行政管理学之行政职能

第四章行政职能

行政环境变化(经济基础上层建筑)行政体制改革机构改革职能改革行政管理是行政职能的一个具体执行过程根据纵向对行政职能的考察,不同阶段的行政职能决定了政府在不同时期扮演的不同角色.政府守夜人(弱势政府)看不见的手“经济自由主义”:市场机制是无形的手,政府的作用是保护财产.亚当•斯密政府道德人(强势政府)看得见得手政府干预经济,是公共利益的代表,是理性的化身,强调政府对行政的管理.凯恩斯政府经济人(有限政府)“新自由主义”詹姆士•布凯恩“球场上的裁判”政府管理人传统社会主义管理型政府,对市场经济的否定政府社会人(改革开放后)治理型政府,市场调节下政府宏观调控角色政府服务人服务型政府,法制社会,“新公共服务”理念市场经济国家行政职能的发展

(一)弱势政府时期的行政职能的形成和发展500y前,资本主义萌芽,“重商主义”经济理论主张干预经济,在当时有利于中央集权政府的建立.“古典自由主义”的代表亚当•斯密在1776y<国民财富性质和原因研究>奠定其理论基础.

-经济自由人:自私的动机(私有的企业和竞争的市场)-追求个人利益促进社会公共利益-政府的守夜人此时期政府职能非常有限意义:

积极:适应了自由资本主义的发展,促进资本主义经济的繁荣.

消极:导致了政府的无政府状态,引起了经济危机的爆发.(生产力无限扩大和购买力相对缩小)(二)强势政府时期的行政职能的形成和发展20c以后,1917y俄国革命,第一个计划经济国家;1929-1933y世界经济危机爆发催生了凯恩斯主义和罗斯福新政.

-凯恩斯1939y<通论>,有效需求不足,失业恶性循环形成经济危机,政府必须全面干预经济,创造公共产品需求,刺激经济.-罗斯福反危机的经济主张-自由放任的市场经济国家干预市场经济.此时期行政职能范围大大拓展

-加强对市场的宏观调控-国有经济-加强对企业的规范和管制-政府社会管理职能的加强采取多样的方式--广泛使用法律手段--制定产业政策--财政政策和金融政策等经济手段--直接的行政手段意义:积极:20c50d-60d的经济繁荣消极:70d后出现新的经济危机“滞胀”(通货膨胀和经济停滞同时存在)

stagflation:inflation+stagnation滞胀即停滞膨胀，又称为萧条膨胀或膨胀衰退。资产阶级经济学家用以概括经济衰退和通货膨胀同时存在现象时的专门术语。长期以来，资本主义国家经济一般表现为：物价上涨时期经济繁荣、失业率较低或下降，而经济衰退或萧条时期的特点则是物价下跌。西方经济学家据此认为，失业和通货膨胀不可能呈同方向发生。但是，自20世纪60年代末、70年代初以来，西方各主要资本主义国家出现了经济停滞或衰退、大量失业和严重通货膨胀以及物价持续上涨同时发生的情况。西方经济学家把这种经济现象称为滞胀。(三)有限政府时期行政职能的形成和发展19世纪70年代，英国经济危机严重，为适应资产阶级新的政治要求，T.H.格林首先提出了既坚持英国自由主义传统，又实施国家干预，充分发挥国家作用的新理论。新自由主义者主张建立平等、合作的新社会，要求国家在减少日益严重的失业和贫困现象中发挥决定性作用。20世纪初，新自由主义(NewLiberalism)逐渐成为英国官方政策的重要基础，其影响遍及英伦三岛并扩展到西欧，引起西方政治思想和政治实践的深刻变化。两次世界大战严重阻碍了新自由主义在欧洲的传播，但它的思想原则却在北美得到了体现。第二次世界大战后，50～60年代，“福利国家”政策在西方国家兴盛，新自由主义的影响也不断扩大。

-经济:自由化,私有化,市场化-政治:否定公有制,否定社会主义,否定国家干预-战略政策:鼓吹以超级大国为主导的全球一体化此时期政府职能有限意义:

积极:推动资本主义向国际垄断阶段过渡;新自由主义,垄断资本国际扩张和经济全球化紧密交织.

