第二章-公告政策问题的构建

公共政策问题的构建山东理工大学法学院刘建文

政策始于问题。之所以需要某项特定的公共政策，是因为需要解决某种特定的实际问题。政府领导机关或公共政策部门总是要根据所面对的问题来判断，是继续实行原有的政策呢，还是对原来的政策进行补充或改变。所以，公共政策制定过程中的第一个基本环节，就是发现问题和判断问题。对于公共分析来说，首要的任务是要说明，什么是问题，怎样正确地认识和确定问题。第一节政策问题

政策问题的建构，既是一个复杂的社会互动过程，又是一个复杂的思维认识过程，认识和揭示其中的规律与方法，是公共政策分析的首要和基本的环节。在行为主体与周围环境相互作用的过程中，凡是主体的目标、期望、偏好、计划、方案不能实现的状况，或者反过来说凡是现实中与我们的期望和预定目标不相符和的情况，都可以统称为“问题”。任何一种问题都带有客观的性质，但这些性质必须是在与某种主观认定的参照体系相比较，并被行为主体感知出来后，才被看作是问题。例如，一个家庭年收入5000元，这本身是一个客观事实，但把它与特定时期市场的价格水平以及想要达到生活水准相比较，可能就会被认为是“贫穷”。把它与年收入10万元的家庭相比较，就构成“贫富悬殊”的社会问题。一、问题与政策问题1、私人问题与公共问题问题可划分为“私人问题”和“公共问题”。两类问题的区别大多数时候是明显的。凭借一般常识标准就可辨别。如，一个人愿意先买房子还是先买汽车，这只涉及他的个人趣味、个人偏好和能力问题。但是一个住宅小区的周围如果没有可以通行的道路，就是一个公共问题，因为它涉及多数人的利益。公共问题凭借个人的能力很难解决，需要政府调动公共资源来能解决。政府只解决带有公共性质的问题。区分私人问题和公共问题的标准也有相对性，它受时间、地点、文化的影响。例如，一个企业生产什么，怎么生产，在市场条件下，是一个个人决策的问题；但在计划经济条件下，是一个事关国家利益或阶级利益的公共问题。如果一个问题涉及到文化价值观念和意识形态，其相对性就更加明显。例如，文化大革命时期，人的穿戴打扮、养花种草的事情，就不是个人审美爱好的问题，而是阶级立场的问题。2、“初始问题”与“政策问题”所谓初始问题是指问题的客观原初状态。所谓政策问题，是指经过政府或其他公共权威机构认定，认为应该而且可以通过公共政策加以解决的问题。例如，假如，假定一间公寓里发现有人暴毙，警察感到现场调查取证后，对外宣布是谋杀。在这个例子中，有人死亡的事实为“初始问题”，警察关于谋杀的判断，相当于“政策问题”。对于警察来说，问题不在于有人死亡，问题在于有人谋杀。在做出谋杀的判断后，才成为需要由警察来解决的问题。3、政策议程的确立

并非所有的问题都是政策问题，只有经过决策主体的认知和界定，才形成政策问题。从问题到政策问题之间，存在着一个主体作用的过程。对于这个过程，可以从两个方面来加以考察。第一个方面是从社会政治层面上来考察，即政策议程的确立过程。在这个层面上，公共政策问题的形成，是各种社会力量相互作用甚至相互冲突的产物。社会生活的问题背后，都涉及不同的个人、集团或阶级的利益和价值观。公共资源是有限的，领导的注意力和信息处理能力是有限的，政府不可能解决所有的问题。需要制定公共政策加以解决的那些问题，都是最重要、最紧迫、关系公共利益的问题。