居民身份证补领工作的问题及对策

居民身份证补领工作的问题及对策

1985年，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国居民身份证法》，结束了中国居民身份证法的序幕。该条例与随后出台的《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》、《临时身份证管理暂行规定》等法规、规章共同确立了我国的居民身份证制度。历时十几载,居民身份证制度在全国范围内得到了很好地贯彻、实施,较好地实现了其证明公民身份、维护社会秩序、严密其他社会管理的作用。但不容否认的是,在居民身份证的管理、使用中也暴露出一些亟待解决的问题,笔者仅就下面几个问题加以探讨。一、扣居民身份证的使用规定及内容实践中,非法扣留、抵押居民身份证的行为主要发生在公安机关及有关单位和个人中。《中华人民共和国居民身份证条例》第十三条第三款规定:“公安机关除对于依照《中华人民共和国刑事诉讼法》被执行强制措施的人以外,不得扣留公民的居民身份证”;第十四条规定:“公民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益的事务时,可以出示居民身份证,证明其身份。有关单位不得扣留或要求作为抵押”。同时,《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》第二十二条规定:“除公安机关依法对被告人采取强制措施可以扣留居民身份证外,其他任何单位和个人不得扣留公民的居民身份证或者作为抵押”。另外,1992年公安部、国家教育委员会、民政部等十四家单位联合发布的《关于进一步加强居民身份证使用、核查工作的通知》(以下简称十四部门通知)第六条第一款规定:“有关部门应当了解居民身份证的基本防伪措施,在核查居民身份证时注意甄别证件的真伪。如发现证件有伪造或变造嫌疑,需进一步检验真伪的,应当及时报送公安机关居民身份证管理部门进行技术鉴定。对伪造、变造居民身份证者应当移送公安机关查处。”依照上述法律规定,在居民身份证的管理、使用中,除公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被执行刑事强制措施的人和涉及有伪造、变造居民身份证嫌疑的人可以扣留居民身份证外,其他任何单位和个人都不得以任何理由、任何方式扣留或抵押公民的居民身份证。下列常见的扣留公民的居民身份证或者以其作为抵押的行为均为非法:(1)公安人员在对外来人口等管理中,扣留公民应其要求出示的居民身份证,作为督促其主动接受外来人口等管理的保证。(2)用工单位、用工个人及职业中介,以扣留公民的居民身份证作为管理或非法控制所用人员自由流动的保证。(3)租赁单位扣留居民身份证作为租借人及时返回原物、交纳租金的保障。为防止非法扣留、抵押居民身份证行为的发生,笔者认为应对症下药,从以下几方面入手加以解决:(1)加强公安机关依法行政的力度。公安人员应熟悉相关法律规定,依法办事,工作中一丝不苟,不知法犯法。(2)加强相关法律内容的普及宣传。一方面,使非法扣留居民身份证的易发主体熟悉法律规定,避免违法行为发生。另一方面,使广大群众熟知哪些扣留行为是非法的,应当予以拒绝。(3)法律应明确对非法扣留、抵押居民身份证行为人的处罚,并适当加大处罚力度。目前,法律的规定对有关单位、个人的这一非法行为的处罚处于空白状态,在指出何为违法扣留、抵押行为的情况下,却没有任何法律条文对这一违法行为应受到的处罚加以明确规定。对公安机关工作人员违法行为的处理也只能套用《中华人民共和国居民身份证条例》的第十七条:“公安机关工作人员在执行本条例时,徇私舞弊、侵害公民合法权利和利益的,应当给予行政纪律处分,情节严重构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。”这一规定缺乏操作性,显然不能有效阻止此类违法行为的发生。二、公民恶意说的存依据《中华人民共和国居民身份证条例》第八条规定:居民身份证丢失的,应当申报补领。《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》第十八条规定:“公民遗失居民身份证时,应当立即向公安机关报告。从报告之日起3个月仍未找到的,应当申报补领新证。补领新证后找回原证的,应当将原证交给户口登记机关。”同时,一些省市的公安机关制定了地方性工作细则。实践中,居民身份证补领工作漏洞较多,造成了一些不应出现的现象。比较突出的有:(1)有些公民持有两个以上的居民身份证。(2)有些居民身份证上的照片与证件所有者不符,造成公安机关签发的与事实不符的假证的存在。笔者认为上述现象产生的原因是多方面的。第一,相关法律规定有缺陷。现行法律不能有效制止公民恶意持有多个居民身份证。公民在没有丢失证件的情况下,只要宣称证件丢失,并履行相应的法律手续,便能如愿以偿,持有两个、甚至两个以上的居民身份证。同时,公安机关在查验、核查居民身份证时,很难发现这一违法行为,更谈不上及时制止、处罚。另外,法律没有禁止代理申请补领居民身份证的规定,也就是默许了代理申请行为的合法。在代理申请补办时,公安机关工作人员必然无法履行将居民身份证拟用照片与本人进行核对的程序,这也为违法者开了方便之门。第二,有的公安机关工作人员不能严格照章办事。在给公民补办居民身份证时,不能做到要求申请人重新填写《常住人口登记表》,同时又做不到将办证拟用照片与原《常住人口登记表》上的照片加以认真比对。