交易成本、制度创新与水资源管理整合

交易成本、制度创新与水资源管理整合

21世纪，中国面临着严重的挑战。根据19世纪中国水资源保护委员会的研究。2010年，中国工农业、生活和生态环境的总需水量为6838亿3m，总供水能力为6770亿3m，总缺水能力为318亿3m。中国开始进入严重缺水阶段。到21世纪中叶,我国水资源紧缺危机将更加严重,届时人口将超过16亿,城市居民和工业用水量将有较大幅度的增长,人均占有水资源量将从目前的2200m3降至1700m3左右。面对这一挑战,如何创新我国现行的水资源管理制度,以促进水资源高效配置,是当前我国水利事业发展亟待解决的一个重要课题。本文的研究视角是:借助交易成本这一新制度经济学的基本分析工具,对我国现行水资源管理权制度安排进行详细透视;在此基础上提出通过制度创新实现我国水资源管理权整合的构想。1制度效率的范畴对交易成本与制度创新之间关系的阐释需要引入制度效率这一新的范畴。效率是反映投入与产出或成本与收益之间对比关系的一个基本指标,本文拟从成本与收益之间对比关系的角度界定制度效率这一范畴,即制度效率就是制度收益与制度成本之间的对比关系,亦即制度效率=制度收益制度成本=制度收益制度成本。一般地,制度收益可理解为制度效用——一项制度安排所发挥的功能或作用;制度成本可理解为制度的运行成本——交易成本。这样,制度效率又可以表述为:制度效率=制度效用交易成本=制度效用交易成本。根据这一公式,交易成本与制度创新之间的关系可概括为两个主要方面。1.1交易成本分析广义上讲,一切不直接发生在物质生产过程中的制度运行成本都是交易成本,阿罗也把交易成本定义为运行一个制度所耗费的资源的价值。这种从制度运行的角度对交易成本的定义,反映了交易成本与制度分析之间的独特关系,使交易成本这一范畴成为制度分析的有力工具,成为制度创新与否的基本判定指标:高的交易成本反映了制度运行效率的低下;而制度运行效率的低下,则说明了制度创新的必要性。1.2交易中行为的不确定性影响机制诺思认为,制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”,诺思的制度观清晰地界定了制度的功能边界:通过内部(道德论理规范等)和外部(法律、规章等)两种强制力量来约束人的行为。作为一种均衡态的辨证否定过程,制度创新一方面是对原制度安排中不合理因素的克服,另一方面又是对原制度安排中合理因素的保留,同时也是对新的、合理的制度因素的兼容。因此,新的制度安排将更加有效地约束人们的行为,防止交易中的机会主义行为,减少交易结果的不确定性,帮助交易主体形成稳定的预期,从而减少交易成本。由此可见,制度创新是减少交易成本的必要手段。2从制度上看：水资源管理的分离及其高交易成本2.1管理制度安排分级分割水资源管理权条块分割。长期以来,我国基本上是以行政区划为主对同一流域的水资源实行分块管理;与此同时,中央有关部门也相应设立不同的流域管理机构,对水资源实行分行业管理,《水法》第十二条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”,“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”,尽管这种制度安排在主观上是为了实现流域管理与行政区域管理的结合,但由于一方面流域管理委员会处理跨行政区域水资源纠纷的权限并不明晰;另一方面由于管理层级的限制,省边界水资源管理纠纷难以顺利提交流域管理委员会解决;同时,在这种双层管理制度安排下,存在地方保护和信息阻隔等问题,目前水资源管理权制度安排往往导致实际运行中的条块分割。水资源管理权部门分割。主要表现为以下三个方面:(1)水利基础设施管理权部门分割现象严重。例如,一座大型水利设施,往往是大坝及其建筑物由水利部门进行管理,水电站由电力部门进行管理,船闸由交通部门进行管理。(2)水资源管理功能部门分割现象严重。例如,大江大河的治理、水利工程修建、农业灌溉等一直归属农口,由水利部门负责;城市供水、排水等则由建设部门负责;淡水养殖由农业、渔业部门负责;工业用水由经济部门负责等等。