日本预算的法治化管理

日本预算的法治化管理

日本的财政预算、税收、财务会计等实行法制化管理，中央对地方的控制和转移支付依法行事。在法定范围内，中央与地方的权限是明确的。这方面的法律主要有《宪法》、《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》以及规定转移支付资金分配的《地方交付税法》等。

日本的预算采取国会决议的形式。预算的编制、审议、批准都是依据有关法律而进行的，因而预算被视为有法律效力，一经批准后不得任意更改。若遇特殊事态，需中途调整预算时，则要编制调整预算草案，经国会审议、批准。决算由财政部门编制，经隶属国会的会计检查院审计后提交国会，一般情况下国会对此不作审议，也无须表决通过。

预算原则

根据日本《宪法》规定，日本预算主要遵循以下原则：第一，事前审批原则。预算必须在执行之前经过国会的审议和批准。如果进入新预算年度后，预算仍未获国会批准，则要编制临时预算提交国会审批，方可开支。第二，总额预算主义原则。要求预算中计入政府的全部收入和全部支出，它包括两个方面的要求：一方面要求计入全部的收入和支出项目，不允许只计入收支相抵后的差额；另一方面，要求对收入和支出列示到能反映实际情况的科目为止，比如在公共支出中要求列到具体项目。第三，报告原则。要求政府每年度至少一次向国会具体报告财政状况，公开发表预算、调整预算及决算资料。第四，单年度主义原则。即各年度预算相互独立的原则。

预算内容

日本各级政府提交国会的预算，必须包括预算总则、收支预算、递延费、跨年度支出及政府债务负担行为等内容。在预算总则中，除概括说明与财政收支预算有关的事项外，还需说明公债发行额度、临时借款最高额度及其他与预算执行有关的事项。

在预算管理上，各级政府负责管理本级预算，中央政府对地方财政的预算管理主要是通过编制《地方财政计划》，对地方财政运营进行引导。具体指导体现在转移支付资金的分配和地方债发行的审批上，而且主要由负责地方事务的自治省与大藏省共同负责管理。

预算的编制、执行、决算

预算的编制规定了岁入岁出等估算书的制作、送交；岁入岁出概算的制作、决定；预算的编制、内阁会议的决定。向国会提交预算的时间在上年度的12月中。预算执行中的预备费由大藏大臣管理，具体使用必须报告内阁和提交国会承诺并送交会计检查院。预算决算必须于下年度11月30日送交会计检查院。经会计院检查后提交下年度的国会内阁。

中央预算分类

日本实行复式预算制度，中央预算分为一般会计预算，特别会计预算和政府关联机构预算三大类。一般会计预算是管理中央政府的一般性财政收支的，它以税收、国债收入等为财源。为中央政府的行政管理、社会保障、教育、公共投资等活动提供财力保障。

日本特别会计预算，是根据《财政法》规定设置的分类管理型事业预算。特别会计预算主要有五大类：事业特别会计预算；管理特别会计预算；保险特别会计预算；融资特别会计预算；整理特别会计预算。

政府关联机构预算是各政府关联机构的财务预算。政府关联机构是指导依据特定法律设立的、中央政府提供全部资本金的法人，是经营事业、尤其是融资性业务的机构，将其与中央政府机构区分开来设置的目的是为了能灵活运用企业经营规则，以提高效率。但是，为了保证其公共性，其预算与政府预算同样接受国会的监督。

从资金运行的角度看，以上三种预算不是单纯并列的，而是相互交叉的。一方面，有一般会计预算对特别会计预算及政府关联机构预算的资金转移，另一方面，也存在特别会计预算及政府关联机构预算对一般会计预算的利润上交。

地方预算分类

日本地方预算的分类与中央基本相同。根据《地方自治法》规定，地方预算区分为一般会计预算和特别会计预算。一般会计预算指以地方政府基本收支为中心的财政收支预算，主要指一般会计预算。特别会计预算，有按国家法令规定必须设置的，也有各地方政府经本级议会批准设置的，因此各地方政府特别会计预算的设置不尽相同，总体上大致可分为公营企业预算和其他特别会计预算。公营企业预算是地方各级政府所有和经营的企业的预算，如自来水、电力、煤气、医院、公共汽车等企业的预算。其他特别预算种类较多，如根据《国民健康保险法》规定设置的国民健康保险事业预算，根据《农业灾害补偿法》设置的农业共济事业预算、收益事业预算、老人保险医疗事业预算、公立大学附属医院事业预算等。

地方政府无论征收法定税还是法外税，都必须制订征税条例。地方税征收条例由各地方政府起草，并经本地议会审批，需与中央政府协商并获批准的事宜必须在提交议会之前进行。地方税征收条例内容包括税目、纳税人、课税对象、计税依据、税率及其他与征税有关的事项。对于法定地方税来说，地方税条例是将《地方税法》规定的税种，按法律规定的原则和当地实际制订出具体的征收细则，而对于法外地方税来讲，经中央政府和本级议会批准后就具体有税法的效力。

地方税征管也是地方政府税收权限的体现之一。从目前的情况看，除地方消费税由国税部门代为征收外，其余地方税均由地方政府征收。各级地方政府除在政府机构上设置税务管理部门外，还根据需要设置一定的税务所，负责地方税征收工作。

中央与地方的财政分配关系的法制化

财政体制上实行一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会审批，独立征税，上下级财政之间不存在行政上的或业务上的管理关系。不仅如此，作为中央政府对地方财政进行统计、调查和协调的部门不是作为财政部门的大藏省，而由专门负责地方事务的自治省负责。

日本的财政体制在资本主义国家属中央集权型。这主要表现在以下两个方面：第一，日本地方自治是由中央给的，地方权限的大小由中央确定。如地方税是在20世纪中叶由中央税下放而形成的，地方财政支出范围也是由中央政府逐步下放的。不仅如此，目前日本中央政府仍控制着许多与地方财政运营有关的重要权限，如地方税立法权、地方债发行审批权等。第二，地方财政收入的一半来自中央财政的支持。地方政府为了得到中央政府的转移支付资金，必须按规定向中央政府报告财政运营情况，服从中央政府必要的调度和安排。

若干启示

日本预算管理体制实行法制化管理，中央对地方的控制和转移支付均依法行事。在法定范围内，中央与地方的权限是明确的。不仅财权、事权划分等有法可依，而且在许多细节上也有明确规定。以转移支付制度为例，中央财政依法提供资金并进行分配，各地方政府同样可依法要求中央政府对其分配，任意减少资金总额，或增减各地方政府的分配额均是违法的。法制化保证了制度的规范化和高透明度，避免任意性。我国实行了分税制财政体制，没有在财政体制和税收体制上用法律解决中央与地方的事权和财权问题。同时在宪法上和财政法上都缺少有关分配中央与地方权益的明确、具体的立法，从而带来了实践中的许多问题。要有效地解决这些问题，就必须着力建立和完善财政体制法。

日本的财政法律制度完备。财税立法体系主要是宪法、法律、行政法规三个层次，而以法律为主。日本宪法对财政职能和权限作出明确而具体的规定。对财政预算、预算体制、中央与地方的分配关系、主要税种都有专门的法律规定，做到了有法可依。

财政管理法制监督严格。日本实行财政公开，不仅预、决算公开，而且会计检查院的审计报告也公开，接受公众监督。国会以预算形式对财政