消极:“福利国家”的破产第一节概述一、含义（一）、现代行政职能问题的由来和发展1、由来——罗斯福“新政”（1）历史背景：

1929-1932年资本主义世界经济危机A.经济持续衰退：美国工业生产下降55.6%；GDP从1044亿$下降到410亿$B.金融体系接近崩溃：美国5000家银行倒闭，到1933年有21个州采取关闭银行的保护性措施C.失业剧增：失业率高达18.2%D.社会危机：产生对政府的信任危机；“守夜人”的弊端暴露出来（2）“新政”的主要内容：“伸出看得见的手”A.核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心B.具体措施：a.扩充总统的立法职能b.扩充总统的行政职能建立总统办公厅和各种辅助机构，总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会c.扩充总统的经济职能设立田纳西河流域管理局等经济管理机构；第一次规定联邦政府对华尔街（WallStreet）的管制；（3）“新政”的实施成果：重新振兴了美国经济A.结束了亚当.斯密（AdamSmith）自由主义经济政策，“两手都要硬”B.政府干预经济和社会事务成为共识：C.但没有解决政府干预经济和社会事务如何把握“度”的问题a.政府应干预什么（What）b.政府应在什么时候干预(When)c.政府通过什么方式干预(How)d.政府干预到什么程度(Degree)2、“东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政职能的体现（1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展战略（2）“官-产-学”：高度协调机制，日本、韩国韩国，6个“五年计划”；“进口替代”、“出口导向”、“科技国家化”三大战略；（3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众大力支持；（4）经验：保持社会和经济稳定快速发展，可遵从政府导向型经济发展战略，暂时放弃有关政治上的争论，避免社会动荡；如姓“资”与姓“社”的问题；白猫和黑猫的问题3、“东亚金融危机”：后发展国家政府行政职能的纠正（1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾（2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全球化对后发展中国家的消极影响；“索罗斯”（3）“东亚金融危机”事实上是“公共政策”的危机，缺乏灵活性（4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以克服的缺陷选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是一种不选择如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目”（二）、行政职能含义行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。即政府应“管什么”（三）、理解1、和国家的产生相联系：国家职能的一部分；2、和公共行政目的相联系：体现公共行政目的；3、和公共政策相联系：制定公共政策是行政职能的体现；4、和制度创新相联系：转变行政职能体现了制度创新；（三）、特点1、执行性：执行权力机关的决定2、强制性：以国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力3、公共性：和意识形态无关，计划、组织、协调、沟通、监督、控制等基本职能；4、差异性：不同类型的国家、同一类型的不同的历史发展时期不同类型：如社会主义国家、资本主义国家；同一种类型：如中国，49年-57年，巩固政权；58年开始，大跃进，抓生产；66年开始“文化大革命”，政治运动；78年开始改革开放，经济建设；2002年WTO，经济一体化；（四）、有关行政职能问题的争论1、争论的焦点：该管和不该管的范围与程度国家与社会、国家与经济、公平和效率三个关系，不存在要谁不要谁的争论，而是时序问题，反映了不同政府的价值偏好；2、国家与社会的关系：涉及到政府的政治职能，“权威”和“民主”的关系是核心问题（1）精英政治：elitepoliticsA.积极意义：由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命B.消极意义：少数人组成集团，实际控制国家权力，国民政治权利受到限制（2）公共支出增长迅速：政府获得日益广泛的社会影响力公共支出增长迅速的原因：“恩格尔”定律非必需品和劳务的增加，公共物品属于非必需品，导致公共投入增加（3）基于上述两种现实民众的政治支配权、决定权、表达权如何得到保护和实现？A.罗尔斯（JohnRawls）：《正义论》TheoryofJustice正义的对象是用于分配公民的基本权利和义务、划分社会利益和社会负担的社会制度机构；正义应该成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度；

B.布坎南(JamesMegillBuchanan)和哈耶克（F.A.Hayek）：《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》《自由秩序原理》TheConstitutionofLiberty

重新确定自由的价值，民众的自由权利是天赋的，不可剥夺的；3、政府与市场的关系：涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题

