论全面管治权与高度自治权的平衡论中央全面管治权与特区高度自治权的平衡由《基本法》的双重属性展开

论全面管治权与高度自治权的平衡论中央全面管治权与特区高度自治权的平衡由《基本法》的双重属性展开

一、处理好中央全面管治权与特区高度自治权关系的现实价值2014年，中央政府发布了《香港一张地图》和《一项国家和两种制度》的实践。《宣言》明确表示，“中央政府拥有完全管理香港的权利”，“中央政府依法履行宪法和香港基本法律赋予的全面行政权力和宪法制度的责任，以及香港有效管理香港”。创造性地提出了“全面行政权力”的概念。党的十九大在阐述“一国两制”基本方略时进一步指出,“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来,确保‘一国两制’方针不会变、不动摇,确保‘一国两制’实践不变形、不走样。”《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》(以下统称《基本法》)规定了中央与特区的关系,既明确了中央对特区的全面管治权,又赋予了特区的高度自治权,是“一国两制”法律化的集中体现,是处理中央全面管治权与特区高度自治权关系的核心法律依据。如何理解并对待《基本法》,关系到能否正确认识中央全面管治权与特区高度自治权的关系。近年来,人们在对待《基本法》时出现了两种错误倾向,一种倾向是以部分香港人士以及香港法院为代表,主张将《基本法》作为特区的“宪法”,混淆我国《宪法》与《基本法》的关系,将《基本法》作为中央与特区的“社会契约”,淡化中央全面管治权;另一种倾向是过度强调《基本法》只是全国人大制定的一部基本法律,忽略了作为不易于被修改的特殊授权法性质,引发人们对特区高度自治权的担忧。这两种错误的倾向如果不得到及时纠正,将不利于正确理解全面管治权与高度自治权的平衡关系,最终有损“一国两制”的伟大实践。基于此,本文将分别对这两种倾向的表现和危害进行阐述,并通过阐明《基本法》的双重属性来理解全面管治权与高度自治权的平衡关系。二、《基本法》的两种错误倾向和负面影响《基本法》被誉为“一个具有创造性的杰作”,(一)将《基本法》作为经济特区宪法的趋势和负面影响1.《基本法》是“本港宪法”的表现形式将《基本法》作为特区宪法的声音由来已久,这种倾向在香港特区以及西方学界尤为严重。早在中英谈判之初,香港就曾有人主张制定香港自己的宪法甚至赋予香港立法机关自主的修宪权,那么,香港法院基于何种理由将《基本法》视为特区宪法呢?通过对香港终审法院判决书进行梳理,可以看出,在香港终审法院将《基本法》视为“本港宪法”主要是基于以下几个理由:(1)从形式上看,《基本法》的效力和修改程序特殊。香港终审法院认为与一般的香港法例相比,《基本法》具有更高的效力,同时在修改程序上严于一般法律,具体体现在:第一,《基本法》的效力高于香港原有法律和香港立法会制定的任何法律。例如,在吴嘉玲案中,香港终审法院在考虑如何“解释基本法这样的宪法时”指出,“任何抵触《基本法》的法律均属无效并须作废”。第二,《基本法》的修改程序严于其他法律。例如,同样在吴嘉玲案中,终审法院指出,“《基本法》是为贯彻独一无二的‘一国两制’原则而制定的宪法性文件,具有不可轻易修改的地位。”2.片面强调宪法基本法作为特区的宪制基础将《基本法》视为特区宪法的观念具有一定的迷惑性,但其本质是片面强调《基本法》而忽视我国《宪法》作为特区宪制基础的地位,片面强调特区高度自治权而忽视中央全面管治权,这种错误的认识如果不得到及时纠正,将对“一国两制”的正确实施产生负面影响。具体而言,有以下几点:(1)片面强调《基本法》作为特区的宪制基础,弱化《中华人民共和国宪法》(以下简称“我国《宪法》”)的宪制基础地位。我国《宪法》不仅与《基本法》共同构成了特区的宪制基础,而且我国《宪法》也是《基本法》的制定依据和宪制基础。我国《宪法》第31条为特区的设立和《基本法》制定提供了直接的宪法依据,《基本法》序言也开宗明义地指出,“根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”意图排除我国《宪法》特别是《宪法》第31条以外条款在特区适用的观点由来已久,早在《基本法》起草之初就有人提出我国《宪法》不应当适用于特区,但这种观点随即遭到《基本法》起草者的批评与否定。(二)忽视基本法律属性的倾向和负面影响1.不属于其他基本法律时至今日,为了正确实施“一国两制”基本方略,中央对特区高度自治权始终秉承了尊重与维护的态度,在行使全面管治权时十分审慎,例如,至今从未行使过《基本法》修改权,在历次行使《基本法》解释权时也较为克制,之所以有这种声音出现,很大程度上是因为持这种观点的人仅认识到了《基本法》作为全国人大制定的基本法律的一般特性,而忽视了《基本法》不同于其他基本法律的特性。