论金融危机后义乌行政体制改革的必要性

论金融危机后义乌行政体制改革的必要性

为了履行其职能，国家将土地分类划分为几个地区，并相应地建立了各级行政机构和分层管理的区域结构。对于城市密集地区的城市发展,采取何种行政区划体制,实践中,大体上有三种方式,即直接兼并的“撤县(市)设区”(由中心城市直辖的体制),“市管县”体制(中心城市直接管理周边县市)和“省县直辖”体制。几种体制各有利弊,也各有适合的条件,不能一概而论其优劣得失,但是在特定情况下,可以有也应该有一些共同准则和基本的利弊得失的判断。就国内而言,浙江省以及浙中城市群行政区划体制方面的各种改革举措,从1990年代后期起就引起各方重视,并予以持续研究,如刘君德、刘亭、李植斌[2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12]等。已有研究指出,浙江之所以能取得如此巨大的成就,主要源于县域经济的发达,即中小城市的快速发展。理论界普遍认为其背后的“秘密武器”是浙江的“省管县”的财政体制,且在这种体制框架之下采取的一系列的配套措施。强县扩权就是其中之一。但前述有关研究较为关注浙江全省的宏观层面的状况,缺乏对浙中地区细致的实证分析,也未进行多方面比较。本文主要通过对浙中地区具有代表性的2座城市——金华和义乌关系的考察,分析行政区划体制与城市经济发展的相互关系,并分析和判断在一般条件下,即非特大城市或大区域中心城市的地区,何种行政区划体制最有利于该区域内各城市的发展。1金等金属国家的作用决定了金、义、金三大区域发展的合理性金华市位于浙江中部。1985年5月,国务院批准撤销金华地区,分设金华、衢州2市,实行市管县体制。至2008年末,金华市设婺城、金东2个区,辖武义、浦江、磐安3个县,代管兰溪、义乌、东阳、永康4个县级市。义乌于1988年6月21日撤县设市(县级),设市后,原有直接对省的计划财政体制不变,行政管理委托金华市人民政府代管,即实行“市管县”和“财政省管县”的混合行政模式。本文所称的金华—义乌关系,主要是指金华市区(即婺城、金东2区)与义乌市的关系,以下在不引起歧义的情况下,金华、金华市、金华市区含义一致。义乌在行政上隶属于金华市,但目前来看,义乌的经济发展无论从总量还是从活力上都远超金华市区。金华市是浙江省唯一的本级财政收入少于所辖县(市)的地级市,2004年金华财政收入为26.6亿元,而义乌达到了29亿。到2008年,数据分别为47.2和69.2亿元,差距逐渐拉大。而浙江省对义乌的一次次扩权,也使得金华对义乌的管辖名不符实。对于金华市区而言,其在“金—义”关系中的弱势地位着实尴尬;有没有必要兼并义乌,答案显然是有必要的,正所谓“做大做强”中心城市;这样一来,不仅能快速扩大中心城市规模、发展空间、经济总量,提升中心城市的综合实力,且有利于解决市管县体制下的矛盾,减少中心城市公共设施的重复建设和环境的互相污染。类似有,杭州市区兼并萧山、宁波市区兼并鄞县等。但另一方面,对于强县(市)义乌来说,其发展在一定程度上证明了现行行政区划体制的合理性和有效性;保持现有的体制并继续深化改革,应是义乌当前明智的选择。而从全省的角度来看,除了需要权衡金华、义乌各自的发展诉求之外,也要考虑剧烈变动的行政区划可能会给地方的经济、文化和社会等方面的发展所带来的影响、乃至伤害,如长期的“貌合神离”以至内耗不断,以及可能的“区域剥夺”等。一个是传统的政治中心,一个是新兴的经济强县(市),金华和义乌形成了典型的“小马拉大车”的局面。对于金—义都市区而言,何种区划体制才是最适合本区域发展,并达到“1+1>2”的效果;换言之,“弱市强县”下的行政区划体制应如何选择才最契合其发展,都是需要仔细探究的问题。这些问题,对全国类似地区而言,也具有迫切性和典型意义。2当前行政区划制度与义乌经济发展2.1两国经济辐射的关系从行政关系角度来看,金华和义乌名义上是“市管县”体制,即地级市金华可以管辖县级市义乌。一般情况下,县级人事权、财政权和各种指标的审批都完全受上级的地级市政府的控制和影响。但实际上在浙江“市管县”和“省管县”混合并存的行政体制下,义乌的财政和人事权集中归于省一级政府,而金华市对义乌管辖是部分的、不完全的。然而义乌毕竟和金华存在行政隶属关系,行政关系对义乌的钳制仍然存在;一些相关标准、规定,还是按照行政级别而定,义乌不能突破;也还有些事项,县级市本身无权决定而需由地级市来审批等等。