但是什么问题才是最重要、最紧迫的问题？这首先取决于政府怎么看，政府的阶级性质、体制结构、意识形态等会起到很大的影响作用。同时，也取决于来自社会各方的压力，以及某些特定的环境条件。在这方面，存在着各种力量、各种渠道、各种因素的相互竞争和相互作用。总之，经过政府与社会的复杂的相互作用之后，一些初始问题被认定为政策问题，我们把这个过程叫做政策议程的确立过程。公共政策问题的建构对于从问题到政策问题的过程，我们还需要第二个方面，即从思维认识的层面上来考察。在这个层面上，公共政策问题的形成和确定，是人们思维和认识的结果。人们借助于思维方法和思维工具，如概念、理论、模式等，通过去粗取精、去伪存真的功夫，才能界定公共政策问题。这个过程叫公共政策问题的建构过程。在实井际的里政策嘴制定仓过程霸中，刻这两暂个方豆面是绸紧密屡结合园在一芒起的换。各项种社虹会力粉量相轧互作崭用确硬定政抓策议要程的系过程疼，已君经包彩含了集人的胃认识量因素边在里筑面。淋而人聋们对稿问题怎的认萍识，塔又必渠然受使到利寒益因工素的也影响蚂与制望约。扯但是畜在抽错象的旷逻辑伶意义灰上，浩我们礼可以论将两写个方捉面分田别论混述。啊对政难策议拆程的妄分析嗽主要瓣是一执种政鞋治学汇的分语析。向这种叨分析混有助唱于我滔们探堂讨如输何建惑立民她主的糕、公洲平的姑、合海理的谢社会逝机制抓。对宵政策咸问题啄建构院的分顾析主昏要是泻一种播认识自论的世分析乌，帮宽助我目们学夫习正昂确的确思维尼方法市，减敏少我延们在弯界定陕政策惊问题炉时可者能出押现的侄错误市。二、孙政策个问题竭的结济构不同幸的政币策问宽题有嗓不同众的复饲杂性老，影灿响政弓策问扎题复狡杂性办的因铃素有奋：决嫂策者晋的人扭数，乏可选皆方案听的数莫量，跨在利锡益和歌价值焦上的容共识忌程度景，方败案后谅果的索可预邪见性舟。根封据这梳些因副素，俊可以食将政犬策问笋题分筛为三别大类趁：结治构优辅良的暑问题堆，结爹构中忆等的啊问题佳，以竖及结歪构不惕良的步问题革。这伤个分粒类反双应的食是政他策问拘题的酸复杂欧程度毒。结侄构优解良的杂问题烤是相网对简旦单的笛问题王，结编构不贯良的取问题永是高省度复孝杂的扎问题磨，结陪构中渠等的婶问题尾处于刑两者桑之间学。1、佛结构第优良棋的政您策问佩题具我有如消下特晕征：秒只需豪一个股或几衣个决呀策者雕便可小以做上出决什定，鼓需要付选择养的政权策方庭案数拼量较去少。肯决策叹者有顷明确昂的偏命好序列轰，政窗策方石案的件效用征大小语可以缓依据波这个烧序列吊加以鄙明确否断定俊。方待案的女后果姜是可厌以明娇确预幻玉见的莲，出舌现的干风险忽几率宾是可厌以计牢算的无，并苹且在牌可以但接受匆的范援围内丹。换编句话励说，钢结构颈优良他的问判题是总一种庆完全倘在概呜念上眠可以放把握蚁的问碌题，棉因此愈是一喜种可仪以完假全计商算机观化的裕问题妻。决茫策主波体可尤以将生各种阀解决亲方案烈及后狗果预乌先排立列出宇来，涝在政谷府部洁门，绿低级片部门犹的许派多操炊作性染问题惧都属暂于结佛构优消良的刷问题辰。2、结室构中锐等的朵政策车问题私具有佳这样痕的特泼征，逢只涉捡及一坝个或甚少数从几个误决策伍者，瓣备选煌方案顾数量影有限无，方娘案的卡效用肉和价都值符嘴合决浊策者扛的目籍标和家价值颂偏好末，能渠够清命楚的棍断定滑效用酬或价锦值的喜大小按。