根据《立法法》第7条第2款规定,全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,根据我国《宪法》和《立法法》所规定的法律体系,两部《基本法》确实均属于全国人大制定的基本法律。然而,有些人仅仅片面地强调《基本法》作为全国人大制定的基本法律的性质,而忽视了《基本法》不同于其他基本法律的属性,即《基本法》是不易于被修改的特殊授权法,因此,这些人士或者不必要地担忧中央会滥用《基本法》修改权或解释权,或者在不必要的时候主张过度行使《基本法》修改权或解释权。2.全面管治权的法相较于将《基本法》视为宪法,忽视《基本法》特殊属性的危害更加隐蔽,因为这种倾向表面上看更有利于维护“一国”和中央全面管治权,但事实上,这种忽视《基本法》的特殊属性,片面刻画出一种全面管治权异常强大而高度自治权异常脆弱的景象,将会引发诸多危害:(1)将引发对全面管治权侵犯特区高度自治权的担忧,损害“一国两制”的核心内涵。过度强调《基本法》只是全国人大制定的一部基本法律,无视《基本法》的稳定性,忽略《基本法》在内容上是为了贯彻“一国两制”和我国《宪法》第31条专门制定的法律,其修改在内容上受到“一国两制”的限制并在程序上也有更为严格的限制,将在很大程度上会引发人们对于高度自治权的担忧。在许多人看来,《基本法》是特区高度自治权的核心法律保障,三、中央全面管治权与特区高度自治权的关系如何对待《基本法》的属性关系到如何实现全面管治权与高度自治权的平衡,并最终关系到“一国两制”基本方略的实施。上文阐述了对待《基本法》的两种错误倾向,这两种错误倾向在当下仍然有着一定的市场,如果不加以纠正,将不利于正确理解中央全面管治权于特区高度自治权的平衡,并最终危及“一国两制”的基本方略。要有效维持中央全面管治权与特区高度自治权的平衡,必须正确对待《基本法》的双重属性,即《基本法》既是宪法之下的基本法律,又是不易于被修改的特殊授权法:(一)《基本法》属于宪法,而非宪法将《基本法》置于我国整个法治体系之中进行考察,《基本法》的第一重属性将得以彰显,即《基本法》是全国人大制定的、位于宪法之下的基本法律,而非“特区的宪法”或“小宪法”,这一属性决定了全面管治权的内容及其与高度自治权的“原生—派生”关系。我国《宪法》第62条和《立法法》第7条规定,在我国法治体系中,《基本法》无论从内容还是程序上均属于我国《宪法》和《立法法》所规定的全国人大制定的基本法律。这一属性包括以下几层内涵:1.全面行使行政权力的内容源于中国的宪法规定，而不是《基本法》规定虽然我国《宪法》中部分关于社会主义制度和政策的条款不在特区实施,但我国《宪法》作为主权的最高体现和法律表达,2.中央总行政权力与经济特区的高度自治权不是权力关系，而是“出身与诞生”关系正如上文所述,虽然《基本法》也详细规定了中央全面管治权,但中央全面管治权的是源自我国《宪法》的规定,是一国主权的具体表现(二)不易被修改的特殊授权法虽然《基本法》作为全国人大制定的一部基本法律,不是“特区宪法”或“小宪法”,但这并不意味着可以将《基本法》与其他基本法律相等同,还应当认识到《基本法》是一部不易于被修改的特殊授权法,其授予了特区前所未有的高度自治权,还对中央在特区直接行使的管治权以及中央对高度自治权的监督权进行了规范,并为特区高度自治权的长期、稳定行使提供了保障。1.《基本法》具有特殊的授权法属性,要求特区高度自治权的实施在“一国一制”之下,中央往往也需要赋予地方一定的自治权,但没有必要采取《基本法》这种特殊的形式进行,而一般是采取普通法律进行授权。之所以说《基本法》具有特殊的授权法性质,是因为在“一国两制”之下授予特区高度自治权从本质上不同于“一国一制”下授予地方一般的自治权,这种不同主要在于,授予一般的自治权并不需要在任何地区中止我国根本制度的实施,而授予特区高度自治权,意味着作为我国根本制度的社会主义制度和作为我国根本政治制度的人民代表大会制度将不适用于特区,特区将“保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”。这种对根本制度的变通甚至一度引发了《基本法》是否违宪的争论。2.《基本法》不频繁地修改《基本法》是中央授予特区高度自治权的核心法律依据,《基本法》的稳定性决定了高度自治权的稳定性。尽管“一国两制”已经被作为我国的基本方略,但如果《基本法》可以被频繁地修改,那么高度自治权可能会处于不稳定、不可预期的状态之中,这会引发人们对“一国两制”这一基本方略的担忧。从过往的实践来看,中央一向十分慎重地对待《基本法》,面对若干次围绕《基本法》的争议,中央从未修改过《基本法》,而是通过解释《基本法》的方式解决围绕《基本法》的争议,并且中央在行使解释权时也十分克制。四、全面管治权与高度自治权的平衡在实践中总结了中央全面管