这在一定程度上制约了其经济发展。从经济发展看,金华市区并没有实力发挥集聚和带动作用,其所辖义乌的经济反而比中心城市更具有活力。从2008年末的数据来看,金华市的人均GDP排名依次为:义乌市(68508元)、永康市、金华市区(34918元)、武义县、东阳市、浦江县、兰溪市、磐安县。其中义乌的人均GDP远超金华市区(近2倍),金华与义乌形成了经济“反带动”。进一步用几个主要经济指标的相对比值来表征两个城市之间的经济辐射关系,即给定一组主要经济指标Ri(i=1,2,3,4…n),有综合指数r0=∑(RiA/RiB)/n。当r0>1时,表示经济辐射的方向为A->B,反之则相反①。运用这种方法,通过采集2000—2008年共9年数据,计算得金华市区—义乌之间的经济辐射关系(表1)。从经济总量和综合实力(综合指数1)来看,从2000年开始金华市区对义乌市的经济辐射指数呈缓慢下降趋势,说明9年来,金华市区在地区的经济影响力逐渐下降;而与此同时,义乌的经济辐射越来越大。结合综合指数2的变化,2000年之前金华市区对义乌市的辐射指数是大于1的,说明金华的经济实力一开始领先于义乌,但随着近年来的发展,经济地位已经逐渐让位于义乌。市管县的初衷是希望通过地级市的经济辐射作用推动下属县的发展,从而推动城市化进程的加快。在经济“反带动”的背景下,金华和义乌之间的“市管县”体制就不再具有明显的经济意义。综上,金华和义乌在县级层面出现了行政辐射与经济辐射的不一致。义乌的发展源于市场,经济最初的推动是自下而上的;而行政管理却是自上而下行进的。而随着义乌经济的高速发展,“市管县”体制下当地政府的权限难以配套,从而限制了当地民营经济的发展,甚至成为当地发展的体制瓶颈。于是,在义乌,扩权成为了一种必然选择。2.2扩权试点在县域扩权中的发展浙江分别在1992、1997、2002和2006年先后进行了4次强县(区)扩权,其中后两次扩权涉及到了义乌。尤其是2006年的第四轮扩权,专门针对义乌,进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限,以社会管理权限为重点,除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区的市同等的经济社会管理权限。扩权之后,义乌成为全国权力最大的县级市。2008年,浙江启动了第五轮县域扩权改革。在这次改革之后,县域扩权的范围从20个县(区)扩大到全省所有县,内容从下放几十项权限到“凡是法律、法规、规章明确规定以外的其他省、市管理权限”。同时,义乌的县域扩权试点改革,在保留原有524项扩权事项的基础上,新增下放与经济社会管理密切相关的94项事项。义乌在扩权后发展迅速,2001年在全国县市中列第19位,2007年上升至第10位,在2008年的百强县排名中上升至第8位,扩权缓解了行政体制与经济体制不相适应的矛盾,为经济社会发展松绑起了关键的作用。30年来义乌的经济有了突飞猛进的发展。1978年义乌GDP为1.28亿元,而2008年为493.33亿元,是1978年的385倍。并且保持了较高的增长幅度,年平均增幅为22.53%,峰值为1994年的53%(图1)。图1表现出4个明显的波动区间:分别是1978—1985年、1986—1992年、1993—2000年以及2000—2005年。2006年起又开始了一个新的区间。在前三轮的波动区间,在“市管县”和“财政省管县”的混合体制下,义乌通过经济体制的逐步改革和完善来一步步推进经济的发展,直至把该体制发挥到极致。1994年之后经济活力开始急剧下降,从1994年至1997年,GDP增幅从53.0%急降到了4.89%。从图上直观来看,两次扩权(2002和2006年)又重新激发了义乌的经济发展活力,增幅又得以重新上扬。2.3dp数据的统计分析尽管1980年代以来推行“市管县”体制,但浙江根据自身发展的需要一直延续着1953年以来的财政“省管县”体制。比较义乌和金华市区改革开放30年来的发展,起初阶段(1978年至1992年)金华市区的国内生产总值高于义乌;直到1992年义乌对金华市区一举实现反超,且差距越拉越大。“省管县”财政体制充分调动了县级政府的积极性,切实发挥了地方政府财政的主体功能,推动县域经济的快速发展。以义乌(2000—2008年)本级财政收入为自变量、GDP为应变量分析两者的相关性,相关系数R高达0.998。