《生物多样性公约》第九次筹措报告热点议题

《生物多样性公约》第九次筹措报告热点议题

2008年5月19日至30日，《生物多样性公约》（以下简称《公约》）第九版已在德国波恩举行。公约在COP-6上提出“2010年大幅度减缓生物多样性丧失的速度”。COP-9是公约“2010年目标”验收前的最后一次缔约国大会,承担着阶段性总结公约实施进展、并为缔约国实现“2010年目标”提供进一步的指导。1生物多样性的努力和决定COP-9是公约历次缔约国大会中涵盖议题最广泛的一次会议。代表们审议了27项议题,其中深入讨论的议题包括:农业生物多样性;“全球植物保护战略”;外来入侵物种;森林生物多样性;鼓励措施;生态系统方法;为实现2010年前大幅降低生物多样性丧失速度的目标和“千年发展目标”(MDGs)采取的战略计划的实施进展;财务资源和财政机制。其他实质性和战略性的议题包括:获取和惠益分享(ABS);第8(j)条和相关条款;技术转让与合作;监测、评价和指标;生物多样性和气候变化;干旱和半干旱地区的生物多样性;保护区;内陆水域的生物多样性;海洋和沿海的生物多样性;岛屿生物多样性;全球分类倡议;赔偿与补救措施;与其他公约和相关利益方的合作;公约的运作;科学和技术合作以及信息交换所机制;财务机制细则;交流、教育和公众意识。大会最终共通过了37项决议。会议重点审议的热点议题主要有以下几个方面。1.1关于abs国际制度的争论遗传资源获取和惠益分享是公约保护机制方面的热点议题,也是公约的三大目标之一。2002年,公约就这项议题成立了“遗传资源获取和惠益分享不限名额特设工作组”,COP-9之前已召开六次工作组会议,就ABS问题建立一个国际制度(IR),并对国际制度的内容展开谈判备受争端的议题是承诺谈判将朝向一个具有法律约束力的制度靠近。77国集团和中国(G-77/中国)和发展中国家地区集团要求一项强有力的具有法律约束力的制度,作为促进生物多样性保护和可持续利用的鼓励措施。部分遗传资源使用国认为,这是对COP-10决议的预先判断,对此表示反对。经过非正式磋商后,代表们同意基于一项共识:工作组确定的内容应该是具有法律约束力、并在考虑这些内容和相应地开展谈判而形成的一个文本。1.2生物多样性原则气候变化是首次纳入缔约国大会讨论的议题中。气候变化是一个大尺度的议题,与生物多样性产生的交集涉及了生态系统的各个方面。针对气候变化的问题,缔约国建议构建生物多样性与气候变化特设技术专家组(AHTEG),专门讨论相关问题。欧盟建议召开两次生物多样性和气候变化生物多样性与气候变化特设技术专家组会议,并详细说明会议的内容:一次针对森林砍伐和森林退化引起的排放量减少(REDD)和土地利用,土地利用变化和森林关系的问题,另一次会议主要针对适应气候变化方式。鉴于联合国已有的《气候变化框架协议》,许多缔约国指出应该避免重复开展相关工作,强调公约在联合国“里约公约”的框架下开展行动。缔约国指出各公约应协同增效,并列出了协同增效的指标。就生物多样性方面而言,缔约国强调加强地区和国际合作,建立相应的监测体系和应对气候变化对生物多样性产生影响的科学模式。COP要求缔约国和其他国家政府根据预防原则,确保在没有确凿的科学证据作为基础来证明海洋生产力行动的正当性之前,不采取这类行动,并敦促缔约国根据《1972伦敦公约》的决议采取相应的行动。COP认识到保护和可持续利用湿地生物多样性,特别是泥炭地,对解决气候变化问题的重要性。1.3气候变化框架森林生物多样性与气候变化和生物安全等问题的紧密关联促使森林生物多样性成为热点议题之一。