财政宏观调控和公共财政的拟合性分析

第六届中国经济学年会论文领域：公共经济学或宏观经济学财政宏观调控和公共财政的拟合性分析——兼论我国财政政策协调一致的调控支点的选择王金秀[摘要]现有的宏观经济理论在长短期政策选择上存在悖论，难以解析中国宏观财政政策的演变历程及其未来取向，更加缺乏对宏观财政政策和公共财政导向之间矛盾的协调之策。本文以宏观调控变量的选择为切入点，针对调控变量的属性和调控功效形成的适应性范围，提出以双重性质的商品为重点进行财政政策转型，并由此协调财政政策的矛盾。[关键词]双性变量宏观财政政策公共财政财政政策所选择的调控目标、手段与变量往往对宏观调控的结果产生决定性的影响，长期以来，中国的宏观经济调控形成了特殊的发展轨迹，以至于相关经济理论问题的解析只是具有部分功效，并形成诸多“悖论”。本文以当前我国宏观经济政策转型为契机，以公共财政改革的现实为依托，将公共经济学和宏观经济理论问题结合，探索积极财政政策向稳健转型所应该选择的调控变量，以期望形成财政政策的协调一致性。一、现代理论的困窘：难解中国的宏观调控之迷（一）中国经济宏观调控的基本脉络：由投资转变为消费的调控我国计划经济体制时期，长期的低工资制度形成消费的无弹性，对经济波动的调控主要依赖投资。改革开放以来，我国经历了四次经济波动，到1999年之前，无论经济波动是“过紧”和“过热”，也无论针对经济态势采用了何种不同的手段，调控的经济变量都始终突出投资。其中前三次经济周期呈现需求膨胀的态势，宏观调控主要通过压缩信贷规模的手段来普遍降低投资，效果十分明显。1993年为了治理膨胀而实施的宏观调控政策在1996年成功地实现了软着陆，但也随之形成了1997年的经济紧缩，经济增长率从双位数降为8.8%，人们认识到市场经济往往以“过剩”为常态，当时出现经济萎缩的根源在于社会经济正处于供大于求的结构性失衡，1997年针对因为需求不足而形成的经济下滑态势，创造性地将教育通过高校扩招等作为宏观政策手段，同时，在利率杠杆多次起而不动的情况下，1998年启动的积极财政政策确立了以加大国债发行规模为特征、通过财政支出规模的扩张来刺激需求，实现财政的宏观调控，并在1998年强调公共工程的投资，寄希望以公共投资支出来拉动社会需求。由于公共投资启动的效果不明显，1999年后，刚启动才一年的积极财政政策本身迅速进行自我调整，从长期习惯于对投资的选择转为以消费为支点，来扩张社会需求，具体操作突出表现在两次为公务员加薪，增加财政转移性支出以加大财政对社会保障的投入力度等。纵观我国宏观经济调控历程，形成的分析结果是：50～90年代GDP增长率的波动曲线上具有明显的“大起大落”特征杨来科：改革开放以来我国经济的周期波动及其宏观调控，《岭南学刊》2000年第1期,第9～14页。。1998～2002年经济增长率以年均7.6%的速度增长，波动幅度在1个百分点左右数据来自杨来科：改革开放以来我国经济的周期波动及其宏观调控，《岭南学刊》2000年第1期,第9～14页。数据来自“中国经济正进入新的增长周期”，2004-12-17，黑龙江企业港信息网络部。2003年，我国经济态势出现了经济步入新一轮增长的转折期，为了把握机遇，2004年末，中央经济工作会议提出将积极的财政政策转型为稳健的财政政策，这种针对经济拐点期的调节实际上是一种预调节，需要理论上的创新，因为国民收入理论往往揭示了经济周期波动中峰顶和谷地两端时期的财政对策，而忽视了对经济运行冷热交替进行转折时期财政对策的研究。（二）现代理论难解的中国之迷传统理论大多是从总需求构成的角度出发形成通过财政调控总需求以便实现总供求平衡的观念，并在此基础是开始将投资和消费进行分割性研究。投资理论是从消费函数出发形成的乘数理论为理论工具，进而形成了政府投资对私人投资产生扩展效应，由投资带动就业，继而拉动消费，通过消费实现投资的增值。这种研究形成了政府可干预经济的理念，说明政府投资对私人投资的带动性，具有一定的合理性，但忽视了消费的功效，需求管理理论对投资的研究虽然是建立的在消费函数的基础上的，但以投资为分析的主要内容，并形成了财政利用政府投资来干预经济的关键性结论，增长理论更是将投资形成的资本作为经济增长的发动机，因此，包括经济稳定和增长的宏观理论都明显地忽视了消费的经济作用，而仅仅是将消费作为实现投资的附属物，甚至暗含着投资带动消费、并且二者能够均衡。