政府绩效管理研究-范式重构、理论思考与实践回应

政府绩效管理研究:范式重构、理论思考与实践回应

2024年10月5日-7日，由兰州高校管理学院和中国地方政府绩效评价中心主办的“公共绩效治理：国际学术前沿与全球实践阅历高端论坛”在兰州高校召开。来自美国、英国、澳大利亚、中国内地和港澳台地区39所高校、讨论机构以及政府部门的55位从事政府绩效管理和公共治理讨论的一流学者和资深政府官员出席了本次论坛。中国行政管理学会执行副会长兼全国政府绩效管理讨论会会长高小平教授到会就政府绩效管理讨论的重要性、我国试点状况以及学科建设等发表了重要观点。本次论坛的主题是“以公共价值为基础的政府绩效治理：公共部门获得合法性的基本战略和途径”，与会学者和政府官员围绕这一主题，就以公共价值为基础的政府绩效治理、政府绩效管理的理论思索、政府绩效管理的实践进展以及政府绩效管理讨论的多元视角等问题进行了系统的沟通和争论，取得了丰硕的成果并达成了重要共识。

一、以公共价值为基础的政府绩效治理

自1995年哈佛高校马克·穆尔教授提出公共价值概念以来，西方学者对于什么是公共价值、如何制造公共价值以及公共价值管理问题绽开了持续讨论并发表了一系列成果。近年来，国际公共行政学界尤其注意对于公共价值的讨论，《公共行政评论》、《澳大利亚公共行政学报》等公共行政学重要杂志均开拓专栏对这一问题绽开争论。2024年10月，以兰州高校包国宪教授为首的讨论团队在美国波特兰举办的其次届政府绩效管理与绩效领导国际研讨会上首次提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论，并接连发表了系列成果。这一问题在这次论坛上也成为最为重要的争论议题，多位学者发表了相关讨论成果，政府绩效管理的讨论范式开头从新公共管理向以公共价值为基础的政府绩效治理转换。

美利坚高校罗森布鲁姆教授关注非任务性公共价值在当代绩效导向的公共管理中的地位，他认为公共管理绩效对于结果和资金价值的关注所引发的一个重要问题就是非任务性价值（Non-missionBasedValues）的缺失。他提出了同时测量非任务性价值和结果（Results）的需要，认为非任务性价值对于公共行政而言是核心的，并通过价值与结果、价值与管理的区分论述了测量非任务性价值的重要性。罗森布鲁姆教授提出了一个任务性价值和非任务性价值的平衡计分卡，包括政治系统、宏观政策、任务结果和管理绩效等四个方面，并进一步指出在同一周期上对每一个方面的测量可以保证机构或者项目不会忽视管理、政治和法律价值。兰州高校包国宪教授的报告围绕论坛的主题绽开，他总结了新公共管理背景下政府绩效评估与管理的贡献、困惑和理论反思，认为传统的政府绩效管理在提高政府效率和提高顾客满足度方面发挥了不行替代的作用，然而，在政府绩效管理实践中却涌现出了大量的疑问，从理论上讲，这就聚焦成为一个重要的讨论问题，即为什么政府的产出和结果会有差距？包国宪教授阐述了绩效损失的概念，认为从绩效生产的角度看，绩效损失等于结果与产出之差，产生绩效损失的缘由主要在于：第一，由于管理方面的问题，投入没有充分转化为产出，这一方面的问题通过管理工具、手段和流程的优化可以得到改善，其次，一部分产出偏离了社会基本需求，未能体现公共价值，只体现了市场价值，而社会建构缺位是造成这一问题的根本缘由。他提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论，认为政府绩效治理是在政府绩效的社会价值建构、组织管理和协同领导三个系统的互动作用下，生产符合基本公共价值的绩效过程。在此次论坛中，包国宪教授基于他提出的以公共价值为基础的政府绩效治理模型（PV-GPG模型），对治理绩效的内容进行了阐述，并对模型中的关系和机制进行了解构，为下一步开展实证讨论供应了概念规律。美国波特兰州立高校道格拉斯·摩根教授也关注政府绩效管理的价值理性和工具理性间的关系问题，在以《绩效测量的相信范式和效率范式：对于地方政府领导和角色的启示》为题的报告中，摩根教授认为一个以价值为基础的领导和治理路径对于地方政府而言是具有本质意义的。他以价值表达的处所为横轴，以价值表达的结构和手段为纵轴勾画了公共价值表达、传导和制造的过程，论证了为什么一个价值为中心的路径在地方政府管理中是最为本质的，并提出了学术界应当在以价值为基础的治理和领导中扮演的角色。最终，摩根教授提出了包含政策进展，政策制定，政策管理和执行以及政策评估和反馈等阶段的以价值为基础的地方政府治理战略，并从个体、结构和政策三个层次提出了激励地方政府实施以价值为基础的治理的战略。美国波特兰州立高校盖力文博士则重点介绍了以绩效为基础的公共领导的内涵和本质，提出了工具性治理、公共价值的社会建构与表达框架并构建了以公共价值为基础的实践路径。