各缔约国受关注的问题包括:寻找合适的新的财务资源支持有效的森林管理;解决土地所有制问题;减少森林砍伐,并与《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)开展合作;为了能源而大量消耗生物量以及对生物量生产的影响。争议的焦点集中在转基因林木、非法木材和森林产品贸易的控制和涉及气候变化的问题。争议最广泛的问题集中在转基因林木,对非法木材和森林产品贸易的控制和涉及气候变化影响的问题。非洲要求在风险评价完成之前停止转基因林木的释放;欧盟、巴西和一些缔约国则认可预防原则。经过高级别会议的磋商之后,缔约国重申了预防原则,也就意味着只要完成污染研究和公认透明的风险评价之后就能够释放转基因林木,澳大利亚和新西兰补充指出“基于社会”的风险评价。但COP尊重缔约国的权利,缔约国可根据国内立法终止转基因林木的释放。1.4生物燃料的生产是对全球粮食价格的潜在威胁,“国家在全球粮食危机的背景下,农业生物多样性成为各方关注的焦点,缔约国的争论集中在“生物燃料”问题。随着全球粮食价格的上涨,发达国家认为生物燃料的生产消耗土地资源,对全球的粮食安全造成威胁。巴西等发展中国家则强调生物燃料生产对可持续发展、粮食和能源安全的贡献,强调发达国家不恰当的农业措施对全球粮食价格的影响;非洲等发展中国家也提出预防为主的措施。1.5海洋和沿海生物多样性《生物多样性公约》第4条规定公约管辖的范围是“生物多样性组成部分位于该国管辖范围的地区内”和/或“该国管辖或控制下开展的过程和活动”。世界上存在大面积的公海,并不在缔约国的领土范围内,也不在公约的管辖范围内。而海洋生态系统是生物多样性丰富和热点区域之一,因此,海洋生态系统生物多样性保护陷入一个两难的境地。缔约国根据公约的“科学、技术和工艺咨询附属机构”提出的第XIII/3号建议开展讨论。这份建议包括附件I[为了保护(公海和深海动物栖息地)确定生态或生物多样性重要的海洋地区的科学标准],附录II[构建(包括公海和深海栖息地在内的)具有代表性的海洋保护区网络的地区选择科学标准]和附录III(构建具有代表性的海洋保护区的四个首要步骤)。缔约国的讨论集中在上述的附录部分,以及寻求除国家法之外能够恰当解决海洋生物多样性方面的政治和法律问题的国际论坛。许多缔约国指出《联合国海洋法公约》(UNCLOS)为任何涉及海洋和海域的行为设定了法律框架。讨论同时集中在为履行科学标准进一步加强区域科学和技术顾问工作方面,以及如何在国家法律范围外建立海洋保护区得到所有缔约国的认可同时并考虑到双边国家的权利。2会议取得的进展2.1促进人的使用COP-9取得一系列的进展。其中包括通过了国际ABS制度谈判的路线图,确保在2010年完成谈判的最后期限之前召开三次工作组会议。同时决定召开三次技术专家组会议。遵约技术专家组其权职包括:国际公法和私法中可供参考的或即将制定的为实现公平和公正、促进双边认识,通过司法权执行判决,并提供赔偿和补救措施的条款;促进利用他国遗传资源的使用者履约自愿性措施;各国如何理解”盗用”和“滥用”遗传资源及相关传统知识的含义,从而解决履约不当带来的问题;以及研究制定特别履约措施的必要性。概念、术语、定义和部门方法技术专家组将解决:生物资源、遗传资源、衍生物和产品的不同理解以及其含义对制定国际制度主要内容的意义;在不同部门和分部门行动中遗传资源的使用形式;ABS协议每部分的具体特点,包括不同部分和方案的区别,以及考虑解决这些区别的方法。遗传资源相关的传统知识专家组将讨论:遗传资源和相关传统知识获取和使用之间的区别;社区方法和习惯法在管理遗传资源和相关传统知识获取中的比重;以及如何在ABS背景下定义与遗传资源相关的传统知识。