意氏思是挥，假蚊如有猴两个警决策逼者来丑共同允决定戒一件帅事情识，两分个人骨在利向益和讲行为秩目标殃上有悄共识柴，那户么，船就可岗以清鹿楚的悼来比与较，贸哪一竖个方去案的伯价值崖更大究。但是查，结韵构中轻等问闸题的说方案练后果发并不崇确定伟，风辆险概昂率不须能被境统计吓。在惧博弈押论的裂研究鲁中，矿有一批种叫莲做“蜘囚徒理困境红”的随情景梢，它耕同时局也可柏以作宅为结往构中叔等问湾题的醋典型流例子遵。3、结惨构不香良的肿问题状有以旨下特魔征：悬涉及补到许民多个牌不同适的决制策者菊和决斤策部惧门，鸭他们关的价羡值和德目标迎或者碗是不慰清楚签的，爪或者咳是相罚互冲或突的辽，无师法按猾统一悲的标阶准排煌除优制先顺比序。可此外欣，可隶选择百的方卷案的摧数量委和后列果是绕未知必的，丈决策基的风驻险和变不确芹定性现也难肺以估胆计。逼在面利对这辜种问贿题时码，决辉策者探的任宽务是顿首先竹要去弟界定支问题补的性鸦质。结构昌不良阿的政灯策问翁题是武复杂险性最螺高的挠问题赞。从且发展榴趋势运来看闯，政吃府和悟决策段机关筛，以诞及研驼究政托治学受、行显政管箭理学卸的学判者们侄发现栏，他邻们越鉴来越抬多的筛要面意对结塘构不谊良的幕问题要，公日共政绘策领街域中辆决策渴的复啊杂性劲空前福增大盟。这聚是因婶为：随着胸市场氏经济窝的发察展和垒全球枣化趋养势的笛加强灶，现只代社篮会中取的各需个部冷分、麦各个话领域繁的相怜互依托存程早度也纲越来叶越高共。经什济与做政治扩，国肌际与兽国内勉，社怪会发隐展与赔环境贩保护危等的鹅传统青界限昏正在茄消失丹，越微来越谢多的低问题湾带有利牵一来发动眉全身接的性渡质。善也就坚是说浮，政政策问拴题的讨相关菜性特陡征变嗽得更喉加突却出。第二情，随贸着政两治民颤主化状程度漫的提廊高，恶公民俘权利膛意识器的普办及，婶越来助越多回的利茫益要渴求进橡入公丧共政桥策领凤域，笑从而锡使公孙共政对策问携题日稳益呈秀现出嗓复杂扇性。伤只要型是稍越微重茶要一抬点的盛问题埋，都烧会牵切涉到边许多妥个人胃、集俗团、督部门解的目蛾标和些利益骑，这宴些目利标和玻利益秀相互自影响鹊，甚顺至相匠互冲胳突。第三售，现往代社斩会的衬极速纷发展耳，使炸政府蛙和公荒共机骡构经撒常要烘在巨砍大的拔压力斧下进别行决辨策。赶时间板和资垂源的少限制庄，使荒得要晴全面芒的探梅索各财种解溜决方票案更以加困血难。他政府驰在公探共政朴策领温域中区主要焰面对木的是等结构之不良老的问顽题，陷所以暂，建瓣立一荡个民浇主的须、有腔协调航能力茄的政鼻治体也制，拥掌握扁科学舞的思险维方牢法和透分析睛方法拿，比半以往饰任何葵时候摆都重挑要。第二题节兼政策婚议程锻的建斧立一、佛政策骂议程框的政帽治学援：体硬制与瞎文化所谓间议程际（日畜程）寺是指建带有号目的变性的膊事项猴安排挂和行吗为计贷划。拼通过践议程豆，行也为主委体选湿择和走确认内应予努关注班的事毯项和握打算拴采取车的行递动，姻并为中他们腰排除衫先后冶顺序拖。例流如，迟立法追机关臣在讨谈论具浑体议裳案之饺前先千讨论誉哪些习议案稀应该爸被讨征论。陕议程禁反映揉了人挂们在坐有所上为与缝有所疤不为符之间秒、先零为与能后为狗之间细的抉惰择。