际社会是无政府状态的,由国际机制确立起来的任何法律责任都无法强制主权国家遵守。因此,新自由制度主义认为国际机制建立法律责任并不是为了强制国家去执行,而是为了汇聚和稳定国家之间的预期。这正如基欧汉所说的,“(国际机制)决定什么行动原则是可以接受的,从而以此作为减少冲突的基础以及判断政府行动是否合法的标准”。122.减少国家间交往的不确定性国际交往中高昂的交易成本是阻碍国际合作的重要原因之一。国际机制从三个源头对交易成本进行削减,从而促进国际合作,主要表现如下:第一,国际机制为各国提供了一个既定的平台。随着“政策空间(po￣licyspace)”13的不断加大,用同一既定的制度平台对不同问题进行谈判,能够降低总交易成本。第二,通过提供信息减少信息不完全。信息不完全表现在两个方面:一是各方信息都不足,二是信息不对称。而国际机制可以提高各国获取信息的数量和质量,减少交往中的不确定性。第三,降低各国的“机会主义”倾向。“机会主义”倾向是指各国为了自身短期利益而选择背叛的动机,这样会损害合作伙伴的利益,从而破坏合作。国际机制可以使国家间关系从一次性博弈变为重复博弈,并使不同的领域之间产生联系。这样,背叛的成本增加了,各国机会主义的倾向也就减少了。(三)“二轨外交”在中国实践中发挥的作用“轨(Track)”这个术语最早由前美国外交官约瑟夫·蒙特威尔(JosephMontville)提出,用来指非国家行为者参与的非官方外交领域的谈判活动。14而“二轨(Track2)”的定义在很多文献中并不统一。有的用法过于宽泛,几乎包括了所有跨国的“非政府”冲突解决和寻求合作的机制,甚至包括草根对话;15而有的定义则指社会知识精英层的国际合作与对话,尤其是指那些政策研究专家。16本文倾向于后一种界定。这样就意味着在国际活动中不仅存在二轨,还存在一个对应于一轨与二轨的纯民间的三轨。莫里森(Morrison)归纳了“二轨外交”对“一轨外交”所发挥的作用:第一,支持一轨政策。研究机构中的政策专家是能够理解、建立和保持政府价值的听众。作为政策参与者,他们是支持和巩固一轨政策非常重要的力量。第二,提供并试验新思想。政治家在大多数情况下无法发明新思想,即便有新思想,政治家们也需要政策专家对它们进行重新包装(repackage)与合法化。同时“二轨外交”更重要的职能是一些新思想可以通过不同国家间的二轨互动来测试其可行性与可接受性,特别是对那些敏感的安全问题。第三,提供思想资源的储备。如果一个思想在当前不适用时,政策专家将储备这些思想,以便在某些智力资源紧缺的时候将思想提出并贯彻实施。第四,“二轨”变“一轨”——这是“二轨外交”的一个远期职能。高级官员正在失去对传统协议和礼节的耐心,他们有时会以非官方身份直接参与二轨会谈。他们甚至会将原来自上而下的议题直接颠倒为自下而上。“二轨外交”已经在中东、东南亚、非洲某些地区的政府间对话过程中发挥了重要作用。科尔曼(Kelman)和卡亚(Kaya)在中东的两份独立案例研究中发现,以色列在和阿拉伯国家特别是同伊朗进行谈判时,分别采用了有官方背景的学者或是以个人身份出席的官员间的非正式秘密会谈形式。17赫南德兹(Hernandez)在对菲律宾开展的“二轨外交”研究中指出,“由学者、分析家、媒体、商界、私人部门代表以及其他观点制造者参与的外交活动,正在塑造和影响着外交政策,并通过协商和协作行为、网络和政策倡导等,在事实上推动着政府的官方外交政策”。18利博菲尔德(Lieberfeld)在研究南非国家间的冲突解决过程中,分析了从1984～1990年间多次二轨会议的作用。他将南非国家的“二轨外交”归纳为三类功能:改变政治风险和奖励、冲突问题的事前协商以及为一轨会谈进行准备。19(四)“二轨国际机制”是减少交易成本、减少交易成本的有效手段在这里,笔者提出了“二轨国际机制”模型,将“二轨国际机制”的概念定义为主要由各国政策研究机构组建的,旨在促进某个对应的“一轨外交”过程的、非正式的和非官方的国际机制。