第三,公民的法律意识薄弱。一是属于不知法而违法。有些公民没有认识到持有多个居民身份证行为是违法的,只是为了使用方便,就像生活中配一把钥匙备用一样;而有些人竟是因为现有证件上的照片不好看,将其隐藏后再补领一个新证。二是知法违法。有些人为了达到某种目的而明知故犯。如为把本人的居民身份证出租或转借他人;再如,有些人自己没有能力参加一些重要考试而求人替考,替考者为替考成功,采取在照片上偷梁换柱补办居民身份证的做法。为防止居民身份证补领中发生上述问题,笔者认为应做好以下几个方面的工作:1.居民身份证补领条件降低从目前情况看,已出台的一些地方性的有关居民身份证管理工作细则,有的为了方便群众,对《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》第十八条以及其他相关规定予以简化,而事实上却降低了身份证的补领条件。这是造成居民身份证补领中存在问题的原因之一。有鉴于此,各地在制定地方性法规时,应以严密管理为基础,完善相关的法律规定,做到既简化手续、方便群众,又要防止管理中出现漏洞。2.加强违法问题的宣传和教育笔者认为,类似居民身份证补领中出现的一些轻微的违法问题,靠事后惩罚不是解决问题的根本办法,而应通过广泛深入地宣传、教育,提高公民的守法意识,以达到防患于未然的效果。三、认识到身份的限制居民身份证的真伪识别技术,不是指对证件上照片与持证人面部特征的核对以及对证件上出生日期与持证人年龄的核对,而是指对特定居民身份证是否系伪造、变造进行鉴别的技术。其中,伪造是指证件为非公安机关专业制证部门制作;变造是指非法对公安机关签发的居民身份证进行加工,改变证件记载的信息。居民身份证的真伪识别技术通常包括以下几个方面:(1)根据不同类别的居民身份证的特点加以识别;(2)从居民身份证的整体加以识别;(3)逻辑识别;(4)图案与字形识别;(5)技术鉴定;(6)利用专门仪器鉴定。十四部门通知第六条第二款规定:公安机关应当支持、配合有关部门开展居民身份证核查工作,在保守国家秘密的原则下,按照公安部《关于公安机关开展查验和核查居民身份证工作的通知》[89]公(治)字66号的规定,向有关部门介绍核查居民身份证的基本方法。根据公安部[89]公(治)字66号通知的规定,公安机关可以向有关部门介绍的核查居民身份证的方法有:对证件进行整体识别,即对证件的外观式样、规格、塑封、印刷和相片等主要识别特征加以核查;核对持证人相片和登记内容;检查证件有效期限与持证人年龄、签发日期三者的关系;核对证件编号中出生日期码与持证人出生日期之间的关系,分配顺序码与持证人性别是否符合男性奇数女性偶数的规则。将居民身份证的真伪识别技术与有关部门可以掌握的鉴别方法加以比较,不难看出,法律在规定居民身份证的真伪识别技术的掌握主体范围上是很谨慎的,把大部分识别技术作为秘密对待。笔者认为这种做法是不妥当的。当前,居民身份证作为证明公民身份的法定证件具有国家权威性,使用范围极其广泛。《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》第二十条规定:公民在办理下列事务,需要证明身份时,可以出示居民身份证:选民登记;户口登记;兵役登记;婚姻登记;入学、就业;办理公共事务;前往边境管理区;办理申请出境手续;参与诉讼活动;办理机动车、船驾驶证和行驶证,非机动车执照;办理个体营业执照;办理个人信贷事务;参加社会保险,领取社会救济;办理搭乘民航飞机手续;投宿旅店办理登记手续;提取汇款、邮件;寄卖物品;办理其他事务。这一规定在保护公民权益的同时,也起到了预防和打击违法犯罪活动的作用。然而,现实中伪造居民身份证的违法活动各地都有,这就为那些违法犯罪分子特别是流窜犯罪分子,凭借高价购买的伪造的居民身份证,掩蔽真实身份、进行违法犯罪活动,逃避法律制裁提供了条件,而且这种犯罪的需求又剌激了伪造居民身份证违法活动,使其仿真性更强,真假难辨。与此形成对比的是,由于公安机关在认识上存在一定的偏差,即使对法律允许向有关部门介绍的认识居民身份证的技术,也存在很多不足,急需加强。另外,由于法律对掌握居民身份证真伪识别技术主体范围规定的谨慎和限制,事实上,民政、商业、邮电等部门的从业人员很少有人知道和了解居民身份证的真伪识别技术,工作中往往只对证件上的照片、出生日期与持证人粗略地加以比对,持假证者很容易蒙混过去。解决伪造居民身份证在社会上的泛滥,有效打击制假活动固然重要,但笔者认为更重要的是,公安机关应该转变观念,一方面制定规章扩大有关部门可以掌握的居民身份证真伪识别技术的范围;另一方面,在确定范围的情况下,加大对居民身份证真伪识别技术的介绍力度,使有关部门的从业人员熟悉识别技术,具备鉴别居民身份证真伪的能力,最终达到一般公民也初步具备此能力。应该看到,采取以上措施会带来的一个突出的也是公安机关最担心的负面问题,那就是造假者也会从中掌握防伪技术,造假技能会随之提高,增加了一般人识别假证的难度。笔者认为,这一负作用不能成为封锁居民身份证真伪识别技术的理由。目前,呈现出犯罪分子知识化、犯罪手段高科技化的趋势,在此趋势下,既使公安机关严守居民身份证的真伪识别技术,也不可能控制造假者的造假技能的提高。如造假的犯罪分子在制作假居民身份证时使用扫描仪这一手段,已使居民身份证真伪识别技术、尤其是用不同种类的居民身份证的特点加以识别、逻辑识别、图案与字形识别的方法显得无能为力。鉴于此种形势,建议公安机关应在提高居民身份证的防伪技术上下功夫,做到魔高一尺,道高一丈,方是治病之根本。同时,建议公安机关花大