【城市轨道交通突发事件应急管理对策及案例分析8000字】

-1-绪论城市轨道交通突发事件应急管理是公共安全管理重要内容。我国处于城镇化、工业化、信息化快速发展阶段，也是风险快速聚集的时期[1]。城镇化进程中，城市轨道交通建设运营将大规模发展，支撑城市现代化建设。交通的快速化，为出行提供便利，与此同时，带来更大安全风险。1.1研究背景我国应急管理体系的一个分支是城市轨道交通突发事件应急管理。城市轨道交通建设在我国城市发展中起着支撑作用。我国城市轨道交通建设的规模和速度，已是世界领先水平。“十三五”期间，我国正式启动新型城镇化规划，城市的规划与占地近一步扩大，出行需求有很大的提高。促进城市发展，满足出行需求，城市公共交通势必会承担更高出行分摊率。作为城市公共交通系统骨干的城市轨道交通，预计出行率将大幅度提升。“十三五”规划明确提出建设现代高效的城际城市交通，强调实行公共交通优先，加快发展城市轨道交通、快速公交等大容量公共交通，鼓励绿色出行。城市轨道交通是公共交通系统的核心内容。城市轨道交通客流持续增大，客流压力大，地理环境封闭，站内结构复杂。这些因素给城市轨道交通平稳运行和安全运营，造成难以估量的安全隐患。随着城市轨道交通的大力建设和网络化运营的形成，社会经济在增长、人民出行方式更便利的同时，城市轨道交通的安全风险也在日益增加。1.2研究意义1.2.1理论意义促进轨道交通应急管理理论的完善。轨道交通的迅速发展，在国内已经形成网络化运营。城镇化建设加快，对城市轨道交通的需求更加强一步。本文针对城轨交通应急管理进行研究，利于促进相关基础理论的完善。从预案、体制、机制、法制层面进行系统研究，初步搭建了城市轨道交通应急管理系统。此系统是公共治理理论在城市轨道交通应急管理方面的扩充。公共安全是政府治理的重要方面，城市轨道交通安全是公共安全核心之一。根据此理论，文章提出构建政府主导、社会参与的城市轨道交通应急管理体系。1.2.2实践意义提高城市轨道交通应急救援效率效果。城市轨道交通应急预案是应急工作的前提，也是应急救援行动指南。城市轨道交通应急预案是否具备时效性和操作性，直接影响应急救援效率效果。文章中提出开展应急预案的培训、演练和定期修订，有利于提高城市轨道交通应急预案的针对性以及时效性，充分发挥其指导作用。1.3国内外研究综述1.3.1国外研究现状国外学者在城市轨道交通应急领域取得了丰富的研究成果。应急管理领域的研究方向，随社会发展变化。20世纪60年代，危机管理研究正式纳入学界的研究范畴。当时研究方向集中在如何应对自然灾害方面，涌现的研究成果主要是政府法案。赫尔曼于1972年发表《国际危机》，这一著作的出版标志着危机管理进入新阶段。随着大型突发事件爆发，城市轨道交通受到严重损害，学界开始城市轨道交通突发事件应急管理领域的研究。1.3.2国内研究现状国内从20世纪90年代开始研究应急管理领域，当时研究的主要对象限于自然灾害类突发事件，逐步转向各类突发事件的应急管理研究。国内学者对危机管理的研究主要站在政府的角度，探索政府在危机管理中的角色和职责。此类的研究文献是我国城市轨道交通突发事件应急管理领域的重要成果，为应急管理工作提供了有力参考。一是关于城市轨道交通突发事件应急预案，城市轨道交通应急预案相关研究集中在预案编制、预案分类和预案评价几个方面，归纳了4种应急预案分类方式。同时，运用物元分析方法，建立了分类模型，通过计算对4种分类方式进行评价，得出最佳分类方案。二是城市轨道交通突发事件应急管理体制，城市轨道交通突发事件应急管理体制方面的研究文献较为丰富。冀朝野指出现行应急救援管理模式存在建设重复、资源分散等问题，提出改革的方向是建立实体职能机构，健全应急管理组织结构。我国应急管理体制建设的基本原则是“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”。三是城市轨道交通突发事件应急管理机制，城市轨道交通突发事件应急管理机制的相关研究体现在车辆调度、公交接驳、信息共享等方面。罗钦等人从车辆调度方面，研究了城市轨道交通应急管理的决策系统。他们根据城市轨道交通应急车辆调度的核心问题，将决策系统分成4个子系统，并对该系统如何实现运转做了说明。