环境私益诉讼的性质与功能

环境私益诉讼的性质与功能

一、诉讼中的表达:主体与目利益与辩论总是伴随着，关于利益的地方有争议。诉讼作为一种解纷途径,其产生的直接原因就是社会纠纷的存在和私力救济向公力救济的过渡,解决纠纷是诉讼的直接目的。这也体现了诉讼的本质所应包含的两方面内容,一是诉讼主体即诉讼当事人要求解决纠纷的主观意志,二是诉讼活动中司法机关的介入,即国家意志的体现。前者属于诉讼当事人意志,后者是国家意志,这两种因素共同存在于诉讼之中,但是二者在诉讼中的地位并不是平等的。换句话说,其中有一个因素在诉讼中是占据主导地位的,这个因素就决定了诉讼的本来面貌依据不同的分类标准可以将诉讼分成不同类型,若以诉讼维护和救济的权益为分类标准,可以将诉讼分成公益诉讼和私益诉讼从环境公益诉讼制度的产生背景来看,发展环境公益诉讼的主要原因是现行的环境行政执法存在不足二、我国环境诉讼发展存在的问题从立法和实践现状两个层面比较分析环境私益诉讼和公益诉讼,能够更为直观地体现我国环境私益诉讼和公益诉讼发展存在的问题,并为未来我国环境诉讼的完善总结实践经验。(一)环境公益诉讼的立法现状环境私益诉讼产生和发展比公益诉讼要早,在2010年《中华人民共和国侵权责任法》发布施行之前,我国有关环境民事责任的立法比较缺乏。关于环境保护公民诉讼权利的规定,仅零星地存在于《中华人民共和国环境保护法》2010年7月1日《中华人民共和国侵权责任法》正式实施。该法是环境诉讼立法发展的一个里程碑,主要体现在其以专章的形式对环境污染民事责任制度作出了较为全面的规定,基本确立了环境侵权责任的制度框架。根据《中华人民共和国侵权责任法》的内容,环境民事诉讼案件中原告的举证责任大大减轻,实行无过错责任原则和举证责任倒置规则环境公益诉讼发展比私益诉讼要晚,2013年1月1日修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》正式施行。对于环境诉讼而言,该法的一大亮点就是第一次在立法中明确承认了环境民事公益诉讼制度,并初次就有权提起环境民事公益诉讼的原告问题作出规定通过分析环境私益诉讼和公益诉讼的立法现状(表1)可以发现,立法针对环境私益诉讼的专门规定十分缺乏,关于环境公益诉讼的规定要远远多于私益诉讼。从立法数量上来看,调整环境私益诉讼的法律主要是“侵权责任法”以及其他有关部门法中的零星规定,而调整环境公益诉讼的法律相对比较分散,目前还没有专门集中对其作出规定的法律,相对来说,环境公益诉讼主要适用的法律有《环境保护法》《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》(二)环境公益诉讼案件的诉讼请求2015年12月29日,最高人民法院公布了10起环境侵权典型案例(表2)。从案件性质来看,其中有3起是环保组织提起的环境民事公益诉讼案件,其余7起均为公民个人提起的环境私益诉讼案件。可见,环保组织往往关注环境公益的救济,而对污染受害者的环境私益救济关注较少,提供的支持有限,环境私益的救济通常只能依靠污染受害者自身有限的维权资源。从判决结果来看,3起环境公益诉讼案件全部胜诉,7起环境私益诉讼案件中沈海俊案被判决驳回诉讼请求,李才能案双方自愿调解结案,另外5起案件都是原告胜诉。总体来看,环境诉讼案件胜诉率比较高,其中,环境公益诉讼案件胜诉率要高于环境私益诉讼案件。从诉讼请求来看,10起环境侵权案件中,原告的诉讼请求都包括请求被告承担经济赔偿责任。在3起环境公益诉讼案件中,被告的责任承担方式主要是“恢复原状”和“赔偿损失”。但是,环境公益诉讼中的原告环保组织并不是环境侵权行为的直接受害人,因环境侵权行为直接遭受损害的是污染受害者,环保组织不是首先支持污染受害者寻求司法救济,帮助污染受害者维护自身的合法权益,而是热衷于提起环境公益诉讼,这样会导致一方面环保组织要求污染者恢复原状和赔偿损失的实施效果并不理想在司法专门化背景下,近几年各级法院的环保法庭建设一直是环境司法专门化的热点。中国环境保护法庭的建设可以追溯到1988年底,武汉市硚口区人民法院为解决日益增多的环境纠纷案件,向最高人民法院提出设立环保法庭的申请,得到回复称“尚无法律根据……为适应实际需要……可设立专门从事环境保护案件的合议庭进行试点”。基于此,武汉市硚口区人民法院在行政法庭设立了我国第一个环保合议庭三、环保组织提起环境公益诉讼的现状环境公益诉讼中,原告诉讼请求都是以保障环境公益为前提,主要有停止侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉这几种责任承担方式。如常州“毒地”案件,该案最初出现在公众视野中是2015年9月常州外国语学校搬迁到新校区以后,该校师生的健康受到严重损害,并认为与新校址北面的三家化工厂工地有关。事件被曝光后,引发社会广泛关注。2016年4月29日,自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)向常州市中级人民法院提起环境公益诉讼,请求判决被告消除影响,赔礼道歉,赔偿生态环境修复费用以及其他相关费用。这些诉讼请求都反映了对受损环境公益的救济,但是并未考虑“毒地”造成该校师生健康受损的私益救济。相对于污染地块的修复和责任承担,该校师生的健康损害更应被救济。