谈“小所办大案”模式锻造基层科学监管能力

“小所办大案”模式锻造基层科学监管能力邹清奇内容提要：随着工商系统监管重心的下移，工商所渐渐成为加强市场监管和行政执法的关键。“小所办大案”作为一种基层执法能力建设模式，其合理性、可行性以及操作性都值得我们去探讨，从而提高科学监管能力，形成点线结合，覆盖面广的行政执法网络。引子.“小所办大案”模式是工商所勇担市场监管和行政执法任务的一种体现。在工商系统，工商所是最小的级别，所以称“小所”，同时也数量最多、分布最广;农村工商所，更是“小所”中的小。“大案”在这里也是一种泛指，和“小所”相对;以前，工商所与“案件”是很少关联的，那时工商所的主要任务是规费征缴与集贸市场的驻场管理;查处经济检查案件一般是上级局的专门股、站、队的事，基层所多是配合调查、协助处理。现今，工商所逐渐成为查办各种违法案件的主力军，有时甚至办成大案，展现出基层执法能力的新气象。“小所办大案”模式产生的必然性从对初生态的集贸市场和小商小贩的管理，到“六管一打一制止”，到现阶段对社会主义大市场的监管，工商部门的职能随着市场经济的发展而不断变化。随着我国加入WTO和经济的全球化，我们的监管理念、方式方法必须跟上时代潮流的发展。国务院的“三定”方案，确立了工商部门作为一个市场综合执法机构的地位。工商所处于市场监管的第一线，其重要地位和作用必然愈加显现，监管重心的下移，形成“小局大所”的格局。《工商行政管理所条例》把基层工商所的职能进行了界定：工商所是法律授权的行政执法组织，可以依法在一定的权限内以自己名义作出行政处罚;而工商所作为县级(区)局的派出机构，又可以受上级局委托或指定承办以上局级名义处罚的案件。基层工商所在法律地位上的两重性，使工商所理所当然成为各项市场监管法规的执行者，各种经济违章案件的查办者，工商行政执法的排头兵，消保维权的勇士。如广东工商局2000年把案值3万元以下的经济案件的处罚权交给基层工商所，以基层建设促进行政执法建设，结果2001年“全省工商所共查处各类案件共4988件，占全省工商系统查处案件总数的76.8%,使工商所成了行政执法和市场监管的主力军”①。“小所办大案”模式的应是“小局大所”改革的良性效果，是基层工商所加强科学监管和执法能力建设的必然。“小所办大案”模式的可行性和效能分析在因特网的探索引擎输入“小所办大案”的关键词，你会发现很多和工商行政执法相关信息条目。各地工商部门把办案权适当下放到基层所后，人力资源、物质保障、人员素质适当向工商所倾斜，使工商所以一种崭新的面貌出现在市场监管和行政执法的第一线。以笔者所在的农村工商所为例(现有公务员2人)，2000年之前每年全所罚没款入库额不足3000元，而且多是以当场处罚案件为主，主办的案件都是象征性的一两件。从2001年开始，该所查办案件的件数和案值、罚没金额逐年直线上升。去年全年罚没额达35000元，案值达50000元，这在以前是不可想象的，而该所在北流市局的27个工商所中在行政执法办案工作方面并不算突出，有的所罚没款入库超过了100000元。在近期的《工商行政管理》半月刊的“工商所专页”，经常有介绍基层工商所显著的办案成绩的文章，如黑龙江省大庆市工商局让胡路分局龙岗工商所是清一色的女子工商所，有公务员18人，“自2001年以来，全所累计处案件364件，罚没款309万元，罚没5万元以上的案件7件，10万元以上的案件6件，20万元的案件5件。所查办的案件涉及企业商标侵权、医疗机构商业贿赂、金融部门的不正当竞争行为，非法销售商品房，非法从事证券交易等20多个方面。”从这个典型的工商所看，在2001年之前，全所只有副所长一人有办案经验，“其他同志不会办案，不敢办案”，后来在上级局的支持下，“从不敢办案，到敢于办案……并开始查办大要案”。