所谓女进入搬政府巧的考迟虑范骆围，供就是笛进入闯政策骆议程元。因摘此，迷公共纸政策贤议程所的建沾立是沃一个总形成显和确卸认政过策问昆题的挎社会疑互动勺过程沿。从作性质切上说筒，是境一个突政治日过程钓。社福会生愈活中蛋最重娱要的谨问题核就是妥各种琴资源据和价车值如淹何分粒配。狐社会治中有状两者坡基本淡的资饼源分押配手移段，红经济袜手段容与政衫治手而段。牢通过竹权力奴结构教进行垂的分烤配是咽一种罪政治华手段法。各砖种社倦会力猛量竞金相要察将自弄己的船利益政要求幸确定梢为公许共问倘题，壤本质壁上就悬是要古通过闸政府报飞权坦力机伪制在盯公共芦资源雨的分突配中透占有终大的乒份额申。这拆就涉斧及到近政治蓬学的苏一个山基本策命题睁：谁子得到匠什么的？什狮么时虽候得芽到？杰对于假政策察议程剧的分优析，过主要凝是一即种政听治学每的分绞析。有两要个基泡本的浑因素兄影响械和制您约着随政策正议程色的建夹立。荐一个荡因素变是政艰治体席制，采另一修个因响素是雾政治黄文化磁。1、政而治体领制是茎政治汉权力站的结举构形加态和耍政治娇权力括的运祸作方荐式，坑它从伞根本再上规拌定了底决策望主体四的数艳量、去类型纤和地验位，续规定坝了社功会生志活中西各种膏利益要要求照进入慰政策洒议程夏的合捞法途湿径和皂方式祖。由患于历利史条遥件和秒国情善条件静的不攻同，泡各个抚国家庭的政电治体剥制也马有很耽大的起不同飘。所啊以，膜对公勿共政捎策议像程的捡分析坦，必澡须与洒对政句治体顽制的棉分析榨结合胸起来晕。需社要注书意的缓是，匹不同尊体制陶之间捡的差侦异，超有时误候主链要不塘是表匙现在丹表面身的结政构上灵，而闹是隐耽藏于蹈实际病的运棕作方萄式中浸。政灰治学精的研缝究历黎来强廊调，奇不仅练要分矩析一荷个政模治体棚制的缺“正爷式的屋方面旋”，这还要匹分析勇它“这非正木式的央方面做”。称例如裹，按邻照正流式的岔宪法肢规定事，美竞国国僵会拥脉有对和外宣尽战权酱，但廉在实琴际上秘，宣疾战权降更多幼掌握拢在总况统的惑手中佛。2、影响约和制颠约政怖策议惠程的言第二泄个因旱素是虎政治短文化闹。政妨治文政化是寒社会家成员勤在特卵定时流期中院的政皆治态借度、巴政治浩信仰木和政绍治感船情的桃总和箩。个人白政治拍文化筒的获标得受是他生俊活的够组织轰或个乌人的身影响析和熏街陶。箭政治泼态度邀大致应分为抱三种阵，冷言漠、栏顺从赢、反冒抗。例如偷：中笔国的肯股民当投资览失败妥后便揪跑去沉向政咐府示岔威，哨因为其他们转本能拦地认思为，临政府知应该炒负责弟老百串姓的追死活哈。不同季国家尤、不来同时遮期中苦的政未治文累化有汁很大数的差洗异。奥例如担，根涉据有蒸关记邮载，仔清政听府统他治时晓期，筑英国强的马辉嘎尔追尼勋芳爵率雅领船阀队进机京面贼见中挽国皇播帝，丈因为皆他认惊为，番英国外商人布在中爆国所诉遇到勿的种堂种麻遣烦，板是因柔为广皆东的春地方捉官员屡没有仪将问障题正侮确的绣向皇宽帝报眨告。肢而中序国皇挽帝却类认为夕，有光关“销蛮夷端”的汉事务迷，只增配由烂地方具官处蚕理。阔这里斑我们名看到乐的不飘仅是爪政治数体制竭上的狠差异医，更水是政紫治文抗化上难的差毛异。二、匠政策树议程漆的动灶力学贸：各击种行盐为者公共案政策伯议程音的建资立过捷程，魄是有索各种量社会良力量棵参与阁其中抛并发女生相浓互作撤用的易一种亚复杂州的互俗动过斜程。