1776年Smith《国富论》自由主义经济学；1926年Keynes《自由放任主义的终结》国家干预主义经济学；60年代Samuelsen《经济学》混合经济经济学；80年代克林顿政府复兴凯恩斯主义经济学；NewKeynesianism（1）市场失灵：MarketFailuresA.个人价值观和自由与社会公理存在矛盾；B.完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等问题，结果会损害社会效率；C.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；帕累托最优（意大利古典经济学家帕累托命名）在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就是处于一般均衡状态D.由于存在不完全均衡，资源不能得到充分利用；E.信息存在不完全性或非相关性；“信息失真”(InformationDistortion);“信息与谎言”F.市场不会自动提供公共物品：“公共牧场悲剧”（2）政府失灵：GovernmentFailuresA.政府对社会的经济管理缺乏明确利益主体、责任主体，导致政府效率低下；B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价；C.组成政府的人员，作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更好，同样会犯错误；D.政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无法得到有效救济或补偿；E.政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、复杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；F.垄断（Monopolization）是政府无法克服的弱点，导致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；G.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估，“逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；H.“多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益；4、效率(Efficiency)和公平(Justice)的关系涉及到政府的社会职能，生产(Production)和分配(Distribution)是核心问题（1）公平和效率的含义：蔓昆（N.GregoryMankiw）A.效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西，同一时间里投入最小，产出最大化；B.公平是这些资源在社会成员中的平等分配，机会均等、收入均等、社会权力的平等化；C.效率是如何使经济蛋糕变大，平等是如何公平分配经济蛋糕；（2）公平和效率的争论：三种争论A.效率优先论：a.推理逻辑1：个人权利——个人自由——市场竞争——提高效率；b.推理逻辑2：效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，多劳多得；c.结果：个人权利是效率优先的前提、基础和结果；效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果均等”，否则会导致不公平B.公平优先论：推理逻辑：公平是“天赋权利”的具体化---不能市场化---不能用金钱衡量结果：#市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害#效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等”原则#市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬，如资本市场C.效率公平平衡论：以最小的公平代价换取最大的效率结果@倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制@同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济基尼系数=S/SOAB（Gini

Coefficient）020406080A人口百分比B80604020收入百分比完全平等线abcd基尼系数一般在0.3—0.4之间洛伦兹曲线（LorenzCurve）讨论：如何看待我国的效率和公平现状？效率和公平何者更重要？如何在两者之间寻求平衡点？1、历史（纵向）的角度：人类社会：奴隶社会----封建社会----资本主义社会（社会主义社会）公平度逐渐增加，效率不断提高2、现实（横向）的角度：全球：发达地区与欠发达地区存在事实上的不平等（国际经济旧秩序）经济中心转移（意大利—法国---英国----德国——美国）中国：南北、东西存在差距，经济中心转移（东北—东南）计划经济——强调公平，但牺牲效率（大锅饭）市场经济——强调效率，但损伤公平（价值偏好）如何解决？“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”

“初次分配是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率原则，即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收益多少进行分配，高效率获得高回报。再分配是指在初次分配的基础上，政府通过税收、政策、法律等措施，调节各收入主体之间现金或实物的分配过程，也是对要素收入再次调节的过程。初次分配注重效率、再分配注重公平”第二节行政职能的主要内容一、分类（一）按作用的领域1.政治职能：专政职能，加强民主和法制建设

2.经济职能

：经济计划、管理、服务、监督

3.文化职能：教育、科学文化

4.社会职能：公共设施建设与管理、社会福利保障与人口管理、环境建设(第五次铁路大提速)

我国政府的主要职能材料一：2006年9月吉林通化一罪大恶极的个体屠户石悦军杀7人，伤4人。于2006年9月29日被公安机关依法逮捕。请问上述材料体现了政府的什么职能？在2007年的政府工作报告中温总理总结了过去一年政府的主要工作：一、加强和改善宏观调控。针对经济运行中投资增长过快、货币信贷投放过多、外贸顺差过大等突出问题，中央及时采取了一系列宏观调控措施。防止了经济增长由偏快转为过热，避免了经济大起大落。（节选）材料二上述材料体现了政府的什么职能？保证供应整顿市场材料二：针对去年国内部分地区相继发生的“瘦肉精”中毒、“涉红禽蛋等事件，勒流农产品质量监督检测站也作出了快速反应，加强了相关检测，确保勒流没有发生一起类似食品安全事件。