环保组织作为民间团体,本质上是草根组织,如我国成立最早的民间环保团体自然之友,注册成立于1994年。2014年4月通过的《环境保护法》以及同年12月通过的《解释二》,为环保组织提起环境公益诉讼提供了法律依据。与此相呼应,环保组织提起的环境公益诉讼案件也不断增加,从2015年1月至2018年3月,自然之友一共提起了38起环境公益诉讼案件,绿发会一共提起了58起环境公益诉讼案件,中华环保联合会共提起16起环境公益诉讼案件。从2015年至今,环保组织几乎每个月都会提起两到三起环境公益诉讼案件。可以看出,2015年之后,环保组织越来越重视环境公益诉讼,工作重心开始偏向公益诉讼。这种现状与环保组织的成立初衷相背离,且不说环保组织大力发展环境公益诉讼能发挥多大作用,可以确定的是近两年环保组织对环境私益诉讼的关注和支持大大减少,污染受害者的利益未能得到应有的维护和救济。环境私益诉讼具有不告不理的性质,污染受害者权益受损,需要主动提起环境侵权诉讼才能获得司法救济。但是,目前我国社会公众环境维权意识仍然比较淡薄,2002年至2011年十年的环境诉讼案件数量总和还不足2013年一年环境纠纷数量的十分之一解决环境侵权纠纷,救济污染受害者的合法权益是我国环境资源审判机构成立的初衷。如2007年11月成立的我国首个真正意义上的环境资源审判机构清镇市环保法庭,成立之初便是为了救济因环境污染和生态破坏而受损的污染受害者的权益环境侵权行为不仅侵犯私人利益,也损害环境公益。如前所述,环境诉讼的本质是私益诉讼,在私益和公益之间,私益救济是第一位,其次才是维护公益。发展环境公益诉讼不能撇开私益诉讼,更不能在损害私益的基础上发展公益诉讼。从2015年开始,环境公益诉讼达到发展高潮。2015年1月至2017年6月,全国法院共受理环境公益诉讼一审案件964件,结案455件。其中,环境民事公益诉讼案例161起,环境行政公益诉讼案例803起。与此同时,受损的环境私益却未能得到应有的救济,这种现状下环境公益诉讼的蓬勃发展,实则是对污染受害者利益的牺牲,违背了环境诉讼发展的初衷,也与以人为本的发展理念不符。诚然,环境公益诉讼的发展很重要,但是必须强调在污染受害者利益得到充分救济基础上,在环境私益诉讼充分发展的前提下,大力推动环境公益诉讼发展,不能本末倒置。四、环境资源审判机构的重心由公共利益的救济转变从前文比较分析能够发现,环境诉讼的发展现状是重视环境公益诉讼,忽视环境私益诉讼。这种现状与诉讼的本质是相违背的,环境诉讼应该回归诉讼的本来面貌。从污染受害者利益救济缺失的困境出发,回归诉讼的本来面貌应至少包括以下几个方面。第一,从环保组织角度出发,环保组织发展环境诉讼的重心首先应是环境私益诉讼,其次是环境公益诉讼,且环境行政公益诉讼应优先于环境民事公益诉讼。诉讼的本质在于救济私益,也即私益诉讼是诉讼的本来面貌。环保组织本身属于民间公益组织,其主要职能是支持污染受害者维护自身权益,如中国政法大学污染受害者法律帮助中心第二,从法院角度出发,司法救济的核心是对私益的救济,为救济污染受害者权益而设立的环境资源审判机构应该更加注重对环境私益的救济。维护环境公共利益属于环境行政机关的监管职责,是行政机关实现行政权的体现。环境资源审判机构属于司法机关,其对环境公共利益的救济应以行政机关行政权的完全实现为前提,在环境行政机关运用行政措施能够救济环境公共利益时,司法权就没有必要继续介入。从这个意义上来说,环境资源审判机构的重心不应是环境公益诉讼,而是充分发挥司法能动性,在法律允许的权限内,为污染受害者提起私益诉讼创造条件,努力推动环境私益诉讼的司法实践。第三,从公众角度出发,当前我国社会公众的环境维权意识普遍不高,想要改变这样的现状需要一个发展的过程,但是必须引起社会足够的重视。环境侵权纠纷中,污染受害者往往是弱势一方,应该进一步完善环境私益诉讼的相关规则,让污染受害者有意愿、有能力提起环境私益诉讼,让司法机关有能力审理好每一起环境侵权案件。另外,实践中也不排除存在一些污染受害者维权动机不纯第四,从学者研究角度出发,笔者在中国知网中分别以“环境侵权”和“环境公益”为主题进行搜索,搜索出的期刊文章在2009年以前,一直是“环境侵权”多于“环境公益”,从2010年开始“环境公益”的期刊文章多于“环境侵权”,并且差距不断拉大,2010年“环境侵权”学者发表的期刊文章共284篇,“环境公益诉讼”的文章共382篇,这种差距在2015年达到顶峰。2015年“环境侵权”的期刊文章有296篇,而“环境公益”的文章多达961篇,后者几乎是前者的3倍之多。可见,2009年以前,学者研究比较多的是环境侵权,从2010年开始学者的研究重心开始偏向环境公益诉讼,近几年针对私益损害救济的专门学术研究较少,环境公益诉讼成为学术研究的热点问题。而当前的实际情况是私益损害救济缺失严重,污染受害者的权益未能得到应有的救济,学者的研究重点与当前的实际情况有所脱离。因此,未来学者们应该更加关注私益损害救济问题,推动环境私益诉讼的发展。五、环保组织的责任环保组织掀起的环境公益诉讼热潮在2015年达到顶峰。不断出现在公众视野下的环境公益诉讼,一方面提高了社会公众的环境保护意识,另一方面也值得思考环境公益救济背后的私益损害是否得到救济。从立法和实践层面来看,我国环境私益救济远远不足,以常州“毒地”案为例,环