已对于公政策疯议程陆的动室力学娇分析株，主饰要揭饼示有退哪些僻行为浸者参喉与到柴这个辟过程叫中来氏。从风历史恭发展蒙趋势谋来看滔，社斗会政级治制矮度不崭断走秘向民者主，绍政治身参与棵的范裂围也权不断擦扩大茫，这借意味粘着越抛来越主多的朴行为垄者获异得合忘法的淋权利奥、制感度化宗的渠录道、胸以及楼必要纳的手帅段参圆与到症政策潮议程孕过程翻中。在现钱实社裤会中演，拥秋有某闸些必章要的城手段狮、资属源、减条件蜻和知涨识的迟个人赏或组削织实屑际上哨起更荐为重荐要的傻作用据，因四为他誉们有具能力导清晰您的界湖定有羡关的坊利益厕，能循够最贵大限踩度的谅整合阳或动箭员支领持力限量，胳并且赛能够腔提出蝇相应虾的政搞策要泪求。叮这样舍的行福为者按主要理有如拼下几太种：（一灯）政丧治领默导人是专临业性隔的政权策决恋策者兰，同繁时也麻是最破重要倡的公挤共政锁策的翁制定速者。您无论鹿是出右于维绵持自有身的皇考虑谱，还积是处示于全糠心全简意为秆公众粪利益摇服务修的愿讯望，胀他们南总是管时刻坑要关卧注社乒会上村的一确些问疗题，裂并考浙虑哪茧些问淡题应明该例落如议寨程，衡以及逆怎样采通过屿相应赶的政延策方旺案来努解决让。政秀治领河导人摊因为吴拥有余权力免、地百位、励信息哪、声求望、翼经验蜂、知注识、听智慧泰等，叙通常间在政贴策议卖程的嫂确定种过程酬中起野到重坛要的缩慧甚至忽是决阻定性星的作非用。恰在中严国，闪由于臭体制发的原叫因，悼也由侧于政诵治文门化的姿原因疫（例抄如对近领导扫的尊确重，刊凡是载依赖冷于领傅导重部视等没等）陶，领么导人相所起秧的作兔用特聋别大烘。（二童）政叠府机畜构与吧行政烫官员国家椅行政单机关灿以及辈在其律中工壶作的莲政府饺官员伐在处脏理公盏务、阴实施窄专项魂管理由的过沸程中收，逐降渐积债累了彻丰富乌的经逝验。隔他们编接触闲范围薪广，赴掌握塔信息裹多，煎对各垂种社积会问颗题有谊较多裙的了仰解，祖对有母关的师政策弱以及旦法律令规章烧的来区龙去杨脉、芬优劣辅利弊坝有较米为专丈业性触的认纤识。零行政甜官员英不一抚定都姥是公绍共政独策的浊最后成决策稀者，真但他低们在佛实际震上会饮在几覆个方乞面对酸政策概议程申的建汪立产翠生很池大的踏影响锹。首先钻，他僚们是液将各娘种社虹会问虎题向辅政府像高层叠决策想机关扑汇报搬的重享要渠肺道。其次竟，他过们能瓣够对扒问题销的性陷质认侵定和供解决程方案饼提供貌专业叉性的誓见解商。在斜许多矿西方卖国家辛，政进府领页导人防或政雀府首举脑象咸走马贡灯一搏样轮句换，纹但公烦务员衫队伍励是长脊期稳姿定而堆且极反具专谋业性础质的画。他栗们的柴专业笼知识存对于佩最终塌决策映的形曾成是仗如此给重要肯，一梅致有身许多酸学者租认为课，这某些行内政官配员才济是真缘瑞正提橡出问恭题和许政策假制定庙的人库。再次解，由仗于他专们的蚊组织摄化程际度高位，地胆位特叉殊，巷因此融他们诊的利资益偏率好对笋于如摘何认接定政槐策问闭题和恐形成吧政策淘议程各有很泳大影忠响。除此亚之外嫩，政殃府中绳的各党种职创能部致门以烦及各嗓级地饱方政添府都谅可能凉在不得同程遇度上内有自示己的吼利益顽。在雁中国骑实行铜“一惜国两附制”填的条巴件下励，特遥别行旁政区大的政妇府也踢必然脑有特喝殊的子利益挠要求占。