跨界污染损害中的政府赔偿责任

跨界污染损害中的政府赔偿责任

1跨界污染损害跨境污染不仅会造成巨大的经济损失，还会对生态环境造成重大的破坏，影响人们的生产和生活，并使子孙后代受苦。处理不好还可能导致群体性事件发生,影响社会稳定。随着经济社会的发展,跨界污染损害事件有愈演愈烈之势。如2005年2月的沱江特大水污染事故,给成都、资阳、内江、自贡、泸州5市的生产和生活造成了严重影响,仅天然渔业资源经济损失就达1500余万元,直接经济损失高达2.19亿元跨界污染损害有广义与狭义之分。狭义的跨界污染主要指跨国界污染,广义的跨界污染损害则包括一国国内跨行政区域(省、市、县等)的污染损害。关于跨界污染损害的研究文献,绝大部分关注跨国界污染,国内跨行政区域的很少,而且主要针对社会宏观治理,研究内容多为政府应如何完善职责,如何加强政府间沟通与协调,建立联动机制等,忽略了跨境污染损害中受害人的利益,特别是特定加害人缺失的环境污染受害者的利益保护。这一群体被边缘化,与法律救济隔离。这对于受害人而言是不公平的。本文从跨界污染损害的理论模型出发,对地方政府在跨界污染损害中所扮演的角色进行分析,推导出地方政府承担跨界污染损害赔偿责任的合理性,并对我国跨界污染损害者获得政府赔偿路径进行归类和分析,希冀对我国跨界污染损害中的受害者获得政府赔偿提供理论与实践依据。2跨界污染损害的合理性污染源A所在的地区设定为1区,地区政府为甲政府;受到损害的B所在区为2区,地区政府为乙政府。所谓跨界污染损害,在此模型里就是1区的A污染损害了2区的B。跨界污染损害的特别之处在于A、B所在的区域不同属于一个行政区域,如果这两个区域分属于不同国家,那就是跨国界污染损害,这不在本文的分析范围内,本文仅对分属于一国内不同行政区域的跨界污染案件进行分析。A损害B的直接原因主要有两类:一是由A引发的突发环境事件,如2010年7月发生的紫金矿业污染案;二是A长期排污而导致的污染事件,这在经济发达的长三角和珠三角地区表现突出。研究显示,长三角核心区域的16个城市中,有14个属于酸雨控制区,江苏南部、上海和整个浙江更是酸雨的重污染区在一般民事侵权案件中,A导致B的损失理应由A来承担赔偿责任,这毋庸置疑,但环境侵权案件有不同之处。首先,环境侵权关系主体的不平等和不特定。现实中,B通常是普通的老百姓,或一般养殖种植者,A通常是创造利税和就业的大企业、政府的座上宾,二者地位悬殊,已不是市民社会意义上的平等主体。当然,有时候A比较特殊,我们根本找不到特定的A。这在第二类污染原因中特别明显,污染是由长期累积的各种污染导致的。再加上环境损害往往具有复杂的发生机制,如PM2.5指数严重超标,我们无法找到特定的主体,只能理想化一个A来代表。其次,侵权行为具有评价的双重性,也就是常说的污染的合理性。我们知道,绝大部分污染都是由生产和生活活动造成的,而这些活动对于人类来讲至关重要,可以说没有这些活动人类就不可能有今天的繁荣和生活的便利,没有这些活动,人类将停滞不前。从这一层面来讲,污染具有正义的一面,这也无法回避,而且在历史上我们一直未将今天所谓的环境污染认为是违法。只是到了今天,我们发现污染对生活的严重影响才认为需要控制和治理,特别是严重侵害了另一部分人的生命和财产安全,所以我们要严格环境责任,通过实行污染者负担原则来衡平其利弊。再次,环境侵权行为的损害结果具有潜伏性、滞后性。环境污染损害发生的过程往往先由污染和破坏导致环境自身发生恶性变化,然后通过环境中介对人体、动植物及物体产生损害,损害过程对于排污破坏行为具有一定滞后性和潜伏性,而且时间是不确定的。最后,环境侵权行为还具有间接性和复合性的特点跨界污染损害案件不仅具有环境侵权案件的一般特点,还有跨区域的特征,在中国式社会治理模式下,二者的有机结合呈现出与普通环境侵权案件不同的表现形式。从地方政府角度分析。经济上,A的存在对于甲政府有税收、就业方面的正效益,B的损害对于甲政府来讲没有影响,即零效益(即使存在负效益也是针对乙政府的)。在社会上,B的损害是由于A的生产造成的,在生产过程中创造的利润在1区进行分配,正常情况下,就业机会也主要给予1区民众。社会相对安定,政府获得社会好评。