②通过系列事实，我们可知工商所的行政执法向“敢管”“会办”“办大案”的方向发展，而且查办案件的范围基本囊括了工商的所有职能。工商所办案具有四大优势：一是人员优势，“大所小局”的设置导致这一优势的凸显;二是地域优势，工商所处于第一线，便于发现案源，迅速出击;三是政治优势，工商所点多面广，不但有利消除行政执法上的盲点盲区，而且可以及时把法律法规和党的方针政策送到千家万户，在维护消费者合法权益的同时，对密切党同群众的血肉联系，实现执法为民的历史使命，树立工商形象有也有特别的意义。四是工作性质上的优势，上级局层层布置的各类专项检查，“经济户口”制度的完善规范化，市场巡查制度的日常化，使工商所的执法人员得到了有效的锻炼，成为业务尖兵和多面手，又熟悉解辖区各类经营主体的具体情况，能保持高度的案件敏感性。而各地推行的信息化建设，使办案的立、办、审、定等各个环节加快，流程更顺畅，从而使工商所的执法成本降低，执法效率提高。如山东省淄博市工商局的工商所，“行政处罚全都实现信息化后，办案成本比改革前减少27%，但是2004年工商所办案件数占系统办案总数的73%。”③“小所办大案”的模式是适应依法行政的大形势，加强市场监管，实现行政执法职能到位的合理选择，效果是显著的，工商所成为行政执法办案的主力军，促使各地工商部门愈来愈重视利用这种有效的模式，不断提高工商所的执法能力建设水平。如山西省工商局尝试把商标侵权案交由基层工商所查办，使“工商所实现了从收费所向监管市场主力军这一战略转移之后，再实现从办理一般案件向办理专业性、复杂性案件的‘第二次战略转移’，提升工商所的办案水平和档次”，“结果全省工商系统83%商标侵权案是由工商所查办的”④。全面实施“小所办大案”的模式和工商所执法办案范围的扩展，执法办案水平的提高会有效形成点线面结合的工商行政执法网络，有利于对大市场的科学监管。工商所成为办案的主力军，执法效率提高了，执法成本必定会降低，于是行政执法力度加大，反之经营者的违法成本增加，相应的守法效益加大，从而使整个市场的守法诚信经营行为成为一种有利选择，市场正常的经营秩序得到维护，又促进了正当竞争，这是“用最小行政管理成本获取最大行政效益”原理的科学体现，也是“小所办大案”模式的效能分析公式。实践中“小所办大案”模式的操作性“小所办大案”模式产生的时间不长，我们要慢慢摸索其中的规律，逐渐完善其运作方式，对出现的问题要及时研究解决，做到“扬长避短，有备无患”。加强基层的软硬件综合建设，保障必备的人力、物力、财力的成本投入，这是物质基础;此外按照“依法行政”的原则，敢于积极行政，创新突破，实践操作中须注意以下几点：迷篮1、避“蛮小所德办大皱案”渠，素金质要桶先行脆。“柿人员蚂素质怨”是拳执法腿办案怖的关谅键犹所在县，我茫们必秀须建温立素衬质培况训经战常化丰制度档，打音造学喘习型岸工商合所。悉乡2、大树寇立“启敢办捎大案悼，会柳办大坡案，铺办成响大案亭”的径信念却。既累要对辱自身冷的执尸法能堤力有污自信知心，扮又要术谨慎贷冷静弓应对宜各种班情况日，仔献细钻袭研法炸条，神讲究称办案颂技巧芝，把鸭办案穴的流叮程做乖得滴并水不周漏;垂既要墙冲破洲常识搭的束业缚，驾大胆旋定性杀定位片，又缸注意搁在办剧案切讯中肯朝挈地填运用俯法理记和引湿用法案条，祸以减划少失然误，励保证枣在可吵能的轿行政毯复议躺和行路政诉脑讼中博立于硬不败城之地初;对吃法律术法规菌的广钱泛涉登猎和目钻研拖深究负要结探合起漆来，龄并注最意在戒执法毒办案白实践界中灵章活应缘用。乒如《舰工商掏行政饼管理燃所条苍例》例规定稳可以胖所名孔义处枣罚的象只有妹三种畜情况轻：“拔(一扮)对慧个体外工商强户违授法惩行为彼的处鲁罚：卧(二均)对载集市倦贸易疤中违担法行无为的孝处罚忠;(阵三)驶法律嫁法规秧和规购章规己定工殖商所茫可以洞自己滤的名雪义作魔出的区具体乒行政挠行为宜。”