因陕此，煎他们型本身艺也会撑成为夺争相扮要求情“给护政策售”的顶行为职者。（三抗）立孔法机袍关立法执机关壤是代途议制按民主睛政治拖体系勉中最套重要带的环柄节之际一。输立法请机关吧由各蛋种类周型的情代表浴或议塔员组桥成，鸡都是坚经过舌一定钢形式答的选乘举过黄程产而生的椒，是樱有正岭式权狮威的坟民意艘代表旗。他说们分殊别代敌表国赏家或奖地区丢，以己及不然同阶婆层不移同集逢团的课利益坦，负存责制殖定法响律。楼立法杰机关炼对政族策议锣程的遍建立毕起决脑定性住作用胸。立的法机锈关与促选民丛之间辈有积酒极的票互动青，聆扰听他晴们的轨诉求幕和委帐托。驶然后灾在全性体大河会上揪，对关各种嫩议案版进行干辩论攀、表削决，侮这是各典型萝的政苍策议忆程的建立关过程虹。抉沈择（四庆）政闹治组统织政治免组织畏包括悟各种控政党构和其吴它政躁治性屿的团纠体。肺它的猎基本插功能洒就是恳就是娇将单钟个社凳会成迫员分钉散的贫要求靠加以宿集中党，系桥统的原反映芹集团万的利星益。是动员礼广泛毒的力能量，氧促使玻利益洋要求轿进入疯政策铲议程芹，从势而争霞取公仅共资陡源来扮实现坐这些纪要求洪。组孙织提唯出问因题，迷比个样人提比出问敬题更私有力度量，跨更能灭引起乐社会辽的广励泛注阁意和桑呼应久，即撤“道忆莫善仿于群乐”，列从而稻有利糊于使村问题刚进入膜政策盲议程榨。一纤个组采织的坦组织服化程梢度越短高，绸资源拉越多获，力缎量越羞强大善，就决博弈叉格局敏中就挣占据倒有利台地位四。在面一个钓民主室开放含的社批会中斤，代珍表不以同利惭益要衣求的初政治玻组织立之间爸形成枕激烈青的竞复争关谜系，晚使政定策议姓程的隆过程旺表现线出很务强的泻对抗茄性。蔽许多丝式西方里国家阁的两秧党制内或多裙党制遮就反娃映出容这种圣情况写。但垄是，伯并非惭不同之政治曲组织沃之间学的关扁系必甚然是窝对抗睁性的把，也基可以墙是协袭商性悔的（眯中国广的政奴治文伞化中幅恰恰唯是缺亲乏协察商妥胜协精浸神）掩，我卷国共兵产党某领导棍下的涝协商舍制度涛就是罗一个乒典型桑。（五准）利绒益集干团利益藏集团倾是在闸政治冈共同燥体中捉具有直特殊殖利益拒的团疤体。可在政槽治生弄活中齿，利求益集猪团的提一个避主要车目的饿是影迈响决旺策过械程，筋以实爆现自持己的温利益拼和主塞张。芳利益捧集团挨经常蜻联合测其它击团体下向立励法机姜关或久政府荡提出尾要求娇，并鞋通过好游说杜、宣训传、物助选叼、抗抛议示丧威、杰施加商压力奥等种宁种手煌段，逢迫使蜡有关株部门升将其险利益竟列入签政策辞议程缴。在愧西方香国家友，利陵益集沃团常杠常被秋称为呀“压餐力集恐团”枝、“桥无形炎的帝竿国”核、“像隐形左的政惕府”严，由盏此可愈见他察们强弹大的傍政治恋和经终济力甲量和浩他们钞的活柏动能犁力。例如波，美国国的叙“企嚷业界输圆桌梅会议松”，敢由全恐国两渐百家植最大唯公司竭的董灾事长枪和总储经理嘉组成野，是串美国掀垄断愧集团芳的精徒华。劲他们放在一贫起讨扎论各也种问跟题，粪确立惑目标丘和计墨划，蜓然后呈由董同事长捧和总孟经理谊亲自持出马阔向政赔府官穗员和舞国会劝议员杆施加棚压力第，左扒右立煎法机院关的劫活动稠。（六知）大季众传塑播媒背介——从“第四趣种权唐力”各种揉大众捉传播睡媒介朵因其旱特殊恳的性务质、包地位单和影枪响力屯，往拔往是竭政策撑议程妙建立石过程粗中最赛活跃欲的行补为者陪之一告。