同时2008年义乌的发展水平、发展速度和综合排名则位列全省61县(市)的首位。在此选择与义乌条件类似而体制不同的县(市),江苏省的宜兴市,与其作简要比较(因体制因素仅是影响区域发展因素的一个方面,故该比较仅是一种参考)。宜兴与义乌同处于长三角地区,原属常州,1983年3月划归无锡市,1988年撤县设市(跟义乌是同一年)。目前,两者的经济实力相近,宜兴略高于义乌(表2)。最大的区别在于前者实行的是市管县财政体制。选取相关经济指标进行对比,可以大致判断财政省管县体制释放的经济活力的程度。分别选择1978年、2002年(对义乌的第一轮扩权)以及2008年3个时点,对义乌和宜兴GDP、财政总收入、社会固定资产投资等3个指标进行比较。比较发现,起始阶段(1978年)宜兴的经济实力远超于义乌,3个指标数值分别是义乌的2.91倍、3.61倍、3.33倍,2002年比值为1.29、1.17、0.28,至2008年3个比值分别为1.22、1.27、1.35,义乌对宜兴的差距正在缩小。与此同时,至2008年,义乌在GDP、财政总收入、社会固定资产投资3项指标上分别是1978年385.39倍、384.44倍、4725.83倍,而宜兴的相应数据仅为161.29倍、135.38倍、1918.50倍,义乌的经济增长速度远超过宜兴。照此发展速度,估计约在未来两年内,义乌的地区生产总值能超越宜兴。一定程度上讲,省管县财政体制对经济的促进远大于市管县体制。3从发展模式上看,“双城”是浙中城市群发展的内在要求浙江省在“十一五”规划纲要中提出把浙中城市群定位为全省第四大城市经济圈。在2008年出台的全省城市体系规划中,又正式把浙中地区的“金—义都市区”,作为与杭州、宁波、温州并列的第四大都市区。从浙中城市群的发展态势来看,“双核”是浙中城市群发展的内在要求。不同于大都市地区的发展模式(如杭州、宁波),浙中的金华地区则一直在城市群模式下发展,并逐步形成了双中心带动城市群发展的模式。区域中的任何一个城市都无法像大城市那样带动整个区域的发展,但它们相互联系,形成了若干城市抱团发展、合作分工的现状,如金华市区的汽摩配产业集群,义乌的小商品,永康的五金,浦江的制锁等等。也就是说,浙中城市群将是以金华和义乌为核心的双核驱动,义乌和金华处在了在几近相同的战略地位。从前述关于义乌发展的经济绩效考察可以看出,义乌在“混合省管县”体制下迸发出了旺盛的经济活力,也印证了浙江“省直管县”改革的成效。3.1行政兼并条件笔者认为,行政兼并的最佳适用条件主要有:①中心城市的发展,包括空间扩张等,受制于周边县市;②市县之间重复建设严重,产业结构趋同;③有必要把中心城市做强做大;④具有相同的或者一脉相承的文化背景。对照前述条件,对浙中地区逐一进行分析:①中心城市(金华市区)的发展并没有起到带动区域发展的核心作用;②区域内各县市形成了各具特色的产业集群,产业结构不存在趋同;③金华和义乌将是区域内重要的两个核心区。再将义乌置于金华的行政“管制”之下显然已不合时宜,更不用说是行政兼并了;④金华和义乌及整个浙中地区具有一脉相承的八婺文化积淀,然而这不足以成为行政兼并的充分条件。因此,从行政兼并条件来看,本区兼并的合理性并不充分。杭州于2001年将萧山和余杭两个县级市并入市区,宁波于2002年并入鄞县,分别考察杭州和宁波两地在进行兼并时与周边市县的经济关系(表3、表4),由此进一步分析进行行政兼并的经济规模临界点的问题。由上可见,杭州兼并前选取的3个指标上中心城市贡献率达到了49.03%、68.26%、58.38%,平均为58.86%。而宁波在兼并前相关指标数值为44.28%、61.09%、61.52%,平均为55.63%。杭州市区与萧山的对比数值为2.97、1.91、5.78、2.97,平均为3.41。宁波市区与鄞县的对比同样达到了3.42、1.99、6.32、8.59,平均为5.0。同样的指标,金华的中心城市平均贡献率仅为22.16%,金华与义乌经济规模比值仅为0.68。从这一方面来讲,在中心城市远没有达到能够带动区域经济发展和对周边县市产生较大辐射时,选择行政兼并试图扩大经济总量是不明智的。由此,金华和义乌不适合行政兼并,义乌是浙江县域经济的代表,兼并是对它的一种蚕食,为了搞中心城市而放弃活力之源得不偿失。3.2乌苏州经验:“省直”是乌在各层级政区的关系中,纵向、垂直层级政区之间的关系是主要的,也是行政区划本来的固有含义。