市场化中地方政府职能转变与区域模式-1

市场化中地方政府职能转变与区域模式

一、引言

在我国市场经济体制构建与地区经济发展过程中，地方政府扮演着极为重要的角色，地方政府职能转变与地区经济发展模式选择之间存在密切互动影响效应。研究我国市场化进程中地方政府职能转变与地区经济发展模式选择问题，具有一定的理论与现实意义。

随着我国一系列地区经济发展战略的制定和实施，地方政府职能转变与地区经济发展模式选择问题也逐渐成为经济学界与相关决策部门关注的焦点，已经有一系列有价值的研究文献发表。改革开放以来，经济学界对地方政府行为与地区经济发展模式选择的关注，一个重要原因是在我国市场化导向的早期分权化改革进程中出现了地方保护主义与地区经济发展差距持续扩大现象，另一个重要原因是我国地区经济发展战略在实施过程中出现了以地方政府为主要经济利益主体的地区经济利益协调与地区经济协调发展问题。我国市场化进程中的地方政府职能转变与地区发展模式选择问题也同样引起国际学术界的广泛关注，并已经有一系列有价值的研究文献发表。但专门从我国市场经济制度构建中的地方政府职能转变、地方行政管理体制改革、和谐社会构建中的地区经济利益协调与地区经济协调发展角度，对地方政府职能转变与地区经济发展模式选择进行系统研究的文献仍然较为缺乏。本文希望在此方面弥补现有研究文献的某些不足，为相关研究与决策提供某些可资借鉴的理论与实证依据。

二、我国地方政府职能转变的市场化条件与约束

地方政府职能转变需要一定是市场化条件，也受到地区经济规模与发展程度、市场规模与市场结构的影响和约束。地方政府职能转变本身并不是绝对地、单向地、简单地把地方政府的经济决策权与资源配置权向市场转移，而是涉及到地方政府职能定位、地方政府组织结构优化、地方政府运行绩效提高、地方政府如何更有效地为地区经济发展提供保障与促进作用的制度安排及其优化等多方面的问题。同时，地方政府职能转变还必须与地区经济发展水平、社会文化结构与市场化条件相适应，不能超越本地区社会经济条件。地方政府职能转变必须具备一定的市场化条件。

首先，地方政府职能转变必须与本地区市场经济发展相适应，政府职能调整的领域必须是市场能够以更高的效率替代地方政府调控本地区经济发展的某些功能的领域，或者通过市场机制更能够现实社会经济目标的领域。我国地方政府职能转变的一个重要目标是把不适合由地方政府承担的资源配置与社会经济管理职能，交给市场与地方性社会中介组织。但地方政府职能转变中的资源配置与社会经济管理职能调整必须与本地区的市场发育相适应，以本地市场机制与社会中介组织具备承担地方政府转移的职能为前提。

其次，地方政府职能转变是在一定的市场机制促进下实现的，市场机制是推动地方政府职能转变的主要推动力量。地区经济运行市场化程度提高对地方政府公共管理提出了3方面的要求：一是市场竞争机制必然会导致部分社会成员特别是处于弱势地位的社会成员从市场中退出，需要提高地方政府的社会救助与社会保障的能力；二是市场经济交易发展和市场竞争机制的存在，产生了各种风险和不确定性，需要强化地方政府对本地区市场的监督管理能力和提供制度规则的能力，才能降低本地区市场经济发展的制度性交易成本；三是地区市场化发展过程中会产生各种交易摩擦与经济利益冲突，要求地方政府不断提高协调利益冲突、解决交易摩擦的能力，转变地方政府职能是地区经济市场化发展的需要。

再次，地方政府职能转变的目的是更进一步推进本地区的市场化进程，为本地区市场经济发展创造良好的制度环境。地方政府职能转变对本地区市场经济发展的影响主要表现在3方面：一是消除地方政府对某些可市场化交易资源的垄断性配置和不当干预，为地区市场竞争机制与资源配置机制的形成创造公平的制度环境；二是提高地方政府提供地方公共品的能力和效率，为地区市场经济发展创造良好的基础设施与地方公共品供给条件；三是为市场供求与市场竞争机制的形成创造良好的地方性制度安排与制度供给条件，降低地区市场经济运行的制度成本。