上世纪30年代的世界性经济危机中，以凯恩斯理论为指导的罗斯福新政就是以扩大公共工程投资为支点来实现政府对经济的干预。我国1999年后，财政调控的重点由投资到消费转变后，消费对宏观经济的政策效果及其运作机制难以从经典的稳定和增长理论中寻求到答案，而以教育作为稳定经济的手段在调整波动的稳定理论中更是难觅芳踪。而消费理论注重消费本身的理论研究，强调可支配收入的稳定关系，并形成了持久收入假说、理性预期假说以及跨期消费说等著名的理论，这类研究大多将视线放在影响消费的因素，而忽视了消费如何影响宏观经济的研究。标准的宏观经济学因为是资产阶级的代言人，更加注重维护资本的利益，所以，凯恩斯的宏观经济理论虽然是以消费函数为起点的，但之后的分析却形成了以投资为手段的调控对策，以至于凯恩斯的需求管理理论最后几乎演变为具有片面性的投资需求学说，甚至模糊了需求管理和供给学说的边界。凯恩斯结论就其研究目的本身——稳定经济而言，在一定程度上是存在着矛盾的。不过，该结论对未来经济的增长具有一定的积极作用。二、现代理论分解了调控变量的不同功效，但政策结果难以两全现代宏观经济理论分别解析了投资和消费调控的不同功效，但无论选择任何一个调控变量，其最后的政策结果总是难以摆脱长期经济增长与短期稳定经济波动、宏观财政政策与公共财政模式构建等两两相对关系之间相互矛盾的困境、继而难以实现两全的期望效果。1、投资的波动性决定其适合作为长期经济增长的调控变量投资是经济长期增长的决定性因素，但着眼于投资对经济波动的调控难以实现稳定经济的效果。因为投资额取决于储蓄，而储蓄能否转化为现实的投资又在极大的程度上取决于投资者对收益的预期。进一步，储蓄取决于个人可支配收入及其消费的余值，因此，投资极具波动性。投资自身的不稳定性这一特征决定将其作为宏观调控的手段后，调控经济的效果可以立竿见影，但在治理经济波动的同时容易形成了下一轮经济周期波动的原因，当政策力度把握不准，造成较强的外部冲击就会形成进一步加大经济波动的因素。投资支出十分动荡不定，从而引起整个经济周期中大部分的波动，投资的波动性可以用来解释经济周期中GDP的大部分运动[美]多恩布什，费希尔，斯塔兹：《宏观经济学》（第七版），中国人民大学出版社，2000年第291页。[美]多恩布什，费希尔：《宏观经济学》（第六版），中国人民大学出版社，1997年第282页。。以投资为支点，或采取一刀切的方式，当经济过热时形成全面急刹车的效果，但难免因为急剧调整而导致资源的浪费；或以产业政策为指导对经济进行结构性调整，但政府的产业政策本身就使计划经济痕迹的产物，有可能违背市场导向而加剧未来经济的波动。以投资为支点的调控效果可以立竿见影，但往往只能治标而难以治本，甚至使得宏观经济政策在治理经济波动的同时，形成了下一轮经济周期波动的原因。我国50～90年代GDP增长率的波动曲线上具有明显的“大起大落”特征杨来科：改革开放以来我国经挤的周期波动及其宏观调控，《岭南学刊》2000年第1期,第9～14页。[美]多恩布什，费希尔，斯塔兹：《宏观经济学》（第七版），中国人民大学出版社，2000年第291页。[美]多恩布什，费希尔：《宏观经济学》（第六版），中国人民大学出版社，1997年第282页。杨来科：改革开放以来我国经挤的周期波动及其宏观调控，《岭南学刊》2000年第1期,第9～14页。尽管投资对经济具有扰动性，但投资的平均水平确定经济的物资资本存量长期增长率有助于确定长期增长率。资本存量是决定生产率的关键因素，投资也影响长期供给。高增长国家之所以高增长是因为这些国家将产出的相当大的部分用于投资，如日本、韩国；孟加拉和坦桑尼亚等贫困国家投资率太低，不足以支持迅速增长率；而美国和加拿大是具有适度增长率的国家[美]多恩布什，费希尔，斯塔兹：《宏观经济学》（第七版），中国人民大学出版社，2000年第309，330页。[美]多恩布什，费希尔，斯塔兹：《宏观经济学》（第七版），中国人民大学出版社，2000年第309，330页。