中外代表制度比较探析

论文摘要笔者认为人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是这一根本政治制度的组织载体，而人大代表是人民代表大会的组成细胞，研究代表制度改革对完善人民代表大会制度具有重要的价值和意义。本文从中外代表制度对比的角度对中国人大代表制度产生机制、专职化程度、代表权力行使等问题进行了具体探析，在此基础上，有针对性地提出对改革我国人大代表制度的一些思考。关键词：代表制度比较改革目录前言 1一、代表产生机制的中外比较 2（一）中国各级人大代表产生机制 2（二）外国国会议员产生机制 2（三）我国人大代表产生机制存在的问题 3二、代表职业的中外比较 4（一）中国人大代表的兼职制现状 4（二）国外国会议员的专职化状况 5（三）我国的人大代表兼职制带来的问题 5三、对代表的监督制约机制中外比较 6（一）中国对人大代表的监督制约机制 6（二）国外发达国家对议员的监督机制 6（三）我国对人大代表监督机制存在的问题 7四、结束语 8参考文献 9中外代表制度比较探析前言人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是这一根本政治制度的组织载体，人民代表大会行使人民以选举形式所委托的国家权力管理国家。而人大代表是人民代表大会的组成细胞，代表制度就是关于规范和保障人大代表这一政治人依法行使权力，履行职责的制度。代表制度并不是人民代表大会制度的简称，它是指以人大代表为主体而展开的一系列关于代表的产生（选举）、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、特定主体身份（代表性）、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）、代表的政治意识及议政能力和行为（代表的应有素质与议政效能）等各个环节的制度所构成。中国的人民代表大会制度是一种结合了外国议会制度并适合中国特殊国情的新型代表制度，但随着我国经济社会和社会主义民主法制建设的进一步发展，已经到了社会转型的历史时期。市场经济发展和社会财富增加，产生的利益多元、公民社会、独立人格、利益诉求和权利保护要求加强，政治参与必然强化。这些现象明显地表现在近两年我国社会生活和政治生活中。它使我们越来越强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着我国的政治体制和人民代表大会制度，呼唤着人民代表大会制度的改革。而人大代表作用的发挥，直接影响甚至是决定了整个人民代表大会作用的发挥，因此对代表制度进行改革是人民代表大会制度改革重点和难点。鉴此，笔者认为改革中国代表制度的问题，有必要将中国代表制度同发展相对成熟的国外代表制度进行比较探析。代表产生机制的中外比较中国各级人大代表产生机制根据我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生，这是我国实行人民代表大会制度的基础。按照我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，我国人大代表的选举制度归纳如下：选举方式：我国人大代表的选举是采取以直接选举为基础，直接选举与间接选举相结合的方式，县级和乡镇级行政区划的人大代表都由选区选民直接选举产生，区市级和省级行政区划以及全国的人大代表由下一级人大选举产生。候选人的提出与确定：人大代表候选人按选区或者选举单位提名产生，各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表10人以上联名，也可以推荐代表候选人。直接选举的代表候选人由选举委员会汇总确定正式代表候选人名单，间接选举的代表候选人由大会主席团汇总并印发全体代表酝酿、讨论，必要时都可以通过预选确定正式代表候选人。选区的划分：县级和乡镇级的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行直接选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。