在政治上,甲政府只对1区人民负责,而对甲政府及其领导者的考核,经济因素(即GDP)占决定地位,事件依然有利于甲政府。跨界污染损害事件的存在,除地域(跨行政区域)特征,更深层次的是经济外部效应在不同地域间存在的外部表象,如上游地区为加快地方发展,有意无意中将发展的代价转嫁给下游地区,下游地区则承担了超出自身从中获得的收益,即下游地区承担了本应由上游地区承担的环境社会成本。从受害者B的角度分析。B受到跨界污染损害,要想获得赔偿,首先要找到A。这个问题表面很简单,其实非常复杂。在第一种情形,即突发环境事件中,主体相对容易确定,但根据司法实践,B必须初步证明确实是A的排放物污染损害了自己的利益,这一证明往往需要当地环保部门、监测部门的配合并提供相关管理监测数据,而甲政府并没有这方面的动力,相反可能有阻力,由于环境污染还具有间接性和复合性的特点,认定侵权更为艰难,使A的求偿路更加艰辛。如果是第二种情形,即集聚效应而产生的污染损害,那么B寻找A就更难了,几乎不可能。如果找下去,可能最后找到的是政府甲,原因在于该种污染的产生很大程度在于政府的无知,在产业布局、城市规划方面的短视,以及经济一体化导致的环境污染要素集聚,企业都是合法许可并按要求生产,单个企业并没有侵犯任何人合法的环境权益。这时,B找A求偿几乎不可能。此外,即使该案件获得了法院的公正审判(无论在1区法院还是2区法院)其执行也必须在1区完成,而这个过程想顺利完成最终都需要1区相关部门配合,而我们行政管理制度的区域化不可避免地会带来或多或少的地方保护主义,从而达到地方效益的最大化,其外部性也更多地显现出来。由上可以得出,A与甲的利益大体具有一致性,这也是为什么很多污染事件的发生背后都有政府的影子,一旦上级政府追究责任,首当其冲就是当地政府主要领导,其次才是污染企业。在某种程度上,地方政府有意无意地在跨界污染损害事件中起到了帮助侵权人实施侵权的作用。为此,我们有必要讨论跨界污染损害中地方政府的赔偿责任及如何赔偿。3跨界污染导致的责任关于政府(包括地方政府)承担环境赔偿责任的实践,我们的亚洲邻居日本走在了世界前列。早在20世纪70年代左右,在公害领域就出现了政府责任追究的案例,如20世纪70~80年代药害艾滋病事件、1970年前后开始出现的药害肝炎事件,共同点是受害者都把政府列为被告,要求当地政府承担损害赔偿责任,而在法院裁判中,也出现了许多肯定国家责任的判决从日本的司法实践可以看出,政府如果有过错,未采取措施或措施采取不当(即怠于行使自己的职权或者滥用自己的职权),造成污染受害者损失或者损失扩大的,应当给予环境污染受害者赔偿。上述案例中,没有明确是否是跨界污染导致的赔偿,可以肯定的是,跨界污染更容易满足政府承担赔偿责任的条件。跨界污染的发生作为一种带有地域外部性的特殊侵权情形,地方政府往往负有不可推卸的责任,在法理或者实践中都理应承担其应有的责任。战后,日本政府推行“先污染,后治理”的策略,在20世纪70年代造成了重大环境污染,四大公害事件的发生说明整个日本环境遭到严重的破坏,但在短短几十年的治理中,日本的环境状况得到巨大改善,得到了世界的认可。日本环境治理的成功有很多因素,但笔者以为日本实行严格的政府赔偿责任至少是成功的关键之一,只有实行严格的政府赔偿责任,政府作为一个独立法人(有自己的独立利益),才可以时刻依法行政,谨慎行政。我们应借鉴这一做法,严格政府责任,做到有职权就有责任,有损失就有赔偿。4选择和分析受影响跨境污染受害者的赔偿路径跨界污染受害者如果想获得地方政府的赔偿,现实依据主要有以下几种。4.1《国国家赔偿法》规定的行政赔偿责任,指相关法律规范有:《宪法》第二十六条:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。《环境保护法》第四十一条:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《国国家赔偿法》第七条:“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关”。