现专代科图学技类术的麻飞速锡发展剂，传协播工肚具不柔断更瓶新，约尤其申是信志息技伍术的川进步疫，为晚社会懂成员赞充分场行使程言论手与表处达自殃由的兽权利行，充业分反查映利浩益，旺提供陶了一强个重味要的施途径昼。许胞多问羞题经食过媒确体报雀道后潮，容存易引葛起社肺会的皮广泛搬关注欲，形吗成强打大的壳舆论两压力谜，从坦而促费使政赵策议霜程的妥建立允。（七沸）专掌家学燥者从事朱科学浑研究党的专反家学利者，尼特别非是在槐法律丈、管荡理、立经济才、政圈治、态社会蚀、环张境等形学科损领域泽中进冻行研责究的滔学者裕，以尊及在收计划慢、统恳计、诵调查川研究遥和预美测分不析机盗构中盟的研茄究人鉴员，偷包括辉专业织从事趋政策书分析膊的研瞧究人耗员，村是对骨社会料问题框和公梢共政穴策敏牢感的猫人群益。他石们的丢专业别职责萍、学搭术水强准、武职业项声望蛛以及携社会皮地位管，使东他们希必然滋在不广同程凉度上晋会介怜入政劣策议部程的贡建立念过程聚。专这家在晃政策崖议程初中的代作用摄表现粱在以鸭下几辉个方径面。朗首先假，专田家以衣智囊醋团、撒政府刑顾问茂、咨佣询人东员等鄙身份高参与休重要抗问题锐的研起究，斗直接差向政跪府提栗供政与策建摊议。堤其次松，专怜家的会舆论列观点叉通过肯大众撞媒介橡的传饶播，夺可以梢影响蚊公众对的舆膊论和厚看法颂，形皆成引木导。环再次霉，随纲着社币会进畜入知挑识经适济时贴代，疮有些践问题舍只有得专家纪才能货发现销并提飘出。混如电替脑“惑千年鹅虫”饥的问辩题，驴首先圾是专呢家提泉出并砖解决倾的。械在环效境保破护、韵金融沸危机泰等问萝题上滨，专威家的初作用堤越来得越明畜显。（八那）外押国力谈量国外奋力量幼是否骗也对怒一个蓬国家旧的政每策议裙程起申作用社？我既们注衫意到少，在诊全球宣化浪住潮的隔背景喊下，悼传统娃意义零上的登国际甩和国脊内的柏界限隶正在份消失务，随凳着国秃家的污开放保程度晓越来奸越大仍，国寄内外崖交往要日益企频繁矿，外歉国投星资者辱、外卡国旅君游者简的利司益也光进入按到政倾策议沿程当送中。迫例如详，1、中衡国的茧海关膜曾经座规定够入境晚人员尺一定为要接犬受艾滔滋病激的检湾测，街这在竿港澳忆台以用及外泉国人毛中间压引起蹦很多作不理装解和绿反对舌，要质求取泡消这玩一规彩定。徒无论渣他们蚊要求炼是否饭合理土，都惑在对饼政策拢系统绍提出祖要求妄。2、在就中国恨加入各世贸却组织棕的问删题上格，美跑国政梦府一浊直采沾取十巴分苛少刻的沸立场寸。19来99年，卡朱镕高基访才美，冒利用恨各种垂诚和富讲坛隙对美摘国朝蜜野做症了大俱量说拥服工嘉作，膜克林拆顿政春府改僵变了袋立场霸，将怪中国障加入愤世贸贼组织箩的问箱题在票政策绿议程击表上苹往前浴排。三、扛政策理议程洪的系利统论跨：途内径与丘策略政策厚议程浇的确际立是晚各种象行为贤者、半各种梨力量亲相互碗作用河的结渐果。存在一唱个民震主开协放和败多元超竞争倍的社补会里失，各湖种力五量相咸互作贫用依郊具体葡条件乡丰的不到同而颠表现夕为以索下几地种不渔同的舱类型墙。以圣历史食事件肌做类汉比，周历史棋事件遮是合旋力的奇结果截，隐宫含着皆复杂侮的力唐的结奇构。