当然，地方政府职能转变方式与效率也受地区市场化程度的约束。一是地区经济规模及市场化程度直接影响到地方政府职能转变中的资源配置效率改进程度，地方政府职能转变成本不能够高于本地区市场资源配置效率改进所带来的收益增进；二是地区经济发展水平、市场的资源配置效率提高程度是评价地方政府效率与职能转变成功与否的重要标准；三是地方政府职能转变不能超越本地区社会经济条件和市场化水平，如果超越本地区市场化水平而过度转移地方政府管理本地区社会经济事务的权力，或者放弃在现有市场经济条件下本该由地方政府承担的责任，则必然导致地区地方性公共产品与制度规则的供给不足，损害地区市场经济发展中的公平与正义；四是本地区市场失灵程度、需要弥补的领域与方式，是制定地方政府职能转变政策的重要依据，能否更好地弥补本地区市场失灵是衡量地方政府职能转变是否成功的重要标准；五是地方政府职能必须根据本地区市场经济运行状况而相应调整和改进，既不能超越本地区市场化水平也不能够滞后。

三、我国地方政府职能转变的途径与特点分析

我国地方政府职能转变途径具有如下几方面的特点：首先，我国地方政府职能转变与中央政府的职能转变紧密相关，是整个行政管理体制改革与政府职能转变的重要构成部分。中央政府职能转变的程度与方式对地方政府职能转变产生直接与间接影响。在我国这样的单一制国家组织体系中，地方政府职能转变是在中央政府的认可与授权条件下进行的。中央政府领导、推动与授权仍然是我国地方政府职能转变的重要条件与形式。

其次，地方政府机构改革是地方政府职能转变的重要内容，需要在综合考虑地区社会经济发展水平与承受能力的基础上稳步推进，地区发展与区域协调特色明显。我国地方政府职能转变以地方政府机构改革、地方公共政策制定程序和内容调整为主要内容，是为了适应地区社会经济发展需要而推动的综合性地方政府行政管理体制改革。我国地方政府职能转变已经由最初的中央政府向地方政府放权让利、地方政府向国有企业放权让利为主要内容，发展到目前的提高地方政府公共产品供给能力、改进地方政府公共管理效率、优化地方公共政策为主要内容。地方政府适应本地区社会经济发展需求而自我推进型的地方政府职能转变逐渐成为地方政府职能转变的主要形式，地区发展与区域特色更为明显。

再次，地方政府职能转变的关键是提高地方政府为地区社会经济发展提供公共服务、公共政策与公共产品的能力，提高地方政府区域治理能力、优化地方公共政策体系、推动地区市场经济发展已经成为地方政府转变职能的重点。随着我国社会经济发展与市场化程度的提高，地方政府逐渐成为重要的地区经济利益主体与地区经济发展的主要推动力量。地区经济发展与地区经济利益最大化导向的地方政府职能转变，要求地方政府提高地方公共产品与地方公共政策的供给能力与效率，同时在地区经济发展竞争中谋求更有利的宏观政策与制度环境。

四、我国地方政府职能转变与地区发展模式选择

我国地方政府职能转变是一个持续不断的动态过程，也是一个不断适应地区社会经济市场化发展需要的过程。地方政府职能转变必然对地区经济发展与地区经济发展模式选择产生影响。我国市场化进程中地方政府职能转变与地区经济发展模式选择之间存在着如下几方面的互动影响关系。首先，地方政府职能转变中的地区社会经济利益导向导致多样化的地区经济发展模式选择。随着我国市场化程度不断提高及区域经济发展的非均衡特征日益突出，各地区之间的经济发展差异特别是东部沿海地区与西部内陆地区的经济发展差异日益明显，在东部、中部、西部三大经济地带的不同地区形成了各有特色的地区经济发展模式。目前，我国各地区经济发模式区分为如下几种类型：一是国际市场需求引导型地区发展模式，以国际市场需求为主导力量，吸引国内外各种生产要素在本地区聚集推动地区经济发展；二是优势产业导向型地区发展模式，地区经济发晨以某一优势产业或者产业群为依托，通过产业链的形式带动地区经济发展；三是资源开发导向型地区经济发展模式，以本地区储藏丰富并拥有开发比较优势的某种或者数种矿产资源为依托，带动地区经济发展；四是充分利用本地区的在地理区位、公共产品供给、优惠政策方面的比较优势，形成生产要素聚集与扩散中心，拉动地区经济发展；五是特殊类型的地区经济发展模式，通过特殊方式例如经济特区、保税区、试验区、开发区等方式推动地区经济发展。

