新版城市拆迁条列和公共好处

［新版］城市拆迁条列和公共好处新拆迁条例的诞生与变化【房屋拆迁】新拆迁条例的诞生与变化（一）新拆迁条例诞生的曲折历程90年代初期，在我国市场经济刚开始不久，国务院出台了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧拆迁条例），由于国有单位多是城市建设的主体，所以以政府为主导的拆迁行为，较少涉及私人利益和公共利益的区别。2001年6月，国务院根据社会发展的需要，对拆迁条例进行了修改，但是仍未区分拆迁的目的是为了私人利益还是公共利益，而且运作模式没有变化，仍然是建设单位向政府申请批准许可，批准后实行拆迁，发生纠纷时由政府裁决，被拆迁人拒绝拆迁的则强制拆迁。2004年3月，《宪法》增加了“征用补偿”的规定，2007年《物权法》也相应规定了“拆迁补偿”。2010年1月29日，国务院法制办制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》，向社会公开征求意见。同年12月15日，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。2011年1月19日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，通过并公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》（以下简称新拆迁条例）。（二）新拆迁条例的新旧变化经过对比新旧拆迁条例，可以发现较之于旧拆迁条例，新拆迁条例有了以下变化:1.公共利益得到清晰界定。与旧拆迁条例不同，新拆迁条例规定的必须为了公共利益的需要才可以进行土地的征收，并对公共利益进行了明确的界定:1国防和外交的需要;2由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;3由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用（主要包括:道路、桥梁、轨道交通、给排水场站（自来水厂、污水处理）、垃圾填埋厂、管道工程（供热、供电、供水、排水、煤气、智能监控等）、路灯工程、园林绿化。）等公共事业的需要;4法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。这也是第一次对“公共利益”做出明确界定。.新拆迁条例取消了“行政强拆”，明确了行为主体必须是政府。同时也规定了“司法强拆”，即被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。.新拆迁条例规定补偿标准市场化。新条例明确了公平补偿原则，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。同时，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。.最后，不得不提的是，与2010年1月公布了的第一次征询意见稿相比，新拆迁条例删除了“因危旧房改造的需要征收房屋的需有90%以上被征收人同意，因危旧房改造的征收补偿方案，应当征得2/3以上被征收人同意”等几条规定。城市拆迁条列和公共利益（四）增加就业和财政收入是公共利益吗,在目前城市拆迁中，增加就业机会和财政收入成为一些地方政府对外宣称的两个常见理由。无独有偶，这一理由在20世纪80年代的美国也曾出现过。1981年，底特律政府决定征收波尔顿镇465英亩的土地并拆除地上建筑物，以供通用汽车公司之用。底特律政府认为，其目的是为了缓解高失业率和财政赤字，符合公共利益需要，但当地有些居民却不认同，因此将底特律市政府诉至当地法院，从而形成著名的“波尔顿镇社区理事会诉底特律市及底特律经济发展公司案”(PoletownNeigh-borhoodCouncilv.CityofDetroitandtheDetroitEconomicDevelopmentCompany)。一审法院支持了政府的决定，当地居民不服上诉，密执安州最高法院也支持了政府，认为其行为符合公共利益。此后，这一判例成为美国的一项法律，直至2004年出现相反判例。那么，增加就业机会和财政收入是否属于公共利益范畴呢?首先，从现代社会和公民对政府的要求看，增加就业符合公共利益的要求。在农业经济时代，就业纯属个人问题，与社会和政府无关。但在现代社会，就业不再是个人问题。因为随着社会分工日益细化，绝大多数人只有通过劳动才能获得基本的生活资料。一个人如果长期不能就业，不但难如果一个社会存在大量的失业人员，则必然出以维持自身和家庭生存，更不会有真正的自由和尊严;现高犯罪率、高自杀率和社会动荡，甚至政治危机等社会问题。“高失业率不仅是个经济问题，而且是个社会问题。失业是经济问题，因为它意味着要浪费有价值的资源。