要认识“二轨国际机制”的概念,就必须理解其“机制的二轨性”和“二轨的机制性”两层含义。第一,“机制的二轨性”主要是由政策研究机构组建的国际机制,而其活动参与者的主要身份是政策研究机构的代表、以个人身份出席的政策专家和不以官员身份参加的高级外交官员等。“二轨国际机制”应有其对应的“一轨外交”背景,它应该是为促进某个一轨过程而建立的。这一属性是其有别于其他国际学术活动的本质特征。它不同于那些也是主要由学者参加的旨在交换学术思想的国际学术活动(如国际学术社团、学术会议、学术机构合作框架等),也有别于那些旨在开发个人经历的国际交流活动(如国际学生交换项目)。20第二,“二轨的机制性”和传统的一轨机制会谈一样,如果“二轨外交”也只是一个临时性的国际交往的话,那么每次“二轨外交”的成功都将伴随着非常高昂的交易成本。当一个“二轨外交”过程被一定的原则、规范、规则和程序固定下来时,一种特殊的“二轨外交”也就诞生了。因此,“二轨国际机制”不仅具有传统的“二轨外交”的一系列职能,还减少了“二轨外交”过程中的交易成本。根据新自由制度主义衍生出来的观点,“二轨国际机制”减少交易成本是通过汇聚和稳定预期、提供既定的解决问题的平台、为各国成员提供信息以减少不确定性等途径实现的。图2是“二轨国际机制”的示意图,其中两个虚线框分别代表思想库以两种身份参与的制度安排。如图2所示,对于任何一个国际合作参与国A国政府,左上角的虚线框代表的是该国的政策过程模式。这部分其实就是本文图1的简图。而位于图2中心的虚线框代表的是由各国思想库专家所组成的一个具有固定制度安排的“二轨国际机制”。各国思想库在这个“二轨国际机制”中进行对话,从而促进各参与国之间的一轨过程。“二轨国际机制”的形式包括二轨国际组织、政策研究网络(即国际思想库网络)、国际非官方理事会、定期的国际会议和国际论坛等。国际思想库网络就是其中的一种特定形式,它是由各国的思想库所组成的具有一定规范但又相对松散和开放的“二轨国际机制”,它是旨在为一轨过程提供政策支持的研究网络。这里之所以称这种国际合作形式为“网络”,是为了有别于那些权力义务的承诺关系相对明确的国际组织。网络是一种对参与者的行为起到相对柔性约束作用的组织形式。“网络”在协商、交易与合作过程中相对“组织”所具有的优势已经在以往的经济学和社会学文献中得到了充分阐述。如同样在新制度主义的框架下,威廉森(Williamson)等人发展起来的“交易成本经济学”指出,当资产专用性、不确定性与交易频率三个交易特性没有达到一定条件时,合作各方“一体化”为“组织”的行政成本就显得过高。21同样,在国际交往中,虽然有时候将合作各方整合为“组织”可以更大限度地减少交易成本,但在条件不允许的情况下,“组织”相对于“网络”来说由于行政成本过大,从而使这种努力变得得不偿失。因此,国际思想库网络所形成的一系列相对于国际组织来说更松散而开放的制度安排,都体现为在某种现实国际环境下较为经济的“二轨国际机制”形式。具体到东亚和东南亚地区,该地区“二轨国际机制”具有以下诸多特点:第一,被规则和程序固定下来的“二轨国际机制”在亚太地区非常盛行。亚太地区的国家倾向于通过建立一轨机制来解决区域问题,并同时配备二轨机制。如在亚太地区的“亚太安全与合作理事会”、“APEC名人小组”和“APEC商业咨询委员会”;1997年东盟与中日韩建立的“10+3领导人非正式会议”机制以及其在2000年以后相继建立的“东亚思想库网络”和“东亚论坛”等。第二,“二轨国际机制”的建立一般存在两种目的,其一是通过二轨会谈避免敌对的各方面对面地表现出诉诸武力的姿态,其二是交换信息以培养更好的多边领导人关系。东南亚的二轨机制更倾向于后者。22第三,东亚地区的“二轨国际机制”更倾向于影响(主要国家层面的,偶尔才是地区或全球层面的)决策,而不是为了形成跨国的公民社会。