请问体现了经济建设职能中的哪个方面？著名经济学家林毅夫在两会期间强调：管理对外经济技术交流与合作，协调地区、部门、企业之间的发展计划和经济关系，是保证经济又快又稳发展所必须的。材料三：请问材料体现了社会主义经济建设中的哪个方面？社会管理政府投巨资修建青藏铁路，将对青、藏两省区的经济发展提供更广阔空间。促进其产业结构的合理调整，加快城镇化和工业化、现代化的进程。从而更好地为西部大开发服务。请问以上材料体现了社会主义经济建设中的哪个方面？材料四：公共服务3、组织社会主义文化建设的职能（文化职能）

4、提供社会公共服务的职能某政府广场某公园

注意：1）经济职能中的公共服务职能强调的是为经济活动服务。2）社会公共服务只能侧重于为公众创造良好的社会生活工作环境和市场运行环境。如大型体育设施建设、搞好社会治安、环境保护等。3）社会公共服务职能比经济职能中的公共服务相比范围要大，包含了经济职能中的公共服务职能。（二）按功能的属性1.统治职能：一个阶级统治其他阶级2.保卫职能

：国家安全、社会稳定3.管理职能：保证社会井然秩序4.服务职能：“客户”与“服务商”；用“脚”投票（三）按功能的性质1.行政立法：创生权或授权2.行政司法：仲裁与调解3.行政执法：大量的日常管理活动（四）按功能的过程1.计划：长——中——短计划；“应急”计划2.指导

：上级部门对下级的业务；同级政府对职能部门3.协调

：上级、下级、不相隶属部门间4.沟通

：政府部门间的信息共享；政府与民众5.服务

(PublicService)：办理各种公共事业，卫生、交通、通讯、教育等6.发展

(Development)：制定有效的公共政策，提升国民生活质量、提升社会文明程度；二、张金鉴对行政职能的分类1.维护(Maintenance)：维护国家的法典和制度；2.保卫(Protection)：国家和民族独立、公民的财产和生命权、维护社会秩序；3.扶助

(Assistance)：使各界公民、团体、工商组织均衡发展，扶助弱势群体4.管制

(Regulation)：依法控制和约束社会行为主体和公共权力主体的行为，使其不得危害国家、社会和其他人；政府的职能：管理与服务小结我国的政府性质主要职能保障人民民主和维护国家长治久安组织社会主义文化建设组织社会主义经济建设

（特别重要）提供社会公共服务作用接受政府的管理享受政府提供的服务（重点）国家权力机关的执行机关人民意旨的执行者和利益的捍卫者经济调节市场监管社会管理公共服务区别管理服务便民利民的政府政府的作用（管理+服务）一方面：人们的公共生活受到政府的管理；另一方面：人们又享受着政府提供的公共服务处理好与政府的关系是公民意识和政治素养的体现--------应该了解政府、相信政府、支持政府、依靠政府、监督政府公民应该如何对待我们的政府：政府在“非典”期间的一些作为

公布疫情

稳定民心

保证供给整顿市场

调整政策整顿生产投入资金防治结合保障人民民主和维护国家长治久安的职能、文化职能。保障人民民主和维护国家长治久安的职能、经济建设职能公共服务职能组织社会主义经济建设职能课堂练习（一）小组讨论1、我国政府是（）①国家权力机关②人民意旨的执行者和人民利益的捍卫者③国家权力的执行机关④是全体公民意志的执行者和捍卫者A.①②B.②③C.③④D.①④课堂练习（二）B2、我国政府的主要职能有（）①保证人民民主和维护国家长治久安的职能②组织社会主义经济建设的职能③严格司法，公正司法④提供社会公共服务A.①②③④B.①③④C.①②④D.②③④C3、在社会主义经济条件下，政府在经济建设中负有特别重要的职能，其职能主要通过以下哪些方式完成？（）①包办一切②经济调节③市场监管④行政命令⑤社会管理和公共服务A.①②③B.②③④C.②③⑤D.③④⑤C4、下列属于政府提供社会公共服务职能的是（）①加强基础设施②协调人民内部矛盾③保护公共环境，防治污染④宣传马克思主义科学⑤控制人口增长，促进优生优育A.①②③B.①③⑤C.①③④D.②③④B5、劳动和社会保障部宣布“十五”期间，我国将加快建立公共就业服务制度，形成职业介绍、职业指导、职业培训、劳务派遣、创业指导等多项功能为一体的就业服务体系。劳动和社会保障部建立公共服务制度，是在履行（）①依法打击敌对势力和敌对分子破坏的职能②正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定的职能③组织和领导社会主义文化建设的职能④搞好社会服务的职能A.①②B.②③C.②④D.③④C6、作为公民我们过着安定祥和的生活，既享受政府提供的各种公共服务，又接受着政府的管理。为此我们应该（）①相信我们的政府是为人民服务的政府②支持政府的工作③寻求政府的帮助④绝对服从政府⑤监督政府的行为A.①②③⑤B.①②③④C.②③④⑤D.①③④⑤A第三节政府行政职能的转变1.行政环境发展变化的必然要求