“十三五”强调建立完善应急救援体制机制，加快城市轨道交通应急救援基地建设和专业救援队伍建设，增强突发事件应急救援保障和处置能力，全面提升安全应急保障水平。四是城市轨道交通突发事件应急管理法制，城市轨道交通应急管理法制的相关研究表明目前法制化建设存在较多问题。国内众多学者对城市轨道交通应急管理进行了深入研究，取得了丰富成果，为其安全运营和实施高效应急救援提供了理论依据[2]。本文将结合危机管理理论和公共治理理论，对城市轨道交通应急管理体系进行系统研究。1.4研究方法与研究内容1.4.1研究方法采用文献分析法，通过查阅大量文献，来了解本选题的历史发展与经验，确定论文思路；采用比较研究法，本文将不同国家在城市轨道交通突发事件应急管理模式进行对比分析，探讨我国城市轨道交通突发事件的应急管理体系；采用案例分析法，本文把“11.15”杭州地铁坍塌事件和“9.27”上海地铁追尾事件作为城市轨道交通突发事件的典型案例，对其应急处置过程进行分析。1.4.2研究内容本文围绕城市轨道交通突发事件应急管理问题展开研究，文章共分为五个部分，各个部分具体内容如下：第一部分是绪论，交代了本选题的研究背景，分析了城市轨道交通安全在城市公共安全中的重要地位，阐述了危机管理理论、公共治理理论和危急生命周期理论是支撑本文研究的理论基础；第二部分是国城市轨道交通突发事件应急管理现状及案例分析，选取了两个典型案例，对其应急管理进行分析，得出经验启示；第三部分是城市轨道交通应急管理存在的问题分析；第四部分是国外典型城市轨道交通应急管理实践的经验借鉴，此基础上，总结了对我国城市轨道交通突发事件应急管理的启示；第五部分是优化城市轨道交通应急管理的对策，最后对论文进行概括性的总结。相关概念和理论基础2.1城市轨道交通突发事件城市轨道交通是“以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称”。城市轨道交通突发事件是指轨道交通建设过程中、轨道交通运营过程中在其所在场所一定区域内突然发生的，对广大乘客、整个社会造成一定的财产损失和生命安全威胁的偶发事件。城市轨道交通突发事件的爆发可能是由一种因素单独造成的，如人的因素、设备的因素、环境因素和管理因素。2.2“一案三制”“一案三制”是具有本国特色的应急管理体系。国务院提出以“一案三制”为应急管理基本框架，全面强化应急管理体系建设，提升政府应急管理能力。“一案三制”中的“一案”指制定应急预案，“三制”是指建立应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制。2.3危机管理理念危机管理这个概念最初由美国的一位学者提出。危机管理是基于危机生命周期的展开的，包括事件发生前、发生中和发生后的管理。危机管理的研究初期主要侧重在企业管理。布拉默提出应用危机理论，认为应用危机包含三方面：发展性危机、境遇性危机和存在性危机。2.4公共治理理论公共治理是指，管理主体针对社会性事务，依据正式法规制度，或者民主协商，采取的一系列管理活动。公共治理涉及的主体不只是公共部门，还包括私人机构。治理手段不是控制,是协商。公共治理理论是关于政府运作方式的一系列理论。一是颁布法规制度，对社会公共事件务进行强制性管理。二是通过平等商讨，增强各管理主体合作意愿，来对社会公共事件进行管理。城市轨道交通突发事件应急管理现状及案例分析3.1城市轨道交通突发事件应急管理的现状3.1.1城市轨道交通应急预案的创建中央层面，编制了总体预案和城市轨道交通专项应急预案。2018年3月27日，交通运输部发布了《交通运输综合应急预案》，对城市轨道交通突发事件的预防预警、新闻发布和相关保障作了明确规定。地方层面，开通运营轨道交通的城市均编制了地方性应急预案。各地根据城市轨道交通的建设运营情况，依据国务院颁发的《应急预案管理办法》编制了地方城市轨道交通专项应急预案。各地城市轨道交通运营公司研究制定了集团层面的综合预案和各项专项预案。3.1.2城市轨道交通应急体制改革我国中央层面正在对应急管理体制进行改革。中央整合了应急管理职能，将应急管理职能集中于新组建的应急管理部，对重大突发事件进行统筹管理。3.1.3城市轨道交通应急运行机制我国已经建立起统一指挥、分级响应的城市轨道交通突发事件应急运行机制。