猜注意逮不能边在查梯办案印件中乏犯“栗名不浇正”君的错错误，嚼形成也“越然权办柱案”泡;其颈实对画上述敢三种桥情况叼外的矮案件乏，工嘴商所孔虽不最能以蜜自己凑名义泡立案截，但巩根据坊《工赤商行索政管挖理所凝条例脱》第森八条绒的规圣定：葵“工亭商所辈的具宵体行或政行灭为是株区、京县工近商局纱的具积体行考政行吩为”侄，这区时工楼商所蛇可以咳作为慈以县秃(区技)局阔名义讨处罚拘的案墨件的坟承办厉单位晕去查坟办案斜件。袋又如版对公研用企小业限蝶制竞召争行婆为的逮查处柏，按踏《反匀不正朱当竞骄争法弯》第束二十田三条赵的规沉定应守由“课省或匙者设挣区的乔市”开工商托机关率实施脏。普恢通人宜认为景这些比案件衰是上说级局猴的事腔，县登级局纤也只萄是按宰照《折关于洒禁止治公用膀企业方限制亩竞争茎行为匪的若竟干规禁定》货(总刃局2头0号丽令)超可以既是被突委托坊的调袍查单戚位，俯根本若与工库商所合没有股关系勺。但择根据钞仔细朽对法别条的犯演绎柳推理要可知饲，上孤述规春定，财只是辫排除质了工掘商所循作为咐此类稿案件集的主格办机汗构的化可能僻性，冈但没霉有否北定工趟商所宰执法年人员户参与部此类毅案件袜的调酿查取练证权熟力。舌工商僚所作副为县捧(区稼)工纤商局曲的派她出机帽构，俊县(倘区)杀工商其局得魂到有预管辖餐权的吨部门渴的委忍托后挠，同启样可站以指计派所蔬的执葬法人该员进读行调恼查，拿这是歼有充屠分的铁法理祖支持女和法屑规依见据的端。依末此类询推，秒其他哈大案体要案预的查个办，厅工商斜所也史是可集以依顿法参岔与查巡办的隶。劝郊3、福严释格遵朴守“卸既重横实体寨，又伟重程祝序”柏的执浆法原丧则，批炼就南过硬垂的执六法办逝案技沸巧。矩“重揪实体旁，轻菌程序走”是香我们匀传统香执法住的陋托习，攀这和判“依炒法行使政”斜形势示不符册，是男办案滨中一腹定要饼注意喂避免尚的问学题，买基层三工商菊所办牵案尤含其注书意这广一点危，牢存记“交程序殖正义县”为扬法治重的核网心。袜会4、趋发洽挥民称主集赌中、京合力对办案委、善恢于协灶调的梯精神永。“倘小所屑”是腊“虽荡小而堂五脏狂俱全张”的树，每治个执蹈法人炊员都嘴是负辱责多临项职辰能的苹，是字业务扮多面畏手，炸因为秒人员煮不多钟，工累作任画务繁出重，曾所以球在案夸件特坛别是祸大案艺查办醒中要筐恰当贫利用效人力昂，做念到周中密部弱署，奏分工赚合作型，对流可能胃出现暗的问彩题要浆有预石见性吧，时恶时和证上级纳局保谊持联蜻系，下发挥纹中心充工商慌所联族勤制慧的作族用，念多向骗当竞地党罪委政缎府汇现报求头得支纷持，框以求煮在依狱法办棕案和如促进学当地欺经济遗发展腰两者亦间寻缓找最联佳结房合点疫。卫城5、埋向插科技宰要管救理，催推进常“数岔字工喇商”估建设简，以东信息庙化建区设提深高执奥法效高能。项“数默字工袜商”裙是一坝个很奥好的球提法许。工港商所爸通过年专线筋实现简省、鼠市、泡县局绒联网迫，真娘正实践现监趋管的健信息霸化、护网络蔑化，单“小厅所办迅大案牌”就孙如虎辟添翼细了。兼纪结束里语材趋“小畏所办痛大案毫”作见为新朴时期严加强胃基层滴工商姨所执幻法能锅力建辉设的习一个捷喜人绩现象贝，产掌生的亲时间番不是预太长成，有凉许多荡方面唯还在藏探索键阶段渗，需本要我拆们发磨扬勇求于负轻责、密敢于悲创新插的精录神，馋从各揉个方足面支缝持、总鼓励匠、完重善，荐特别袄在立付法建脆设方阀面提咳供更糕加有益力的匀支持增，以霜使结工商吨所真听正成绒为执程法为佩民、死监管与大市布场的勿永远贸的生虏力军锣。向般注：邀①王增国明密/黄疮秀苗殊：《受勇挑承重担杂——宽广东稿省工搁商系禾统以宴基层暂建设糕促进欲行政叨执法魂纪实躁》，搏《中耀国工滑商报汇》