23第四,东亚地区思想库与政府的关系与西方国家相比较,存在两方面的不同特点:其一,东亚思想库的政府背景浓厚,它们大多是“非官方但不是非政府(unofficialbutnotnon-governmental)”,24有的可以被称为是1.5轨或1.25轨。25其二,东亚地区的思想库大多没有西方国家那种“旋转门(revolvingdoor)”机制,即思想库作为离任高官的储备场,政策专家和官员的身份可以经常转换。26二形成不属“国家协调员”的内部会议机制2003年9月29日,东亚思想库(NEAT)在北京成立。东亚思想库的成员均来自于“10+3”各国具有半官方背景的重要思想库。各国政府指定一个思想库作为代表该国的“国家协调员”,在所有“国家协调员”中再选出两个机构为“中期协调员”。“中期协调员”负责NEAT的日常事务。国家协调员会议是NEAT的最高决策机构。NEAT就各项研究议题成立“工作组”。工作组形成的统一研究报告将提交NEAT年会,并经由NEAT提交给“10+3”会议机制,议题研究经费由该思想库所在国资助。27NEAT作为一个面向“10+3”领导人非正式会议的“二轨国际机制”,它的行为和作用表现出“二轨国际机制”所特有的双重属性。因此,运用“二轨国际机制”模型对东亚思想库网络的活动进行实证分析时,我们应该分别从它作为思想库和作为国际机制两个角度进行分析。(一)作为政治过程的思想库1.通过达成研究报告的机制,提供政策建议作为思想库,NEAT发挥其政策影响力的最有效途径就是直接与官方接触。NEAT的中期协调员吴建民曾指出:“为确保东亚思想库网络充分发挥二轨机制的作用,应该在网络与一轨的官方之间建立密切联系。”28NEAT定期向包括“10+3”领导人非正式会议和各部长级会议提交研究报告,使各国参会的政要都能够有机会直接听取NEAT的政策建议。比如,NEAT在首届年会中就提出了对2000年5月“10+3”财长会议上达成的《清迈协议》中关于金融与货币合作问题做进一步研究。2004年6月,NEAT主办的“亚洲合作与发展高层研讨会”就为即将举行的第二届亚洲外长会议提供了智力准备。292005年4月,上海召开了东亚思想库网络金融合作会议,将有关金融合作方面的研究共识作为决策建议和研究报告提交给2005年底在马来西亚召开的“10+3”领导人会议。302006年4月,在日本召开的工作组会议后形成的一份题为《东亚非传统安全与环境合作的区域体系》的报告,被递交给了一轨过程。312.“东亚共同体”框架NEAT的精英影响力主要包括两个方面:一是成员思想库对本国学术同行的影响,二是对企业界的影响。NEAT成员思想库对学术界同行的影响主要表现为它们在国内学术界中交流政策观点。比如,2004年4月,由中国外交部、NEAT国家协调员和外交学院联合举办的“东亚共同体:前景与问题”全国学术研讨会在北京召开。来自外交部、国务院发展研究中心、清华大学等单位的30余位学者和官员围绕“东亚共同体”等议题展开讨论并最终达成共识:推进区域一体化是东亚各国的必要选择,中国要在推动东亚一体化进程中发挥积极作用。32与企业界进行联系也是NEAT的重要活动内容。例如,2005年7月,由NEAT国家协调员、外交学院和一些单位在山东威海联合举办的“东亚投资论坛”会议就体现了NEAT与企业界的互动。3.把自己“摆进去”,发布东亚知识教育NEAT对公众的影响力主要表现在通过现代媒体和面向公众的社会活动对自身的知识以及理念进行广泛的宣传。NEAT从一开始就建立了东亚思想库网络的网站,正在向东南亚乃至全世界的公众传播东亚知识。NEAT中的一些成员也乐于接受媒体的采访。例如,NEAT中期协调员吴建民曾多次向媒体阐述NEAT的作用和理念。33NEAT在举行社会活动方面也卓有成效。如NEAT举办的“东亚大学校长论坛”、“东亚媒体论坛”以及“东亚文化周”等活动在展现和推广东亚地区所共有的优良传统和价值观,从而在促进各国政府和人民对东亚所共有的地区特性的认识等方面都取得了进展。34(二)各成员国之间渠道之间的利益冲突也不显著NEAT具有与一般“二轨国际机制”不同的两个特点:一是网络成员的“机会主义”倾向并不明显。