(3)水资源不同物理属性部门分割现象严重。例如,地下水、地表水的管理权往往由不同的管理部门行使。2.2水资源管理效率低下管理权分割为水资源管理活动中的机会主义膨胀提供了空间,助长了水资源管理活动中的地方保护主义、部门中心主义,导致水资源管理中水行政主管部门及相关管理部门的协调职能、水资源保护及监督职能的弱化,并最终导致水资源管理中交易成本——协调成本、保护成本及监督成本的上升和水资源管理制度效率的低下。2.2.1水事纠纷应对的现状由于地区之间发展的不平衡,对水资源开发利用的程度不一致,在管理权分割的情况下,(1)同一流域内上下游、左右岸、干支流之间在水量调度、防汛抗旱、排涝治污、水土保持以及河道航运等方面难以有效协调,水量、水质、供水、排水、治污及污水回用等方面的管理难以有效协调,目前水资源管理中存在的管水量的不管水质、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用的尴尬局面就是其真实写照;(2)行政区域之间、管理者与使用者之间、各用水者之间、不同用途之间围绕各种用水活动发生的摩擦不断增加,有的甚至演化为难以调和的矛盾和冲突。现以漳河上游的水事纠纷为例加以说明:漳河水事纠纷主要发生在晋、冀、豫三省交界地区浊漳河、清漳河与漳河干流上,涉及山西省长治市平顺县、河南省安阳市、林州市及安阳县、河北省邯郸市的涉县和磁县等行政区;漳河水事纠纷始于20世纪50年代,20世纪80年代以来,纠纷逐步升级,先后发生了河南红旗渠、河北大跃峰渠、白芟渠被炸,沿河村庄遭炮击及械斗流血事件30余起,1999年春节期间,河南的古城村与河北的黄龙口村发生了大规模的爆炸、炮击事件,近百名村民受伤,民房遭破坏,生产生活设施被毁,直接经济损失(交易成本的一种)800余万元;为解决漳河水事纠纷,党中央国务院领导同志先后作了数十次批示,水利部、公安部等部门多次协调,形成了一系列文件和协议,三省各级政府及其有关部门采取综合治理措施,做了大量的工作。因水资源管理权分割所导致的水事协调成本之高由此可见一斑。2.2.2水土流失问题管理权的分割,使得水资源保护明显乏力:一方面,《水法》赋予流域管理机构的职能基本上属于宏观管理的内容,流域机构的权力更多地体现为决策和监督权,而执行权则由地方水利部门行使,这样,流域管理机构在水资源的保护上很难有大的作为;另一方面,在目前地方水利部门的财权、事权受制于地方政府的制度安排下,地方水利部门的行为不得不受地方政府目标函数的约束,当地方政府偏好于片面追求经济利益而忽视对水资源的有效保护时,水利部门在水资源保护方面也难以大有作为。水资源保护乏力和低效的突出表现是水资源的污染:目前,全国污水排放总量仍在逐年增加,污水排放总量增长速度较快,主要污染物排放量居高不下。全国污水排放总量,水利部的统计是,2001年为626亿t,2004年为680亿t,3年增长了8.6%。总体上环境恶化趋势尚未得到根本遏制,污染治理的速度赶不上污染增加的速度,污染负荷早已超过水环境容量,2004年全国化学需氧量排放量为1339万t,超过水环境容量67%;氨氮排放量为133万t,超过水环境容量90%。2004年七大水系中,一半以上河段受到不同程度的污染,其中,饮用水源受到了更大的威胁;36.6%的河段水质属于V类、劣V类,其中劣V类高达27.9%,已经丧失了直接使用的功能,造成一些地区严重的水质型缺水,使水资源短缺的矛盾日益加剧。水污染事故频繁发生,2001～2004年,全国共发生水污染事故3988起,平均每年近1000起。2.2.3水资源开发利用现状由于存在明显的外部性,水资源的开发、利用必须统筹安排、全面规划和综合平衡,这在客观上要求对水资源进行统一管理和对水资源的开发、利用进行有效监督,而管理权条块分割、部门分割却弱化了水资源统一管理的组织基础,从而也就在相当程度上使水资源开发、利用的监督机制难以有效实施,进而导致高的监督成本、低的监督效率。水资源管理中高的监督成本、低的监督效率在很大程度上导致了水资源的过度开发,进而影响水资源的可持续利用:我国水资源开发利用率已接近世界平均水平的3倍。