论汉代的分权制衡与监督

论汉代的分权制衡与监督

中国传统政治的基本特征是集权和分权。最后，我们必须确保皇权的实施。集权与制衡,是中国自秦统一以来,皇帝制度的两个方面。以下,以汉代皇权与相权、中央与地方的关系演变为例,来讨论这个问题。一以宫廷政治为核心的专政皇权汉初,丞相的权力很大,地位很高。按陈平的说法:“上佐天子理阴阳,顺四时;下遂万物之宜;外填抚四夷诸侯;内亲附百姓,使卿大夫各得任其职也。”显然,汉初的相权,对皇权是有较强的制约作用的。对此,文帝和景帝都亦忧亦惧。文帝曾经故意刁难丞相周勃,逼得周勃主动让位于既能干又乖巧的陈平。陈平死后,周勃再度为相,但不到一年,就被文帝找借口赶回自己的封地去了。景帝时,周勃的儿子周亚夫也做了丞相。但周亚夫总是干涉景帝行事,被罢官,最终还丢了性命。至汉武帝在位时,则开始从制度上削夺丞相的权力。武帝利用中书和尚书控制朝政;中书全由宦官掌握,而“使宦者典尚书事”武帝削弱相权,政令由宫廷直达郡县,使汉代的中央集权,始具有“专制皇权”的性质。其时,“常侍尚书主丞相御史事,二千石尚书主刺史二千石(太守)事,户曹尚书主庶人上书事,主客尚书主外国事。”成帝时,又置尚书“三公曹,主断狱事”按汉朝的规矩,贵戚、二千石以上官员的子弟,有入宫充任郎官的特权;财力雄厚人家的子弟,则可以以“富赀”为郎官。这两类人,久在宫廷行走,“累日以取贵,积久以致官”总之,汉武帝所建立的专制皇权,是以宫廷政治为核心的。在这样一套制度化了的权力体制之下,往往是上用“小臣”,下用“小材”。而“小臣”、“小材”之“将秉君威,以害正事”武帝曾企图用酷吏来解决这一问题。但在这样的政治环境中,所谓酷吏也大都非常势利。如王温舒,“有势者,虽有奸如山,弗犯;无势者,贵戚必侵辱”。又如杜周,“专以人主意指为狱”。但是,以宫廷政治为核心的专制皇权,既不能从制度上限制权力的滥用,刺史之设则决无普遍、长远的监察之效。盖其时,“天下郡太守多为奸利”,而最引人注目的,就是太守“内倚中贵人,与三公有亲属,无所畏惮”宫廷政治之下,皇权是专制的;但专制的皇权,并不一定掌握在皇帝手中。武帝雄猜,尚能把专制皇权掌握在自己手中。武帝之后,专制皇权往往成为宫廷“小臣”们手中的玩物。昭、宣、元、成、哀时期,西汉政权总体上为外戚所把持,最终是王莽篡夺了皇位。与此同时,吏治的败坏与豪强势力的膨胀,也使西汉中央对地方的控制处于基本失效的状态,“诸侯王、列侯、公主、吏二千石及豪富民多畜奴婢,田宅亡限,与民争利,百姓失职,重困不足。”汉代设郡,“本资镇压,非以为治”但是,当王莽篡夺了西汉政权之后,又重新设置州牧;仍设“郡监”以监察郡县自始自终,王莽就没有得到地方豪强的支持。昆阳之战,王莽几十万精兵,竟为更始军一万余人击溃。从此,新朝之不堪一击,暴露于天下。故当更始军进攻长安、洛阳之际,遍地豪强乘势而起,“翕然响应,皆杀其牧守,自称将军,用汉年号,以待诏命,旬月之间,遍于天下”二以监督机制制衡权力东汉是在豪强割据的状态中建立起来的。东汉扫平了割据,统一了天下,却没能扫除天下豪强。东汉承袭了西汉的政治制度,其专制皇权亦以制度化了的宫廷政治为基础,“虽置三公,事归台阁”宫廷政治和豪强,显然是西汉留给东汉的遗产。但是,汉光武帝和明帝统治时期,专制皇权毕竟控制在皇帝自己的手中。继章帝重用外戚窦氏,到和帝利用宦官谋杀外戚窦宪,东汉的宫廷内部遂形成外戚与宦官交替专政的局面。之后,东汉的中央权力,在大多数时候,都由外戚和宦官交替执掌;而东汉的官僚集团,虽然主要倾向于外戚,却也往往与宦官暗中勾结。从根本上说,无论外戚、宦官,还是官僚,都与豪强有着千丝万缕的联系,代表着豪强的利益,或者本身就是豪强。“权移外戚之家,宠被近习之竖,亲其党类,用其私人,内充京师,外布列郡综上所述,可知两汉由于集权过度,导致对权力的制衡与监督失效,由此造成了中央对地方的失控,最终是国家对整个社会的失控。两汉的集权,目的在于形成皇权专制。其所采取的集权形式,就是宫廷政治。两汉以后,中国的皇权,基本上就是在这种宫廷政治的框架中运作的,却也在对权力制衡的问题上用足了脑筋。制衡,首先是中央对地方的制衡。其特点是将地方的事权,不断收归中央。而制衡的另一方面,一是将相权不断分解,二是将中央各主管部门的事权不断分解。在这一过程中,统治者认识到,相权的完全虚置,于行政不利。故隋唐整齐魏晋南北朝之制度,在中央,则将相权一分为三:中书取旨,门下封驳,尚书执行;在地方,则郡(州)县之外,因事设立各种专官,如宣抚使、营田使、转运使、户口使、租庸使、度支使、盐铁使、两税使榷茶使等等,将很多地方的行政权,都改归中央。然而,按唐朝的制度设计,对皇权本身并无制衡,权力的赋予,往往就在皇帝的一念之间。唐之翰林词臣,就因为接近皇帝,而往往被“召入禁中驱使”唐以后,对权力的制衡,就总的趋势而言,仍是将中央和地方的事权不断分解。在中央,相权更趋微弱;而中央派出各种专使,将地方的财权、司法权和兵权直属中央;甚而以各种中央派出机构,直接控制地方行政。制度上的叠床架屋所造成的形格势禁,的确达到了权力制衡的效果;严密的监察制度,始能于有效的权力制衡中发挥作用。即如明朝,宫廷政治虽已扩张到了极致,厂、卫皆操于宦官之手,然相互间仍有严密的牵制;而司礼监与内阁,相互掣肘亦甚严,并无