2、以投资为对象的宏观调控具有直接性，但必须通过市场机制的联动才具有有效性以投资为调控变量的操作是对生产者的直接调控，结果是否符合社会发展的要求往往具有不确定性，这取决于调控者的理性和被调的投资者自主性程度、能力等。由于缺乏通过市场检验的消费需求导向，很可能形成偏离消费者需求的供给。在市场经济条件下，相对于私人投资而言，政府投资应该而且必须仅仅局限在公共领域，为社会生产提供共同的生产和生活条件，公共投资的确可以带动关联性强的建筑等行业的发展，但不一定能够带动代表产业发展方向的行业的兴起，实际是还有许多行业缺乏与公共投资的中间的产业连接链条。这种分析的结果并不意味着财政不能利用投资调节来稳定经济，只是表明财政（和货币）政策对投资的调控应该纳入市场介质。我国改革开放以来到1999年，我国政府的宏观调节，无论经济波动是“过紧”还是“过热”，也无论针对经济态势采用了何种不同的手段，调控的经济变量都始终突出投资，这种特性甚至可以追溯到计划经济时期的调节。具体操作方法是：当经济过热时，压缩投资；反之则反是。以投资为支点的调控具有准行政性直接调控的特征，其政策效果明显、但经济难免大起大落，同时难以利用市场机制并促进市场体系的健全。以投资为支点通常是对生产者进行的调控。一般分析而言，生产者被调控后形成的社会供给由于缺乏市场为媒介进行的消费者选择，很可能偏离社会供求的结构性均衡需要，出现“按下葫芦翘其瓢”的现象，进而对下一轮的经济周期形成潜在的危害。因此，以投资为标的调控可能具有治标不治本的效果，但正因如此，这种调控的效果有时会十分的明显。以投资为变量的调节会受到政府活动领域应限于公共建设性领域这一要求的制约，如果作为共同生产和社会条件的公共工程和基础设施投资过度、或项目方向在属性以及地域范围上选择不当、过管理不善等，都可能会产生低效率，而浪费稀缺资源。以投资为调控变量的操作是对生产者的直接调控，这种直接调控的结果是否符合社会发展的要求往往具有不确定性，这取决于调控者的理性和被调的投资者自主性程度、能力等。我国长期以投资为宏观调控变量的现实效果往往是：容易形成经济启而不动，或加大经济的波动。这种结局集中体现在近年积极财政政策的效果及其调控支点在投资和消费间的选择上。1999年后，人们认识到市场经济往往以“过剩”为常态，当时出现经济萎缩的根源在于社会经济正处于供大于求的结构性失衡，基于这种判断，刚启动才一年的积极财政政策本身迅速进行自我调整，从长期习惯于对投资的选择转为以消费为支点，来扩张社会需求，突出表现在为公务员加薪，增加财政转移性支出以加大财政对社会保障的投入力度等。3、以消费为重点的调节具有间接性，便于形成稳定经济的功效生产者的目的是获取利润，这一目的的实现程度取决于生产的附加值的高低，更加取决于生产出的使用价值能否实现交换、以及通过交换后所换取的交换价值的大小，因为，从全社会的角度看，消费是生产的目的，生产者生产的产品能否实现价值并增值而转换成利润也就取决于消费。“过剩”经济是市场经济的常态，公共支出的直接目的不再在于创造使用价值，而在于实现交换价值。但仅仅实现交换价值，社会再生产就不可能长期继续下去，因为G-W…P…W′-G′是资本的积累方式，最终还是为了生产W，财政调控通过引水作用，最终目的在于再次确立G-W…P…W′-G′这一再生产的正常方式，归根到底是为未来能够更好地创造使用价值W′，为实现经济增长服务。因此，公共支出在创造购买力时必须不增加成为购买对象的新的物化形态使用价值，而应该是再生产过程以外的消耗，但需要在一定时期以后有助于将来再生产过程增加使用价值。在出现有效需求不足的过剩时期，经济波动的实质就是生产者的产品不能实现交换，进而也就不能通过交换价值实现投资的增加值——利润，因此，符合逻辑的作为理所应该是刺激消费。但斯密认为政府消费是一种社会的“虚耗”，这种认识在很大程度上依然具有经典的意义，如果超越维持政府机构基本运转的需要而直接过度扩展政府消费，将伴随着官员福利最大化，形成“取之于民、用之于己”的调节作用而损害公众的利益，由此而具有低效性，也违背了政府存在的最基本的规范性理由。