在本次论坛中，包括罗森布鲁姆教授在内的多位国内外专家聚焦或开头关注以公共价值为基础的政府绩效治理理论，包国宪教授在以往讨论的基础上已经提出了对以公共价值为基础的政府绩效治理模型进行解构的基本思路，摩根教授的讨论已经涉及以公共价值为基础的地方政府治理战略，这些前沿性工作为政府绩效管理讨论供应了新的方向和路径。

二、政府绩效管理的理论反思

从新公共管理产生的那一刻起，对于新公共管理的批判就没有停止过，对于产生于新公共管理的政府绩效管理理论的反思也是一样。在此次论坛上，多位学者就政府绩效管理理论进行了反思，提出了将来的讨论问题和思路。

（1）政府绩效管理讨论存在的问题的和解决路径

以中国的双轨制和罗伯特·艾克尔斯教授发表的绩效测量宣言为借鉴，中国人民高校蓝志勇教授提出了绩效测量帮助领导，而不能取代领导；绩效测量需要具有柔性和动态性；绩效测量总能得到结果以及胜利的绩效测量可能来自于测量“被认为不能被测量的事物”等观点。美国佛罗里达州立高校杨开峰教授就绩效测量讨论的若干新方向做了主题报告。在对结果导向的管理（ManagingForResult，MFR）讨论现状进行了深化剖析的基础上，他提出了绩效测量将来讨论的9个领域，包括更加广泛的理论路径，中层（Middle-Range）理论和机制，结果导向的管理与合作治理，社会媒介与结果导向的管理，对本质问题的回归，民主化结果导向的管理，绩效信息、认知科学与行为经济学，设计科学与结果导向的管理以及结果导向的管理与文化等。澳门理工学院陈庆云教授则围绕政府绩效管理讨论的“结果为本”特点，提出了十个亟待争论的讨论问题，包括组织绩效、员工绩效和领导绩效之间的关系，硬绩效与软绩效之间的关系，组织内绩效与组织外绩效之间的关系，长远绩效与近期绩效之间的关系，绩效管理的系统提出与其后进展之间的关系，多元利益绩效与单元利益绩效之间的关系，绩效管理讨论中的二元方法论和多元方法论之间的关系，绩效管理讨论中因与果之间的关系，绩效管理讨论中诸因素之间多关系以及绩效管理讨论中嘉奖与惩处之间的关系等。中山高校蔡立辉教授主要关注政府绩效管理的科学化问题。他认为政府绩效评估面临的科学化问题是基于政府绩效评估的实践提出来的并且广泛存在，主要包括政府绩效评估的价值取向问题，如何实现定性评估与定量评估相结合，如何确定绩效目标、绩效标准，如何构建评估指标体系，如何设置分值和给予权重，如何实行分类评估以及分类评估之后各类被评估者的评估结果如何进行横向比较，如何选择与确定评估主体，以及如何猎取评估资料，如何识别评估资料的真伪及其对绩效评估的价值等，而这些问题必需通过“政府+专家”的模式加以解决。以往政府绩效管理的讨论更加侧重于基于实践阅历的技术和模式，而这将伴随着以公共价值为基础的政府绩效治理理论发生变化，政府绩效治理中的国家、政府和社会合作将成为新的讨论重点。

（2）新公共治理与政府绩效管理

英国爱丁堡高校史蒂芬·奥斯本教授是最早提出新公共治理理论的讨论者之一。奥斯本教授认为在新公共治理背景下，公共服务系统是重要的，而对于关系的治理与专业技术对于有效的公共服务而言同等重要，同时，公共服务价值和公共服务使用者的核心角色对于有效的公共服务供应是最为根本的，在这一背景下政府绩效管理面对一系列新的挑战。奥斯本教授提出了测度外部创新效用的定性指标，主要包括制造、创新、关系建立、过程/系统管理、传播以及可持续性等方面，认为应当绩效管理应向绩效治理转变。英国卡迪夫商学院佐伊·拉德诺教授认为绩效管理是在绩效测量和报告基础上的行动，以改进行为和过程、促进创新为结果，但是缺乏与战略的整合，测量和行动之间的关系没有很好的被理解。同时，她认为，绩效管理没有统一的愿景，对于“绩效测量的管理”强于对于绩效的管理。她提出绩效测量应当与战略相互连接，并提出了包含战略、愿景与目标转化、目标沟通与目标方案转化、目标行动转化等过程的闭合绩效管理系统。