2.2关于海洋和生物燃料大会通过了保护的海洋地区的科学标准和指导,提出新的财政资源,以及制定前所未有的公约资源流动战略同时也是大会的主要成就和实现2010年生物多样性目标的主要方法。气候变化相关的议题也备受关注,包括减缓和适应行动相关内容,海洋生产力和生物燃料。尽管各方强烈要求就海洋生产力提出警示,但生物燃料生产和使用的可持续标准并未达成一致。附录中的科学标准和准则都得到通过,其中包括在公海和深海领域建海洋保护区的内容。COP还决定召开一次专家组会议,为使用和进一步制定生物地理分类体系提供建议,指导如何确定符合科学标准的国家管辖范围外的区域的附件I。目前的证据强调了在选定需要保护的海洋生物栖息地和海洋时,需要根据预防原则和包括UNCLOS在内的国际法采取迫切的保护生物多样性行动;需要敦促缔约国和其他组织采取进一步的研究以提升对海洋生物多样性的理解;号召缔约国和其他组织为了采用附录和减缓人类行动对海洋区域造成的负面影响在能力建设方面合作。2.3关于措施的必要性转基因林木问题引起公众的关注,COP重申预防措施的必要性,会议号召缔约国只有在完成污染研究和进行透明的科学风险评价后才能批准转基因林木的释放,很多缔约国和观察员认为这一决议有所欠缺。3最早签署的国家中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一,也是最早签署和批准公约的国家之一。自公约谈判伊始到履约15年,随着新的问题的出现,公约的焦点议题也呈现了动态的变化3.1遗传资源的获取与惠益分享abs的国际立法由于联合国大会已明确要求在2010年之前结束ABS国际制度的谈判,这次COP-9大会也对2010年前完成谈判达成“路线图”,因此,在今后两年中,谈判将会加速。然而,国家立法更加重要,《公约》原则规定,遗传资源获取与否服从于国家立法,为此,许多国家都已建立起本国的ABS政策与法规体系,并在国际谈判中取得主动。中国也在2008年12月27日全国人大通过的《专利法》(第三次修订)第26条中,对申请专利增加了披露遗传资源来源和原产地的要求。然而,鉴于国际ABS制度谈判的加速和国内管理的需要,遗传资源获取与惠益分享的国内立法显得十分紧迫此外,生物多样性相关的传统知识议题也已成为《公约》的焦点议题。中国民族众多,传统知识丰富,许多地区仍然保留着有利于生物多样性保护和生物资源持续利用的传统知识、创新和实践,COP-9已决定在COP-10之前召开一次传统知识工作组会议,中国应该加强传统知识的调查和研究,并加强对民族地区传统保护和传承的政策和制度研究3.2气候变化与生物多样性生物燃料和生物能源生产对生物多样性的影响已成为《公约》谈判的一个新的焦点问题。巴西及美国等极力推进生物燃料的生产。但是,由于发展生物燃料可能危及粮食安全,并将损害生物多样性,许多发展中国家和国际环保组织提出反对意见。中国也存在粮食安全问题,应加强生物燃料生产对生物多样性和人类生活影响的前瞻性研究,积极参与相关的国际合作与交流,争取在国际谈判过程中居于有利地位。气候变化对生物多样性的影响已引起广泛的重视,虽然COP-9对建立气候变化议题工作组并没有达成一致,但已为气候变化对生物多样性影响安排了两次研讨会,另外,在《联合国气候变化框架公约》下,也对气候变化影响生物多样性的问题进行了广泛的讨论。因此,国内应该加强相关基础研究,以应对气候变化。3.3建立海洋保护区网络会议通过了“在深海海水和生境划定具有重要生态或生物意义、需要保护的海区的科学标准”和“包括在深海海水与生境建立海洋保护区网络的科学指南”。一些国家和非政府组织利用这一契机,大力