同一行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相当。选举人民代表大会代表的选区由本级选举委员会划分。外国国会议员产生机制代表的产生主要有四种方式，即选举制、世袭制、任命制和当然担任制。国外发达的民主国家国会议员一般也由选举产生，以近现代国家制度取得较大成功的美国为例：选举方式：美国是联邦制国家，各个州（或联邦成员国）有高度和宽广的自治权。美国国会实行两院制，由参议院和众议院组成。现行的联邦参议员选举方式为由各州（除佐治亚州和路易斯安那州）选民一次投票直接选举产生；联邦众议员由各州按一个名额分一个选区的方式由选区选民直接选举产生。候选人的提出与确定：美国国会候选人的产生有许多方式，如党组织推荐、政治权势人物点名、利益集团推举，不过多数情况是毛遂自荐。如果属于某一政党的候选人，则必须在某一党内的预选中击败党内其他对手，方赢得该党提名。在某些一党占压倒优势的国会选区内，赢得该党提名差不多就赢得了竞选。现在，美国所有的州都采用直接预选的方法提名政党候选人。美国联邦竞选法规定由联邦选举委员会管理有关选举事务。联邦选举委员会由6人组成，他们经总统提名，由参议院认可产生。联邦选举委员会专门执行联邦选举管理法，对违法行为提起公诉。选区的划分：根据美国宪法，联邦参议员每州两名，与各州人口无关，不存在重新分配议席的问题，因此，也不存在划分选区的问题。美国众议员的人数为法定的435名（不包括哥伦比亚特区的3名），各州按照比例分配名额，一个州至少1个名额。美国法律确立了以小选区制来划分选区：按照地域划分选区，联邦众议员的选举应统一由依法设立的选区选举产生，每个选区只能选举一名议员。州一级和地方议员也实行小选区制，只有少数城市的市议会议员选举是在全市范围内统一选举。美国最高联邦法院确认州和地方的选区划分可以受到司法审查，并确立了“一人一票”原则。我国人大代表产生机制存在的问题通过中外代表产生机制的对比，不难发现中国的代表产生机制较之制度成熟的发达国家，仍存在诸多问题：1、选民提名候选人的联名人数规定过少。随着人们参与政治的热情提高和直选的范围扩大，选民提名候选人的联名人数过少会产生参选人过多，增加选举组织的管理、协调负担。2、未建立一个中立专职的选举机构。我国虽然在县、乡两级设有专门的选举委员会，但它们都是临时性的组织，只于选举期间存在，而且对选举的宣传往往深入不够。直到目前，还有许多选民不明白自己在选举中的权利和义务，以致于近年来选举违法事件时有发生。3、直接选举的层次停留在较低层面。我国只有县、乡两级人大代表是采用直接选举的方式产生，县级以上的各级人大代表都是采用间接选举的方式选出。人民对代表的了解和信任随着间接选举层面的增多而递减。间接选举的层面越多，代表身上来自于人民的压力就越遥远，与人民意志和利益的联系就越淡薄，人民对代表的监督制约也越加困难，要指望代表代表人民鼓与呼就越困难。况且，人大代表承担着信息的双向沟通职能，把人民的意见和意志真实地传递到政治管理者那里是极为重要的，但层次过多的间接选举制使得信息传递变得十分困难，信息失真的可能性也随之加大。4、存在按单位划分选区的方式。按居住地（或户籍地）划分选区比按单位划分更科学更符合民主精神。因为居住区与选民利益联系更为密切，选民选举地位更为平等，便于选民监督代表，而按单位选举容易因复杂的行政隶属关系造成妨碍选民民主性的发挥。代表职业的中外比较中国人大代表的兼职制现状我国人大代表的重要特点是实行代表兼职制，在理论上它是以强调人大代表的广泛代表性为基础的。代表的构成有相当一部分代表是各级政府的官员，也有相当一部分代表是在各行各业中取得突出成绩的人员，还有相当一部分代表是因为考虑到广泛性而被推荐的人员。人大代表有以下几个特点：第一，代表可以从事任何职业。他可以是工人、农民、政府官员、解放军战士、个体户等等，而且和代表职务相比，其他的职业才是“本职”工作；第二，代表本身不是一种职业，因为他不能通过代表工作取得相应报酬，而且代表职务的履行时间及经费保障十分有限，缺乏连续性；第三，对代表这一职务几乎没有什么职业上的要求，不像公务员条例规定公务员的基本条件，法官法、检察官法对法官、检察官的任职条件有专门要求。