依据行政法相关理论,政府是代表全体人民对公共事务进行管理的机构,其行为要对全体人民负责,因故意或者过失不履行或不正确履行法定职责而损害行政管理相对人合法权益时,应当承担行政责任。环境事务作为当然的公共事务,如果政府及其环保职能部门不作为、执法不严、决策失误,最终导致环境污染的发生或者更趋于恶化,发生严重环境污染,损害群众身体健康和生命财产,政府行政机关当然应当承担环境行政赔偿责任。4.2跨界污染损害责任中,过错制度和连带责任,导致污染纠纷,需责任承担相关分《民法通则》第一百二十一条:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”第一百二十四条:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”《侵权责任法》第六条:“行为人因过错侵害他人民事权益,应当承担侵权责任。根据法律规定推定行为人有过错,行为人不能证明自己没有过错的,应当承担侵权责任。”第九条:“教唆、帮助他人实施侵权行为的,应当与行为人承担连带责任。”在环境污染损害案件中,特别是跨界污染案件中,由于地方利益驱动,排污者和管理者往往沆瀣一气,敷衍当事人,对于举报不闻不问。管理机关对于违法排污往往当作没看到,随其扩大,上级机关抽查时还会给有关企业通风报信。更别说违法批准建设,该关闭的企业没有依法关闭了。这样的行为助长了污染的不正之风,可以说政府帮助企业共同侵犯了当事人的合法环境权益。如果造成了当事人的人身财产损害,依据《民法通则》第一百二十一、一百二十四条,这种行为应承担民事责任。4.3生态补偿的当然接受主体跨界污染损害事件具有跨区域特征,上游地区为了加快地方发展,有意无意中将发展的代价转嫁给下游地区,下游地区则承担了超出自身从中获得的收益,承担了本应由上游地区承担的环境社会成本,因此生态补偿不可避免。2007年,国家环保局提出了(现为国家环保部)《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,指出“建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金,重点用于流域上游地区的环境污染治理与生态保护恢复补偿,并兼顾上游突发环境事件对下游造成污染的赔偿。”地方政府作为地方生态环境的维护和管理者,也是受益者之一,是生态补偿的当然给付主体,而跨界环境污染受害者是支持上游地区经济高速发展的贡献者,也是生态破坏的受害者,生态补偿的当然接受主体。为此,地方政府可以通过对受害者进行生态补偿来完成应承担的赔偿责任,受害者也获得赔偿。江西、河南、江苏等地已经率先实行生态补偿制度,国家立法层面的《生态补偿条例》草稿已经形成,正在广泛征求各方面意见4.4对于行政赔偿方面的缺陷,对受害者的救济随着时代的发展,在民事责任社会化的大趋势下,我国也开始积极探索建立政府主导的环境责任保险制度。自1991年开始,大连、沈阳、长春、吉林等进行了环境责任保险的试点工作,取得了一定的社会效益。该地区的环境污染受害者可以通过申请环境责任保险获得相应的赔偿。但全国范围内还没有完全建立该项制度,这也是受害者获得赔偿的最大局限。在四种实现跨界污染受害者赔偿要求方式中,第一种方式由于我国《国家赔偿法》只对具体行政行为引起的损失提供国家赔偿,对于抽象行政行为不赔,精神损害不赔,这就将很大一部分受害者的赔偿要求拒之门外,让其求助无门,这是该种方式的最大缺陷。第二种方式,虽然可以因此获得足额的赔偿,但因为是民事侵权案件,受害人必须证明政府有过错,或者是教唆、帮助他人实施了侵权行为,这对于地位悬殊的受害人来讲难度是巨大的。此外,政府的这种教唆、帮助行为在现有国内法律语境下多半认为是一种行政渎职行为,只能将其归纳入第一种方式。而作为地方政府,虽然是有完全民事行为能力的公法人,其财力毕竟有限,而且其财产也是纳税人的血汗。为此,在现有条件下,我们应倡导第三、第四种方式(或者两种方式的综合)来完成对受害人的赔偿工作。环境责任保险作为对跨界环境污染损害的救济方式,既有利于减少环境灾害事故的发生,又有利于减轻政府的环保负担(政府只需要进行牵头创设基金并给予部分保险补贴即可,保险补贴可以通过生态补偿款填补),而且可以全额赔偿受害人