台湾中国文化高校吴琼恩教授、台湾中山高校汪明生教授、兰州高校何文盛副教授等与会代表也分别就新公共管理运动背景下的政府再造、治理结构和政府绩效评估的结果偏差等问题进行了理论阐述。

政府绩效讨论呈现从政府绩效评估到政府绩效管理，再到政府绩效治理的进展脉络，绩效治理的框架逐步形成。包国宪教授认为治理绩效包含社会绩效、管理绩效和战略绩效，是一个结构性概念，这一观点首次对治理绩效概念进行了清楚的界定。与会学者通过质性、实证和比较的视角对治理绩效的三个方面进行了讨论，也有学者通过对已完成的讨论进行总结和反思来逐步修正理论，治理绩效讨论的概念框架逐步形成，主要的讨论问题进一步明晰。

三、政府绩效管理的实践进展

政府绩效管理是一门应用性学科，对于实践的关注是政府绩效管理讨论可持续进展的根本所在。在本次论坛上，国内外多位学者就政府绩效管理的实践进展和阅历进行了报告，集中反映了近年来政府绩效管理实践的创新成果。

（1）政府绩效管理的实践和制度创新

近年来，我国政府绩效管理实践在国家层面的推动下进展快速。厦门高校卓越教授认为公共服务标准化是“十二五”时期公共绩效治理讨论的重要领域，政务（行政）服务中心则是公共服务标准化的重点领域。他介绍了我国一些地方自主开展标准化管理的实践和法规，认为政务服务标准化是指以目前我国各地推行的行政服务中心服务标准化建设为代表，在传统的服务运行模式的基础上，将标准化管理理念引入行政服务领域，建立起行政服务标准体系，以实现服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化为主要目标，从而保证无论在服务窗口建设、服务窗口环境、服务内容、服务模式、服务程序、服务岗位各方面都实现标准化。最终，公共服务标准化讨论的规律思路被提出，包括分析已有公共服务标准化实践的进展背景，评估与验证已有公共服务标准化实践是否创新以及与这一问题相关的创新可持续性、创新时间可集中性以及如何在已有创新机制基础上进一步进展创新等。中国人事科学讨论院吴江讨论员关注我国公益事业单位实施绩效工资问题。他提出了包含岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴的公益事业单位绩效工资制度设计方案，并提出推动公益事业单位绩效工资改革的若干措施，并就绩效工资核算中涉及的一些技术问题进行了具体的阐述。中国行政管理学会张定安讨论员在强调改革开放以来我国推行行政审批改革的重要性和必定性的基础上，关注行政审批制度改革的绩效评价问题。他精炼地概括了行政审批制度改革推动十余年来的成果和主要问题，并进一步提出了“机制改革—体制改革—结构性改革”、“组织机构—职能结构—政府角色”的改革路径。他分析总结了行政审批制度改革绩效不高缘由，认为将政府绩效管理策略引入行政审批制度改革是推动改革攻坚的重要途径，提出了行政审批制度改革绩效管理理念，并在可操作的层面构建了改革推动框架。

（2）政府绩效管理的实践进展与反思

纽约是美国地方政府绩效管理的标杆城市，纽约市政府绩效办公室副主任杰夫·垂恩斯从纽约市政府在政务透亮     ，数据收集、处理和决策以及创新等三个路径具体介绍了纽约市在改进政府绩效方面的努力，并分析了每一个路径的优势和劣势，指出透亮     在使得政府成为一个责任政府方面扮演了非常重要的角色，而数据和创新则主要贡献于纽约市良好的管理。浙江高校胡税根教授以绍兴市“扩权强镇”改革为例，关注“扩权强镇”改革的绩效问题，提出了衡量“扩权强镇”改革绩效的基本框架和“扩权强镇”改革的将来思路。华南理工高校郑方辉教授以反思的视角对2024年开展独立第三方评价的“广东试验”进行回顾，总结了“广东试验”的基本特点，进而从评价主体、评价指向、指标体系、动机机制四方面对“广东试验”进行了深化剖析和阅历总结。香港城市高校高洁博士关注绩效结果的使用问题，详细探讨了地方政府如何回应公民满足度调查，并通过案例勾画了在市场经济转型过程中不断演化的社会公民与地方政府进行良性互动的“国家—社会”关系。国家农业部是我国确定的政府绩效管理试点部委之一，农业部办公厅王小兵副主任介绍了农业部绩效管理的基本做法和主要成效，着重阐述了由绩效方案、绩效实施、绩效评估和绩效反馈等部分组成的绩效管理运行模式，并从把握理念、组织领导、制度保障、结果运用等方面对绩效管理的熟悉和体会做了介绍。从国外到国内，从中心政府到基层政权，政府绩效管理已经成为推动行政管理体制改革和政府创新的重要抓手，基于这些创新实践，国内外学者已经开头对实践进行反思，并逐步形成了新的讨论发觉、阅历和理论。