辽河流域水资源开发利用率已达71%,大大超过了极限,打破了整个流域的水资源平衡,致使水资源紧缺,地下水超采严重,生态用水不足;淮河水资源开发利用率已超过50%,而海河流域竟达81%,其中海河南系为90%;在西北的河西走廊、准噶尔盆地和塔里木盆地等中国干旱区,水资源开发利用率都超过65%以上,远远超出世界干旱区30%的水资源平均开发利用率水平。与此同时,地下水资源的过量开采造成的危害更加严重且难以补救。目前全国已形成区域地下水降落漏斗100多处,面积达15万km2。河北平原因超采深层地下水已形成了跨冀、京、津、鲁的环渤海区域地下水降落漏斗。全国有近50个城市由于不合理开采地下水而发生了地面沉降。自20世纪70年代以来,北京地下水位平均每年下降1～2m,最严重的地区水位下降可达3～5m。水位下降导致地面下沉,东北部的累计沉降量竟高达5.9m,沉降总面积超过600km2,而北京城区面积仅490km2;上海、天津、太原等地沉降中心累计最大沉降量也都超过2m,天津、塘沽个别点最大沉降量已达3.1m;在河北平原、西安、大同以及江苏的苏、锡、常等地区,过量开采地下水已导致了地裂缝的出现,西安的地裂缝累计长达50km以上;沿海地区的大连、秦皇岛、沧州、青岛、北海、海南新英湾等城市和地区地下水位的下降,引起海水入侵,导致地下水水质恶化。3我国水资源管理权分割现状分析强化水资源的统一管理、建立水资源统一管理的制度体系,不仅是当今世界发达国家水资源管理的一种趋势,而且也是结束目前我国水资源管理权分割现状从而实现水资源管理权有效整合的根本举措。为此,需要进行以下几个方面的制度创新。3.1行政管理与流域管理之间、各相关部门之间的利益冲突,导致资源过度运行尽管《水法》条文中明确规定国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作,但并没有完全从体制上解决水资源统一管理问题,分级、分部门管理人为造成水资源管理权在不同部门和机构之间的分割,导致了行政管理与流域管理之间、各相关管理部门之间的矛盾和冲突,并进而导致了现行水资源管理制度运行中高的交易成本(水事协调成本、水资源开发利用的保护和监督成本)和低的制度效率。因此,实现水资源管理制度的创新,首先就要完善《水法》,并在完善《水法》的基础上构建水资源统一管理的法律制度,如制定“水资源管理法”、“水资源保护法”、“节约用水法”、“流域管理法”等法律,为实施水资源的统一管理提供完备的法律基础。3.2创新组织制度格局构建水资源垂直管理组织体系,强化水资源的流域管理。即改革现行的水资源管理行政体制,将目前电力、交通、环保、城建等涉水管理部门的管水职能逐步从各部门向水利部门转移,最终实现由水利部门对水资源统一管理的“一龙治水”的组织制度格局,即通过建立水利部—流域管理机构—省级水利管理部门—市级水利管理部门—县级水利管理部门之间纵向垂直管理体制,实现对水资源以下几个方面的统一管理:对城、乡水资源的统一管理;对日常生活及不同行业用水资源的统一管理;对地表水资源及地下水资源的统一管理;对水资源的开发、利用和保护的统一管理;对水利基础设施投资、建设和维护的统一管理。目前水务一体化试点工作卓有成效,但仍存在进一步完善的空间:第一,目前至少要考虑将各级水利部门的职责与市政部门供水、节水、排水、污水治理、再生水利用以及规划区以内地下水的开发、利用与保护的职责合并在一个水务管理机构中;第二,应尽快建立全国统一的管理机构。3.3建立健全水保监督机构的水保机制,强化对水利管理部门的监督第一,在水利部的统一领导下,强化七大流域管理机构的监督执法力度,构建公开、公正、透明的水资源保护、监督方面的业绩考核制度。初步设想主要包括:(1)构建各省级水利管理部门相互审查和监督制度;(2)构建公开、透明的审查、监督制度,即通过将审查结果全部向社会公布或在条件成熟的情况下设立水质评价排行榜的形式,实现水质保护和水污染治理审查、监督结果的公开和透明。第二,构建对水利管理部门的监督制度。在水资源统一管理的制度安排下,水利管理部门的管