惕一个公初始栏问题买只有脂经过胆各种窜力量势的系茄统作捐用之史后，知才有诵可能摊最终焦被确健认为股一个另政策爪问题已。我们蛋把参皆与确判立政男策议枝程的纺各种启类型筋的行锤为者税划分饰为两穿大方醋面：夕政府攻一方答和社页会（剧包括斯社会苹团体段和个逝人）欺一方怎，每妥一个属方面防对问循题都相有积导极和矿消极育两种符态度鼓。于臣是有公四种圾可能垄的组属合：鱼（一脊）政吧府与戏社会茂团体笼、个临人都优积极桨主动六地提物出问学题。（二旷）社叉会部决分团遗体或屋个人辆主动狂，政辟府只硬是有次限关风注。（三剃）政晃府主灰动介召入发纹现和池解决垒问题领，而耐社会倡中的贼团体可或个袄人相烈对消班极。（四辰）政静府和贪社会末双方康都消秀极。第三伪节政朋策问辫题建烦构中绸的若摸干方再法论辩问题公共累政策蜜问题笋的认呆定既唯是一平个社养会过夜程，学又是薪一个炒思维周过程送，即看是一狗个主擦观与括客观絮相互避作用不，不焦断地丢去伪午存真种的认抽识发置展过雀程。应从认串识论兼的角义度看文，政剥策问漏题的贩建构猜涉及剂到许臣多思祝想方酱法和裹认识纺方法里。每蜜个人究的文惜化教精育和劈燕经验符不同逮，看绒问题溪的角牌度就绍不同护。从勇不同群的角扫度或蜘不同羡的前侍提假呀设出因发，搭可以蝴从同些样的做客观格现象共中看宴出不逗同的青问题阿，引们出不令同的胜结论静，进用而引观出不振同的嫩政策馆建议骆。例适如，代现代奴社会更的经歼济发偿展造锄成了释严重卵的环约境污笼染，差对于据政府后来说胃，需戴要确慢定的切公共肾问题谦是，户造成企污染呀的真眠正原脱因是卧什么银？一益旦能税够正弊确地昌解释简污染疾现象堆背后流的因绣果关粥系，母用于骂解决酬问题坦的政愤策方表案就尼在其根中。蚕但是河，关厕于污贯染的司性质佣，我恒们可破以看简到不食同的抱解释裤，至怨少有逃三种慈：第一雨，污曾染是羽资本状主义祥经济目的自童然后牙果，德因为设资本坝家们鲜要从是投资折中获牵取最义大的歪利润肿。第二冒，污符染是嘉生产佩的管馒理者到追逐粉权力围的必是然后掀果。纯即便闷生产艇活动痕不是剑按照铺资本胖主义礼方式延来组恶织的书，也锄会造吊成污通染。备第酒三，麻污染坚是大大众消维费的翼后果符，无茫止境大的消世费欲拼望导岸致了撒对环覆境的柳掠夺德和破嫁坏。涉以上凉解释李会导裂出不举同的蹦政策资方向鲁。同扒样的摄例子伐还体亭现在青正在袖困扰捎我们励的“壁内需辛不足透”的油问题呈上。跃从这菊些例夏子我粪们可集以看袍到，允政策挤问题骆的正孕确建雪构十债分重舌要，伟很多叙时候拴，不晌在于召什么粗是解党决问齐题的梯办法迈，而绑在于辣什么勒是真炒正的盟问题场本身僵。公崇共政窗策分垒析的祥重要熊任务撤就是剖要说嘱明政售策建坡构过恶程中金人们须的思旋维特柳点和源规律价，并狱发展扒出正敞确界采定政兆策问愚题的锋各种末方法么，这姨里我瓦们先意从一过般原彻则上汗分析拆。一、稀政策莲问题肉建构吹的思活维程吧序政策塘问题邪建构律的思疼维和川认识掩过程批包括机四个纠阶段重，问张题搜默索，班问题猎界定根，问博题表伴述，裙问题娇感知敢。四悟个阶告段首描尾相妇接。（一妙）问衣题搜烂索政策抽问题霞建构幻玉中的裕初始醋状态咸是“边感觉穴到有禁问题灾”，垫即存楼在着抛一种踪蝶“问籍题情言景”际。决虏策者戴从情奔景出终发，爆努力戚去搜阳索问坛题。练所谓徐“问卷