其次，在中央政府领导、支持、认可和授权条件下，多样化的地区经济发展模式选择之间存在着密切的互动影响效应与模仿学习效应。地方政府职能转变过程既受地区社会经济市场化发展的影响，也受地区之间在社会经济发展方面竞争的影响，地方政府之间的政绩竞争不仅影响到地方政府职能转变的方向与效率，还导致地区经济发展模式选择中的模仿学习效应。为了在地区经济发展竞争与地方政府政绩竞争中获得优势，某一地区经济发展模式的成功经验会很快在其他地区得到推广与扩散，不成功的经验教训也会为其他地区所吸收，形成地区经济发展模式选择中的互动影响与模仿学习效应。

再次，地区社会经济市场化发展条件下的地方政府职能转变，是提升地区经济竞争力的需要，地方政府之间与各种地区经济发展模式选择的竞争日益明显。地方政府之间的政绩竞争主要表现为5方面：一是地区经济增长速度的竞争，二是地区产品市场进入、本地企业发展、地区主导产业的竞争；三是地区公共产品提供能力与投融资能力竞争；四是地方政府财税优惠政策与公共服务竞争；五是地区经济发展软环境竞争。地区经济发展模式选择竞争涉及到两个方面：一是相同或者相似地区经济发展模式之间的竞争，选择相同或相似地区经济发展模式的地区之间因为在产业结构、市场需求等方面的相似性而产生相互竞争关系，例如采用国际市场需求导向型地区发展模式的地区之间在国际与国内市场存在着竞争，选择资源开发带动型地区经济发展模式的地区之间在资源市场供求方面存在竞争；二是不同地区经济发展模式之间的竞争，因为地区经济发展战略与政策的差异，采用不同经济发展模式的地方政府为了充分显示政绩，彼此之间存在着竞争。

最后，地方政府职能转变中的地区发展模式选择，通过相互模仿学习与相互竞争，能够深化与优化不同地区的分工合作关系，改善跨地区公共产品供求结构，协调地方政府之间的公共政策关系，有利于区域经济－体化发展与全国统－市场化经济体系的形成。随着地方政府职能转变与地区发展模式选择优化，不同地区、不同层级的地方政府之间通过多形式、多领域的相互模仿学习与互动竞争，推动了地区间分工合作与市场化进程，通过协调不同地区之间的社会经济利益关系形成和谐稳定的地区经济发展中的分工合作体系与制度安排。不同地区之间可以在地方政府职能转变、地区发展模式选择方面相互协调，促进我国宏观经济与区域经济一体化发展，在如下两方面取得进展：一是协调好选择相同或者相似地区经济发展模式的地方政府之间的分工合作关系，消除各种利益摩擦和冲突，促进地区之间在市场准入与市场竞争、产业发展、跨地区公共产品供求方面的协调与配合；二是协调好选择差异性地区经济发展模式的地方政府之间的分工合作关系，发挥各地区在资源禀赋、产业发展、地理区位、地方公共产品供给、地区公共政策制定与实施方面的比较优势，互相补充，相互促进，形成优势互补与高效有序的地区间分工合作关系，推动地区之间的市场一体化与产业一体化。

五、结论与建议

随着我国一系列地区经济发展战略的制定和实施，政府职能转变特别是地方政府职能转变对地区经济发展模式选择、地区经济发展绩效的影响效应日益明显。如何通过地方政府职能转变为地区经济发展创造良好的制度与政策环境，在地区经济发展模式选择与优化中推动地方政府职能转变