NEAT内的各思想库成员虽然都代表各自国家的利益,但网络并不是直接的权力和资源的协商和分配机制,各成员国思想库之间也并不存在明显的个体利益与集体利益的冲突,因此,选择背叛既不会带来更多利益,也不会对合作者有什么损失。二是通过访谈,笔者发现在NEAT的合作研究过程中,“搭便车”现象较为严重。由于思想库加入网络的重要目标之一就是试图对其他国家的思想库施加影响,因此研究能力强的思想库很乐意被别国思想库“搭便车”。根据上述特点,在将NEAT视为“二轨外交”中的国际机制进行分析时,我们只需从汇聚和稳定预期、提供平台和提供信息这三个方面进行论述。1.柔性的协调作用NEAT作为一种国际机制能够协调各国思想库成员的观点、寻求共识,最终使各方预期趋于一致,为官方合作创造基础。NEAT不能像其他一些基于一轨的“国际机制”那样提出明确的原则来规范国家行为,其汇聚各成员预期的功能主要是通过一种柔性的协调方式来完成,有时甚至是潜移默化的。正如孙哲所说的,“二轨最大的作用不仅在于其做出的报告会对政府出台政策产生影响,而且在于双方对彼此观念的塑造和私交的深入建立”。35NEAT的这种协调作用也被吴建民恰如其分地指出:“对于一些重要问题,在直接谈判的条件还不成熟的时候,我们可以先在第二轨道开展对话,通过增进相互了解、加强互信,以达成共识,从而为官方间的正式合作创造条件。”36所以,在中国的南海、反恐等敏感性问题上也是先在思想库间进行对话,取得一致意见后,才拿到官方场合认可。372.金融—NEAT为各国成员提供了一个既定解决问题的平台NEAT的这一功能集中体现在其定期召开的各种会议上。如NEAT年会、国家协调员会议、工作组会议、地区会议等。这些会议为各国思想库成员讨论共同关心的问题提供了一个面对面交流的固定平台。NEAT的每次会议都贯穿着一些固定的重要议题,比如,金融与投资、东亚共同体建设、能源安全等问题。38,金融问题格外受到关注。39另外,还有一些新出现的需要各国学者共同探讨的问题也会被纳入到这个既有的框架内,这就大大节省了建立新框架的交易成本。比如,在NEAT的第四次国家协调员会议上,就把“东亚信息技术合作”与“NEAT和其他地区组织”这两个新议题纳入到2006年的工作组机制中进行研究。403.传播了大量关于合作地位的信息共享信息是NEAT降低交易成本的另一种方式。吴建民在NEAT第二届年会上讲话时指出:“NEAT的一个重要功能就是促使信息共享,把关于东亚合作的思想、观点及其他相关信息集中起来,并及时将这些信息传递给各国学者、政府和企业界。”41NEAT除了通过其内部机制在成员间交流思想和信息外,它还借助其它二轨机制传播信息。比如,在2005年10月召开的“东亚论坛”第三届年会上,吴建民在主题发言时透露:“中国始终是建设东亚共同体的倡导者、支持者和参与者。而东盟国家则在建设进程中充当‘驾驶员’。东亚国家不会也不可能把美国排除在一体化建设进程之外。”42这实际上给其他思想库成员传达了一些关于中国(至少是中国思想库)对东亚合作立场的重要信息:中国无意争夺东亚共同体的主导权,并且不排斥美国对东亚事务的介入。传递这样的信息有利于别国了解中国政府的意图。三关于“二轨国际机制”理论研究的三大难点通过上述分析可以看出,国际思想库网络在外交领域具有独特的优势。由于其成员都是具有知识理性的专家和学者,他们在本国已经建立起了广泛而通畅的官方渠道,经由他们研究讨论而提出的政策建议比纯粹来自民间的声音更符合决策理性的需要,更容易传达到各国政府决策层,也更有机会被官方所接受。同时,作为“二轨国际机制”,它又比“一轨外交”更具有灵活性。一直以来,国际机制与中国的国际战略选择紧密相连。43而中国承办NEAT正表明了官方对于国际思想库网络功能的深刻领悟。然而,本文所提出的“二轨国际机制”模型到底是一个分析框架还是一个理论呢?本文是将“二轨国际机制”作为一个分析框架来使用的,但“二轨国际机制”当然也不排除有望成为一个具有因果解