城市轨道交通应急机制的建设原则是：统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效。按各地城市轨道交通运营企业，利用监控系统，对城市轨道交通运营状况实施日常实时监控；对列车运行设备、供电设备等定期进行安全检查。信息处理机制主要是指信息的传递。城市轨道交通突发事件的相关信息，需要自下而上，逐级上报。这直接影响了城市轨道交通突发事件应急处置的效率和效果。健全的善后恢复机制，能快速恢复正常运营，减少突发事件造成的负面影响。综合来看，我国城市轨道交通应急管理机制有待健全。3.1.4城市轨道交通应急法制建设我国城市轨道交通突发事件应急管理工作正在走向法制化、规范化轨道。对城市轨道交通突发事件应急管理作出相关规定的部门规章有2部：一部是《城市轨道交通运营管理办法》，一部是《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》。3.2城市轨道交通突发事件应急管理的案例分析3.2.1“9.27”上海地铁追尾事件2011年9月27日下午，供电部门施工导致上海地铁10号线供电故障，新天地集中站信号失电，自动系统故障，列车调度由自动系统控制改为电话闭塞的人工方式。行车调度员和接收站值班员违规操作，导致了追尾事件。此次事件共造成295人受伤，其中20人为重伤，被认定是一起重大责任事故。上海地铁追尾事件城市轨道交通突发事件应急管理带来如下启示：①城市轨道交通突发事件应急管理首先要做好日常预防、监测工作；②在城市轨道交通突发事件应急处置过程中，要及时公开公布相关信息，阻断谣言的滋生和传播；③城市轨道交通运营单位在日常工作中要加强对行车调度员、列车司机等关键岗位的培训工作，落实岗位安全责任④城市轨道交通突发事件应急主管部门要在平时加强对乘客的安全教育，引导和扶持广大乘客参与城市轨道交通突发事件应急管理工作[3]。3.2.2“11.15”杭州地铁坍塌事件2008年11月15日，杭州地铁一号线施工现场的路面突然发生大面积坍塌。正在施工的作业人员被困在坑道，多辆正在路面行驶的汽车掉进深坑，坑基被淤泥灌满，钢管支撑散乱堆在坑内，混泥土墙倒塌。有专家指出此次地铁塌陷是中国地铁建设史上最严重的突发事件，共造成21人死亡，十余人受伤，直接经济损失达4961万元。城市轨道交通突发事件应急管理存在的问题4.1应急预案方面城市轨道交通应急预案是城市轨道交通突发事件应急管理的重要前提。目前，我国城市轨道交通突发事件的应急管理在应急预案方面存在演练不充分、修订不及时等问题。4.1.1城市轨道交通应急预案演练不充分城市轨道交通运生产经营单位对突发事件应急预案的实战演练还存在空白之处。开展城市轨道交通突发事件应急预案实战演练，是应急准备工作的重要内容之一，能有效提高城市轨道交通从业人员的业务技能和应急能力。4.1.2城市轨道交通应急预案修订不及时城市轨道交通突发事件应急预案的修订周期过长，导致应急预案的时效性不强。一些部门单位没有根据自身结构调整、人员变动、设备更新、相关法律法规变更以及演练中发现的问题，对城市轨道交通突发事件应急预案施行动态管理，及时更新升级，导致应急预案落后失效[4]。4.2应急体制方面4.2.1城轨应急主管部门对社会力量的培育不足公民参与城市轨道交通突发事件应急管理在客观上存在限制。城市轨道交通突发事件的四大诱因之一就是人的因素。除了城市轨道交通从业人员不遵守工作规范，另一个主要因素就是社会公民的不文明乘车行为。4.2.2城市轨道交通综合应急管理部门缺失地方上缺少一个城市轨道交通综合应急管理部门来进行统筹管理。地方上，城市轨道交通应急管理职能依旧分散在各个部门，缺乏一个综合管理部门进行统一集中管理。在分割式、垂直性管理模式下，各应急联动机构平时的实战演习、物资储备等工作是单独开展的，缺乏一个城市轨道交通综合管理部门来组织。日常业务联系的空白，导致各应急联动机构在城市轨道交通突发事件应急处置过程中，出现协调困难、联动不畅的问题。4.3应急机制方面4.3.1城市轨道交通应急预防不充分城市轨道交通相关单位对安全隐患的排查不到位，城市轨道交通应急主管部门的监管力度不够，导致城市轨道交通应急预防不充分。