一、我国行政职能转变的历史必然性（1）适应经济体制改革的要求：计划到市场的转换，混合经济（2）适应政治体制改革的需要：还政于民，减政放权（3）适应WTO体系规则的需要：政府管理模式与国际接轨5.提高政府工作效率，防止、遏制、减少政府腐败（Corruption）现象的发生3.行政管理科学化和技术手段现代化的必然结果4.顺应世界各国行政职能不断发展变化的趋势2.政府机构改革的重要前提和基础：职能——机构

二、现代政府行政职能的特点1.不断提升社会服务职能：“管制”——“服务”：2.行政职能日益社会化：“全能”——“有限”3.地方政府（LocalGovernment）作用加大：“集权”——“放权”(1).地方政府了解实际情况，利于及时进行决策和管理，有助于解决实际问题

(2).调动地方政府的积极性4.行政管理日益法治化：“人治”——“法制”三、我国现阶段政府行政职能的转变（一）适应市场经济体制1.行政职能重心的转移：经济职能的地位上升为核心地位2.行政职能方式的转变

（1）.由运用行政手段为主转变为运用经济手段、法律手段和

必要的行政手段相结合（2）.由微观、直接管理转向宏观、间接管理（3）.由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来3.行政职能关系的转变（1）.理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系（2）.理顺政企关系A.所有权和经营权分开，通过承包制、股份制调整所有制形式，把生产经营权还给企业，调动企业积极性B.理顺产权关系，政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开C.实行国有资产分级管理，建立起以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系

（3）.理顺政府与市场关系：“两只手”（4）.理顺政府与社会关系A.在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；B.在管理模式上，“小政府、大社会”；C.在管理方法上，间接的以法律为主的方法；（5）.理顺政府内部各职能部门关系：制度先行（二）适应WT0体系规则1.WT0强制性规则的三大基本原则（1）.非歧视原则：（PrincipleofNondiscrimination）非歧视地进行贸易活动，主要体现在最惠国待遇和国民待遇

（2）.市场开放原则：（PrincipleofOpenMarket）逐步实现贸易自由化，关税减让、取消数量限制和增加透明度

（3）.公平竞争原则：（PrincipleofFairCompetition）建立公正、有序的市场环境，减少政府干预；2.转变途径（1）.以规则导向取代权力导向A.政府引导，宏观经济调控B.进行管理体制和管理方式创新，提高政府公共服务意识C.加强对各种风险的预警和防范意识（3）.推行政务公开制度，实现依法行政（2）.树立起现代管理理念，改变行政权力运行方式（4）.依法进行行政审批制度改革，破除垄断a.审批事项多、范围广，与全球市场经济运行体制相脱节；b.审批环节多、时间长，与高效的政府目标相抵触；c.审批不规范、随意性强；d.行政审批的“暗箱操作”与WTO的公开、透明原则相悖；e.重审批、轻监管，与行政审批的实际意义相冲突；A.存在的现实问题a.削减市场准入的前置审批，为平等竞争创造条件b.加快立法，科学界定行政审批的范围和程序c.改进审批方式，推进行政审批公开●.“八公开”，即公开审批机关、内容、依据、条件、程序、时限，收费标准和审批责任人；

●.设立行政审批中心，建立集中式服务窗口；d.建立行之有效的行政审批责任制和监督机制；B.解决的办法对“实施大部制机构改革”的思考【热点背景】2008年3月15日，十一届全国人大一次会议十五日举行第五次全体会议，经过表决，以赞成2744票，反对117票，弃权99票通过了国务院机构改革方案。1、这次国务院机构改革方案具体内容包括：①合理配置宏观调控部门职能。国家发改委要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。②加强能源管理机构，保障国家能源安全。设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源