政府调节个人可支配收入可形成以市场导向的间接性调控，可形成政府——可支配收入——市场交换——私人消费－—投资等链条构成的有机传导系统，以消费驱动市场的自主投资；但私人的边际消费倾向递减会降低私人消费的社会效用，由此会形成经济的波动性，甚至损害长期经济增长所需要的资本。三、财政政策的一致性：要求选择双重性质的变量为调控支点财政政策的一致性包括长期增长与短期稳定的财政政策之间、宏观调控的财政政策与市场经济体制下的公共财政模式之间、经济和社会政策之间的协调一致性。为此，应该选择具有消费和投资双重功效变量，而公共基础设施、基础科学、公共教育、公共卫生以及社会保障等方面的支出则兼具所需要的这类特质。（一）宏观调控的财政政策与公共财政模式之间一致性的选择1、双性变量决定其在经济转折期调节供求平衡的可用性标准宏观经济学揭示，在经济波动的谷地或顶峰的不同时期，为了扩大（或压缩）需求还可以同时实行投资、消费同时扩张的政策，或以其中一种变量为主导带动另一种变量同方向的变动。如果将调控经济波动的短期稳定理论和长期增长理论进行对比，大体形成如下结论，对典型投资的调控更加适合以增长为目标的调控；而以典型消费的调控则更加适合以稳定为目标的调控目标。在经济由冷向热转变的拐点形成后，政府调控应该选择既具有稳定经济功能的消费品，又应该选择对正来临的增长具有驱动力的投资。例如，我国1997年的高校扩招，一是利用教育的消费属性拉动社会消费，首先是通过教育本身消费的扩大来扩张社会消费需求，同时又通过教育消费的扩张极大地拉动了交通、日用生活品和学习用文具品等相关消费需求，并带动了低端饮食业等关联消费需求的扩张；二是利用教育的投资性扩大包括实物资本和人力资本在内的社会投资，实现高校的扩招必须以一定的办学条件为基础，扩招形成的客观需求之一就是校区、教室、教学设备等物化资本的投资扩张，通过学校校区、教室的基本建设投资带动了建筑材料等产业投资的增长；通过学校对教学手段和设备的投资扩张提升仪器、设备生产企业投资的恢复和扩大；通过招生政策、指标和收费政策的结合，在扩大政府公共教育经费投入总量的同时，带动社会（尤其是受教育者家庭）对教育经费的扩张性投入，十分有效地将居民高储蓄的相当一部分转化到了教育性投资，发挥了其他许多手段都难以达到的功效。2、双性变量的成本和收益具有不直接对称性，由此形成公共财政的支出范围双重功效的变量都直接或间接构成生产要素的部分因素，其中公共基础设施、基础科学研究直接形成资本投资，公共教育、公共卫生以及社会保障直接影响劳动力的再生产、并构成以人为本的着力点。但双性变量的成本和收益具有不直接对称性，以教育为例，教育是具有高度外部性的商品，由此形成了教育的投资和收益具有非对称性。教育投资具有在时间、和空间上不对称这两种不同的存在方式，教育投资和收益具有非对称性；教育投资的出资者（包括地方政府或企业）通过注入自己承担了对教育的投资责任后，教育的投资者在空间或主体上就具有固定性，但受教育者往往相对具有较高的流动性，由于教育对受教育的人体具有紧密的依附性，受教育者的流动往往会导致教育出资者只有承担成本的义务，却难以实现教育投资者获取收益的权益。通常，教育投资具有超前性，而教育的收益具有滞后性，在人们普遍可能会具有的重视眼前利益的短视行为条件下，可能会导致教育投资的严重不足洪银兴：《发展经济学与中国经济发展》，高等教育出版社，2001年洪银兴：《发展经济学与中国经济发展》，高等教育出版社，2001年版，P149。教育的投资和收益非对称性的特点决定政府应该对这种利益外溢性商品提供部分资金，同时，由于非对称性会导致社会自主投资的动力不足，因此需要对基本教育和教育经费的投入采取法定方式规定有关主体的责任，并将其纳入公共财政的供给范围。（二）宏观经济实现短期稳定和长期增长的协调性选择1、提升人力资本的双性变量的消费特性，可避免短期的重复过剩市场经济的常态是“过剩”经济，以基础教育、公共卫生、社会保障等双性变量作为财政支出供给范围的理由根源于供大于求的矛盾。当使用价值过剩，购买力不足时，如果财政支出在创造购买力的同时又生产使用价值，就不能消除过剩。国家支出在创造购买力时必须不增加成为购买对象的新使用价值，应该是再生产过程以外的消耗，但需要在一定时期以后有助于将来再生产过程增加使用价值。