浙江高校范柏乃教授、山东高校曹现强教授、中心民族高校樊胜岳教授、零点讨论询问集团副总裁范文女士、澳门理工学院鄞益奋博士等与会代表也分别从省级政府土地利用和管理绩效评估模型、公用企业平衡计分卡指标体系、生态治理政策绩效评价指标体系、政府绩效评价实践面临的挑战和澳门政府绩效评估体系等方面介绍了对政府绩效管理实践进展，并提出了推动的对策建议。

四、政府绩效管理讨论的多元视角

正如罗森布鲁姆教授对本次论坛的评价：“在这次论坛中，我们的确得到了很多关于政府绩效讨论的好玩视角，这将为我们将来的讨论供应框架和思路”。在本次论述上，很多学者为政府绩效管理讨论供应了新的思路和视野。

（1）国家绩效理论体系首次提出

美国波特兰州立高校罗纳德·塔门教授和克莱蒙特讨论生高校贾塞克·库格勒教授围绕国家绩效进行了主题报告。他们认为与以GDP为导向的绩效测量不同，政治绩效是对政府力量的客观评估，是独立于政府类型、经济生产水平、人权和社会财宝的。对于国家绩效的理解从三个层面绽开，分别是政治资源猎取力量、政治影响力和政治资源配置力量。同时，他们给出了相对政治资源猎取力量、相对政治影响力和相对政治资源配置力量的计算公式和指标含义。塔门教授和库格勒教授将国家绩效的讨论分别应用于美国、俄罗斯和中国，指出经济产出与政治绩效是不等同的，同时政治绩效也与政府类型无关，政治绩效可以关心我们理解增长的潜力、长期的增长趋势、国家的灾难复原力量和国家的胜利模式，并就GDP导向的绩效测量和相对政治力量导向的绩效测量以中国、美国和印度等国家为样本进行了对比分析，指出当今世界印度、中国、欧盟和美国是主要的世界主导者，而将来印度尼西亚、巴基斯坦和巴西会在政治绩效上可能会表现优异。以国家绩效理论为基础，美国波特兰州立高校西芝雅美教授认为相对政治力量可以精炼地用相对政治猎取、相对政治安排与相对政治影响三者之和表示，她以市政相对政治猎取为例，运用基于最小二乘法的回归模型对测量相对政治猎取的基本等式进行了拟合。首次消失在学术视野的国家绩效理论更多地从政治的角度看待政府绩效，突出了绩效的治理路径。

（2）政府绩效管理讨论方法的规范和创新

台湾政治高校陈敦源教授以台湾地区地方政府的“成果报告单”为案例，认为美国顾客满足度指数（ACSI）模型并不适用于比较，并提出了从相对测量的视角对主观评价排名进行改进的思路。他强调了在相对测量中确立参照基准的重要性并提出了三个有待验证的理论假设并采纳实证的方法对假设进行了检验，认为，地方政府公民满足度采纳“确立参照的评价”是一项牢靠的猜测，同时，在理论上利用“估量量”进行城市间的比较是牢靠的。兰州高校尚虎平副教授借助体验型讨论途径采纳电子政府网络实地体验的方法评估服务型政府建设绩效。讨论发觉目前服务型政府建设并未落在实处，厦门、宁波、上海、沈阳、大连、重庆、杭州、深圳等地服务型政府建设相对具有更好的回应性，同时，讨论还发觉电子政务技术存在的“技术黑洞”削减了政府的服务力量。诸如上述两项讨论，越来越多的新思路和方法被运用于政府绩效管理讨论，这对促进政府绩效管理讨论的科学化，创新政府绩效管理理论大有裨益。

复旦高校朱春奎教授运用实证讨论方法讨论中国省级政府公共服务动机与政府绩效。统计结果表明，公共服务动机、工作满足度、组织承诺和工作投入与组织绩效显著相关，其中工作满足度影响最大；在公共服务动机的四个维度中，只有自我牺牲与组织绩效呈显著的正相关关系。台湾淡江高校黄一峰博士也采纳回归分析方法探讨了绩效评价改革与上司相信的关系。同时，台湾政治高校詹中原教授和香港城市高校陈汉宣教授从比较的视角构建讨论框架。詹中原教授比较了澳洲与台湾的行政机关施政绩效评估制度，陈汉宣教授则