中国传统上是一个高度中央集权的国家,不同于联邦制国家,从上至下,从中央到基层,各级政区之间关系基本一致,都是授权而来的完全的垂直控制型。但是“金—义”关系的演变,则逐渐对这一格局造成冲击,并出现了新的特征。名义上,义乌是金华市下辖的县级市,而在实际中,除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,义乌几乎拥有与地级市同等的经济社会管理权限。行政区划及其所形成的政区格局只是表象,真正差别的是背后的权力配置,赋予在各个层级行政区域单元上的权力,包括经济、社会的管理权限。但无论从权力的配给来看,还是从经济的规模来看,义乌几已与金华平起平坐,传统的市县关系已名存实亡。义乌凭借特殊的经济地位,在浙江省获得了“11+1”的待遇———义乌是浙江省除了11个地级市以外,唯一计划单列的县级市,浙江一些重要经济计划指标的分配,如土地、金融指标等,都得到单列,浙江省召开地市级的经济工作会议,出席单位也是“11+1”,义乌在列。既如此,随着行政体制改革的深入,义乌将很有可能进一步过渡到完全的“省直辖”,成为省“直辖市”。纵观义乌的发展过程可以说是权力不断供给、经济基础与上层建筑(行政区划体制)互相作用的过程。义乌一开始凭借特殊的经济地位获得相应的制度优势,制度优势扩大经济优势,经济发展进一步带来权力扩张,从2002年的313项权限,到2006年的524项权限,再到2008年新增94项权限,义乌的权力越来越大。无论是强县扩权,财政省管县,还是扩权强县,正是浙江省的一步步的放权,把义乌培养成为全国权力最大的县。与此同时是金华市相应权力的削弱。金华与义乌的市县关系是经济的博弈,也是在经济发展基础上的权力的博弈。4推进市管县体制本文将行政区划体制视为对区域经济发展有着重要影响的一种制度安排,以行政区划与区域经济相互作用,即区域经济发展引致行政区划进行相应调整,而行政区划制度的调整又反作用于区域经济发展为分析的主线,从市管县、财政省管县、行政兼并等3个方面,重点对城市密集地区相邻城市的关系及其行政区划体制选择,以浙中地区以及区域内的两座典型城市——义乌和金华为例,主要从经济成长绩效的角度进行了研究,研究发现:①义乌的发展可谓是权力不断供给、经济基础与上层建筑(行政区划体制)互相作用的过程,财政“省管县”、强县扩权等体制改革为义乌崛起提供了强劲的外部动力;②省管县体制将是未来义乌继续深化行政体制改革的方向,而金华兼并义乌不可取。进一步分析得:第一,就特定区域多个城市相互关系以及相应行政区划体制而言,比较目前中国主要采取的市管县(中心城市直接管理周边县市)体制、“省县直辖”体制和行政兼并(直接撤销周边县市设市辖区)等3种方式,笔者认为,省管县体制最具普遍性,最符合现有法律的规定,也最适应市场经济发展的要求和体现区域公平,并达成城乡统筹发展的目标。“市管县”体制总体而言较适合计划经济体制下的城市和地区发展;在目前的市场经济体制下,应该已经完成了它的历史使命,而代之以更适合的“省管县”体制。当然,省管县体制推进中应强调行政区划体制的“时空性”,即因时制宜和因地制宜,充分考虑县市之间不同的发展态势,不同的文化背景,不同经济结构和自然条件等。第二,在全国普遍实行市管县的体制之下,浙江省独辟蹊径,保持了财政等方面的实质上的省县直辖,且不断对县级政区放权、扩权,这对浙江省大量中小城市、尤其义乌的崛起,起到了较为关键的作用。义乌的发展道路对浙江乃至全国类似地区的城市发展具有重要的借鉴意义。对一般性的中等乃至更小规模的城市而言,或者相邻的城市之间规模、实力相差不大的情况下,应给予其发展空间,激活其自主性和创造性(强县扩权已经证明了这一点)。一般情况下,宜选择保持相对独立的行政区划体制,并赋予各县级政区明确的职权和财权。“省县直辖”的体制将是今后中国一般性地区所应采取的行政区划体制。第三,在行政区划的改革中,空间格局的变化应尽量慎重,内在权力配置的改革,即提高政府自主性、提高行政效率才是核心。与外在的改革“市管县”体制相伴随,转变内在的政府职能,即从直接控制微观经济活动,到着重宏观的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,也是浙江发展的重要因素。笔者认为,义乌崛起的关键恰恰在于政府职能的转变。省管县体制下的政府变市管县体制下的政府“全能模式”为“服务型政府”,变对微观领域“直接干预”为对宏观领域的“间接干预”。相比于市管县体制