如果城市轨道交通相关单位和应急主管部门能及时辨别，引起重视，并采取适当排除措施，便有机会阻止重大突发事件的形成和爆发，将各方面的影响和损失缩减到最小。4.3.2城市轨道交通应急联动不协调城市轨道交通各应急联动机构在平时缺少磨合，在现场处置时表现出联动协调性弱。城市轨道交通日常应急管理工作中，各应急联动机构的组成成员都是各自为政，就责履责，彼此间信息不互通共享。各应急联动机构在联合应对突发事件时，临时接受应急指挥部调遣，共同参与重大城市轨道交通突发事件的应急处置[5]。各应急联动机构间缺乏平时的联动机制磨合，在应急处置现场，常表现出无序混乱，导致整体应急效率低下。优化城市轨道交通突发事件应急管理的对策5.1充分发挥应急预案的指导作用5.1.1开展城市轨道交通应急预案培训提升城市轨道交通应急的质量水平，是供给侧结构性改革在该领域的重要工作。通过定期开展城市轨道交通突发事件应急预案培训，使负责应急反应和处置的工作人员，掌握相关专业技能。5.1.2加强城市轨道交通联合应急演习城市轨道交通突发事件应急预案的实战演习是检验、保持和评价应急能力的重要手段。通过城市轨道交通突发事件应急预案的演习和总结，可以发现应急预案存在的缺陷，短缺的应急物资，强化各个应急联动主体之间在应急处置过程中的协调配合。5.1.3更新优化城市轨道交通应急预案更新优化城市轨道交通突发事件应急预案，提高应急预案时效性和实用性。有必要对城市轨道交通突发事件应急预案进行定期修订，优化升级。5.2构建政府主导社会参与的应急管理体系5.2.1引导社会参与城市轨道交通应急管理引导社会应急力量参与城市轨道交通突发事件应急管理具有现实意义。公共治理理论认为，政府不是治理公共事务的唯一主体。5.2.2地方设立城市轨道交通应急管理局在地方设立应急管理厅，下设城市轨道交通突发事件应急管理局。长期以来，我国实行单灾种的应急模式，缺乏一个综合性管理部门进行统筹安排，有必要设立一个城市轨道交通突发事件综合管理部门。5.3推进应急运行机制的建设5.3.1坚持“预防为主，防救结合”原则转变“重处置、轻预防”的城市轨道交通应急管理思想。5.3.2建立城市轨道交通应急预警信息系统建立城市轨道交通应急预警信息系统，有效监控城市轨道交通安全。有必要建立城市轨道交通预警信息系数据库系统，该系统要包含多个方面的信息，首先包括城市轨道交通企业内部设备安全信息。5.3.3强化城市轨道交通应急监控预防工作城市轨道交通突发事件应急主管部门和应急联动机构做好相关领域的监控工作，丰富应急监控预防手段。5.3.4加强城市轨道交通应急联动的协调性强化各城市轨道交通应急主体间联动协调对有效应急处置是必要的。通过多元化方式加强各城市轨道交通应急机构的沟通联系，实现有效合作[6]。5.4促进应急法律法规的细化落5.4.1推进城市轨道交通应急政策法规的细化法律法规是城市轨道交通突发事件应急管理工作的制度保障。推动城市轨道交通突发事件应急管理配套政策法规的细化。对社会力量参与城市轨道交通应急管理进行制度化规范。社会力量是城市轨道交通应急管理的主体之一，现行法律法规却没有对此作出明确规定。5.4.2丰富城市轨道交通应急普法宣教手段加强城市轨道交通突发事件应急普法宣传，丰富宣教手段。城市轨道交通运营单位负有安全生产责任，其工作人员对于应急法律的了解程度以及安全责任意识直接影响城市轨道交通的安全运营情况。通过定期召开安全教育例会，举办应急法律宣传讲座，组织城市轨道交通从业人员学习城市轨道交通应急法律。5.4.3加强对城市轨道交通日常安全管理的监督加强对各城市轨道交通应急管理部门和联动机构的监督。省级城市轨道交通应急主管部门，负责监督辖区范围内市级城市轨道交通突发事件应急主管部门的应急工作；市级城市轨道交通突发事件应急主管部门负责监督区县级主管部门的应急工作。

结论城市轨道交通突发事件应急管理是我国应急管理体系的一个分支，其应急工作是基于“一案三制”基本框架开展的。研究总结如下：自从“一案三制”提出以来，我国纵向上已经建立起从中央到地方，再到城市轨道交通运营单位的三级应急预案体系；横向上建立了总体应急预案、专项应急预案和现场应急预案的综合应急预案体系。通过对“9.27”上海地铁追尾事件的深入分析，发现城市轨道交通应急预案存在着实战演习不充分的问题。目前我国