当然，如果代表的当选完全由充分竞争的政治市场决定，那也无须明确什么职务要求。人大代表要参与讨论、决定国家大事，涉及到国家政治经济文化社会生活的各个方面，关系到国家和民族的前途和命运，关系到广大人民的根本利益。代表职务的重要性、复杂性和艰巨性，决定了这是一项专门性的工作，客观上要求人大代表需要专职化。而从实际情况看，各级人大代表在本级人大会议期间参加会议的时间一般都能够得到保障，但代表在闭会期间的活动时间往往得不到应有的保障，直接影响了代表在闭会期间作用的发挥。国外国会议员的专职化状况议员专职化是当代各发达国家议会的共同潮流，欧美发达国家绝大部分都实现了议员专职化。以美国为例：开会年会化。即每届国会以年为基本的时间单位开会，不过，年会的起止日期与日历的起止日期一般不一致。美国国会现在每次年会通常开会260天以上，其第77届国会的第一次年会历时365天，为最高纪录。非开会时间履行职责。美国国会议员除在国会开会的时间外，每年还得再花若干时间履行其议员职责，主要是在选区接待选民、走访选民、为选民办事。议会代表国家为议员提供薪酬。美国宪法规定了国家为议员提供报酬，美国议员与其它国家机关的专职公务人员一样以自己为国家的工作换取报酬，服务达到法定的年限还可领取安置费或退休金。美国国会认为议员领薪制旨在由国会保障议员享受体面、独立的物质生活，从而使议员得以全身心地履行议员职责。完备的工作经费保障。美国议员享受在国会、选区的办公室；国会与选区之间的公费往返；公费通讯；个人助理甚至庞大的个人助理班子；议会助理机构（图书馆、研究部门、立法咨询部门、预算部门等等）的服务。我国的人大代表兼职制带来的问题通过与国外发达国家的议员专职制进行比较，不难发现我国目前的代表兼职制存在的一些问题：执行代表职务与人大代表社会职务的矛盾。代表行使职权没有固定报酬，只有少量的开会或活动补助，其工资主要来源于本职工作，人大代表行使职权就失去利益动力，必然影响代表积极主动行使职权。另外，人大代表没有足够的时间从事代表工作，代表活动质量无法保证，代表权力弱化。缺乏充分的审议与辩论，决策失误率增加。我国的人大作为一个议事机构，特别是在立法环节，其承担着“立规立制”的任务，这要求人大代表必须有充分的时间审议法律草案，然而兼职的代表在时间保障上是远远不足的。影响权力机关监督权的行使。监督者和被监督者不能存在利害关系，否则监督只能是一句空话。但是，就我国目前人大代表的分布来看，人大代表来自于各行各业，其中就包括了来自国家行政和司法机关的代表。对代表的监督制约机制中外比较人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使着管理国家和社会事务的权力。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，对于权力必须受到监督和制约。对于掌握巨大公共权力的代表，中外各国都致力于对他们进行有效的监督制约。中国对人大代表的监督制约机制监督方式：中国人大代表是由选民或者选举单位选举产生的，必须接受选民或者选举单位的监督，代表的原选区选民或者原选举单位有权罢免自己选出的代表。另外，法律还规定人大代表作为国家公职人员，不能利用执行代表职务干涉具体司法案件的调查处理和招投标等经济活动牟取个人利益，也不得接受企事业组织、社会团体和个人的出资赞助。2、代表接受监督的途径：采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见；回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问；以多种方式向直接选举的原选区选民报告履职情况；人大内部纪律性监督；司法部门的司法监督。国外发达国家对议员的监督机制议会内部监督：由于西方国家议员的专职化及选举的成本高等问题，西方国家大多是允许候选人在参加选举时接受政治捐款的，但对接受捐款进行了严格控制，限定了个人对候选人的政治捐款数额并规定了受款人需详细上报捐款数额和捐款人地址。