失业之所以又成为社会问题，是因为它使成千上万失业的人面对收入减少的困境而痛苦挣扎。”{14}因而，充分就业不只具有个体的意义，而且具有公共价值。这也是当代政府普遍将保障就业作为执政目标的缘由。我国国情决定了就业矛盾更为尖锐，形势更为严峻，由此也需要社会提供更多的就业机会。因此，如果能创造更多的就业岗位，让更多人就业，既符合诸多劳动者的个人利益，也符合社会需要。但是，是不是必须通过征收和拆迁解决就业，则应另当别论。征收和拆迁合法与否，都不能决定促进就业的公共利益属性。其次，增加财政收入是否属于公共利益，学者们的认识也不尽相同。有的学者将财政收入视为政府利益或国家利益，否认其属于公共利益。“有时政府进行房屋拆迁并非是为了增进公众的社会福利，而是为了解决财政危机，增加财政收入。政府的财政收入虽具有公益特性，但更多体现的是政府利益或国家利益。因此具有此目的的拆迁行为不符合公共利益.台湾学者陈新民从公益和公共福祉两个角度分析财政收入的特性，认为“政府为了解决公共财政的措施，其目的虽可以符合公益，但是，仍不得认为符合公共福祉。”{16}这两种观点的相同之处就是都承认了财政收入的公益性，不同之处是前者将其归为政府利益，后者将其与公共福祉相区别.于财政收入是否属于公共利益，应当根据其特性分析。第一，从财政收入的归属看，虽然政府负责征收、管理并具体支配财政资金，但其所有权应当属于公共或全民，而不是政府。政府只是作为代理人行使权利，不是财政利益的享有者，因而，不能将其归为政府利益或国家利益范畴。第二，现代政府不仅要满足自身需求，而且还要提供国防、基础设施等公共物品以及向居民提供教育、医疗卫生等福利，甚至还要应对经济危机，恢复市场功能，这些都需要依靠稳定和大量的财政收入。所以，公共财政用途具有公共性，符合公共利益的特性。第三，财政危机不仅仅是政府信用危机，也是社会危机，如果一个国家的财政出现危机，则可能危及国家主权.如果是地方财政出现危机，则会导致地方政府与群众关系紧张和政府威信下降等问题当然，当前一些地方政府存在片面追求财政收入增长的倾向，也存在着财政资金使用效率不高、被滥用甚至化公为私等问题，甚至有些地方政府不是通过发展经济，而是单纯地通过征收私人财产或集体土地等手段增加财政收入的问题。但是，这些问题需要通过其他途径解决，而不能作为否定公共财政作为公共利益属性的理由。除上述四种具体的公共利益形式外，还有诸如国防和环境保护等方面的利益需要。总之，公共利益有多种形式，既有物质形态的利益，如经济基础设施和社会基础设施，也有非物质形态的利益，如土地效用的最大化和充分就业等。特别是物质形态的公共利益，足以说明公共利益的客观性，而并非一些学者所言，在任何情况下都难以认定和把握。在一个具体城市拆迁中，所涉及的公共利益应当具体、明确，而不是空洞无物;它既能让城市的每一个居民得到真正的实惠，也能使被拆迁的居民因此获益，即达到“帕累托最优”。城市拆迁的终极目的是公共利益，其他诸如城市美观、项目的顺利进行和招商引资都必须服从公共利益需要，而不能成为征收及拆迁的噱头。公共利益以及私人利益是整个征收和拆迁制度所追求的共同价值，两者不可偏废。新旧拆迁条例最大的不同国有土地房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（下称新条例二次意见稿）和现行《城市房屋拆迁条例》（下称旧条例）有五个较大的改变，而最大的变化，当属拆迁事项涉及的基本法律关系的转变。“在过去拆迁工作中，政府一直属于监督者。”旧条例的第五条规定，国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理„„这一条款表明，在城市拆迁过程中的法律关系主要是行政法律关系。政府作为行使公权力的行政机构，对拆迁事项具有监督关系。作为拆迁人的开发商和作为被拆迁人的房屋所有权人（又称业主）或正当使用权人二者处于被监督管理地位。但这种规定和实际相矛盾。,因为，我国实行土地一级市场政府垄断，政府是国有土地的唯一出让者。政府将土地出让给开发商，并通过一个行政行为——“征收”，将业主的土地使用权“消灭”。作为平等民事主体的开发商和业主，一个追求土地使用权，一个为了房屋所有权，法律上的权利和义务并没有直接关联，现实中却被捆绑在一起，从而形成利益矛盾。政府却从开发商——政府——业主的直接关系中转为上位的监督者，从而形成了错位。忽略了这个问题，造成了法律上的严重后果，也导致了很多利益冲突。政府将土地交给开发商从而获得土地出让金。正是土地出让金，形成了很多地方远超税收的第二财政，也使得拥有公权力的政府有了利益冲动，导致了更剧烈的利益冲突。“征收中的法律关系，不仅是行政法要调整的法律关系，更是民事法律要处理的问题。”新条例将政府定位为和被拆迁人处于同一地位的法律关系的当事人。政府既要拿到土地，享受权利，就必须承担责任，政府的责任就是向被拆迁人进行充分合理补偿。因此，新条例定位为征收与补偿条例，这是与旧条例最根本的区别。新条例二次意见稿规定，“市、县级