例如，基础教育是百年大计，一般为永久性工程，发展教育可避免重复建设，也不会加剧自创使用价值向交换价值转换的难度，相反却可以带动其他使用价值的实现。政府教育投资能够带动市场的热点需求，而且需要产业拉动链较长，关联效应较强。因为教育等人力资本投资这类双性商品的生产提供和消费是同时完成的，这样教育投资不会加剧社会供求的矛盾，而能够通过教育消费的链动关系产生乘数效应，化解社会生产过剩的矛盾。所以，教育是在经济处于不景气阶段缓解过剩经济的矛盾、烫平经济周期性波动的有力手段。2、双性调控变量的乘数联动效应，有利于短期经济的迅速调整标准的宏观经济学揭示，无论投资或消费，其乘数效应的大小相同，由此，双性调控变量对经济的乘数效应至少也与一般的投资和消费具有等同性，以教育等人力资本投资的双性调控变量为调控经济的手段符合标准经济学的内在要求。经济增长和人力资本理论分别从技术进步和生产要素的角度阐述了知识的经济价值，间接引伸出发展教育等人力资本的重要性，由此形成了大力发展人力资本的理论基础。将教育等人力资本投资作为宏观政策手段，可极大地拉动相关消费需求，并带动了关联产业的投资，在可能新增的相当规模的劳动力通过对劳动力的“兼收并储”，调节就业矛盾。3、双性变量的投资属性决定其可为长期经济增长提供强大而持久的动力经济增长和人力资本理论通过科技和要素的生产性引伸出发展人力资本的重要性，美国经济学家丹尼森的通过计量分析开展的实证研究表明，经济增长的因素中知识进展最重要，劳动力教育年限的延长也是一个基本增长因素。表明知识经济的一个重要标志是教育投入在GDP中的比重明显增加沈坤荣：《体制转型期的中国经济增长》，南京大学出版社，1999年第3页。。沈坤荣：《体制转型期的中国经济增长》，南京大学出版社，1999年第3页。教育形成社会资本，在社会经济发展居于前导性地位，为社会再生产提供共同的前提条件，教育是百年大计，一般为永久性工程，发展教育可避免重复建设，也不会加剧自创使用价值向交换价值转换的难度，相反却可以带动其他使用价值的实现，因此，教育可以为当前经济的恢复和未来经济的发展和增长提供基础。从短期和使用价值角度看，教育是再生产过程以外的耗费，具有非生产性；但从长期和交换价值角度看，却具有生产性，满足了市场原则，因此，教育对社会经济发展具有长效性，通过教育进行的人力资本投资通常不会如物质资本投资那样可能因时间选择不当而使预算政策成为经济周期的扩大器，因此，大力发展教育也就应该成为国家的长期的发展战略。此外，教育等提升人力资本的双性调控变量是通过消费传导到投资的，其间接调控的色彩相对而言比对实物资本的投资更加强大。（三）双性调控变量有利于确保有益消费需求的实现，推进社会和经济的统筹协调发展双性调控变量不同于一般的消费品，而是具有利益外溢性、带有再分配特征的“有益商品”，对于初级教育等而言，还构成基本生存和生活物品的重要内容，具有公平的职能。由于受教育程度在很大的程度上决定人们能否就业、并成为就业者收入差异的重要原因。在我国市场体制转轨时期，收入的公平分配已日益成为一个很重要的财政目标贾康，阎坤：《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社，1999年版，P178。，而教育的公平实际上决定了收入的公平程度，并成为起点公平、机会公平的基本构件，因此，政府在“治标”的同时还需要更加重视“治本”贾康，阎坤：《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社，1999年版，P178。由于双性商品的优效性，政府应该大力鼓励对“益品”的消费，并确保教育等“益品”消费的准确到位。但教育等“益品”的消费能否到位取决于教育的供给量，也取决于教育投入的方式（如教育券）和助学体系的完善。主要参考文献1、洪银兴：《发展经济学与中国经济发展》，高等教育出版社，2001年版。2、贾康，阎坤：《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社，1999年版。3、沈坤荣：《体制转型