西方国家对议员的院外兼职行为做了有条件的限定，议员不能在游说公司内任职，离任后一定时限内不得代表客户向原任职的机构进行游说活动，违者将受到重罚。为了防止议员受贿，提高议员的财产透明度，英美两国还建立了议员财产公开制度。美国还对议员接受礼物作了详细的限制规定。选民监督：西方国家大多接受了代表责任制的理论，即认为“代表一经选出，则取得独立的地位，独立承担责任，代表在代表机关的发言和表决，完全凭个人的学识、经验和才能去独立做出判断，都是直接发表的自己的意志，不受选民选区的任何训示，不受任何人包括选民的约束。”多数西方国家以宪法的形式对这一原则予以确认，议员一般经选出后就不受原选区选民的罢免。从法律规定上看，西方国家的议员似乎不用接受选民的监督，但事实并非如此。由于实行议员专职制和议员在议会的发言及表决行为对选民都是公开的，议员为保住自己的职业，会尽量取悦于选民，努力为选民服务，只有这样才能保住“饭碗”，否则就有可能在下次选举时失业。事实证明，这种专职制下的监督效果远远超过了那种在法律中空洞地规定选民监督权的做法。选民和议员的沟通渠道（即监督渠道）：以美国为例，不管是在联邦议会还是地方议会，议员均由选民直接选举产生，议员必须与自己所在的选区选民保持联系沟通。联系选民的主要形式有：通过媒体向选民通报特定立法事项的进展、议员个人对立法事务的看法和观点、公共工程的倡议或进展、议员个人的公务活动等；发布议员办公室的简报，将议员在议会、选区中的活动向选民汇报，通报议员与选民之间的交流情况，表达选民的观点和意见；议员们定期或不定期的在自己的选区中召开公共集会，关注一些热门话题；会见选民或访问选区，议员会利用特别事件日和节假日，与选区选民进行非正式交流；设立专门办公室，定期接见选民；议员们通过网络设立主页、博客等方式提高与选民交流的能力。我国对人大代表监督机制存在的问题通过跟国外制度成熟的国家进行比较，我国人大代表监督机制存在以下几点问题：人大代表履职公开化程度不足，对于公开的具体操作没有统一的法律规范，代表和选民的沟通渠道不畅。选民的意见、愿望和要求一般可以向代表反映，但代表对此所持的态度以及上述处理结果，选民却很难知晓。人大内部监管不严。代表活动经常缺席的现象比较普遍，由于代表的非专职化及一些地方的国家权力机关要么坚持法不责众，要么顾忌方方面面的关系，要么怕自揭家丑，损害权力机关形象，要么认为法律规定不明确、处理起来难度大，往往大事化小，小事化了，或者听之任之，安之若素。罢免制度外的惩罚机制不完善。我国人大代表绝大多数属于非专职化代表，因此不能做到像西方发达国家那样使代表自觉接受选区选民或原选举单位的监督，不能有效激励代表的积极履职，必须要引入选民或原选举单位对代表的罢免机制。但罢免是对代表责任追究的最严厉方式，代表被罢免，可能导致其政治生命的终结，在现实中，往往都是慎用罢免权，以往被撤换的人大代表大都是因为违法犯罪或因政治错误，极少由于不称职而被撤换的例子。另外，随着人大的权力机构地位的不断增强和人民的公民意识、政治热情不断提高，罢免制度极易会带来权力机构议事、决事能力的降低和效率的低下。结束语综上所述，笔者认为代表制度作为我国的人民代表大会制度的重要组成部分，其发展完善对于代表大会制度的改革至关重要，且属于改革难点。就中外两种代表制度比较来看，各有优缺点，但外国发达国家的代表制度在整体配套性来看，更加完善、更加合理。中国有自己的国情，人口众多、人口平均素质不高，人均经济较低，民主发展时间短，因此中国的代表制度改革是不可能完全照搬外国发达国家已经走过相当长时间发展完善过程的代表的制度。通过上述几个方面的比较，为我国的代表制度的改革提供如下几点思考：在代表产生机制方面：建立专门、中立的选举管理机构；继续扩大代表直选的范围，可以尝试让经济较发达，公民平均素质较高的地级市甚至省级实现由选民直接选举人大代表及常务委员会代表；提高代表提名的联名人数要求，多使用预选的方式确定候选人；取消以单位为选区的划分方式；在代表的专兼职方面：在较小的区域（例如乡镇级或县级）人大代表实行专职化并控制好代表的数量，同时取消常务委员会；在大的区域（例如市级以上）实行常务委员代表专职化，一般代表兼职化，并规定好常务委员代表与一般代表的权力范围和制约关系。即解决好代表职务专业性要求与代表普