社会保障中的政府责任

贵州民族学院第八章社会保障中的政府责任社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第1页!主要内容：节理论概述第二节实践分析第三节国际社会保障改革中政府责任的调整及效果第四节中国社会保障中的政府责任社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第2页!德裔美籍学者汉斯·尤纳斯在《责任原理》一书中说过，技术时代，人类借助技术的中介，其力量空前增长，其行为的效果在空间上波及整个地球，在时间上可以影响到遥远的未来。所以，行为者行为以及行为后果已与以往近距离范围内的所作所为有了本质上的区别，从而“责任“被推到了伦理理论的中心，它成了当代伦理学中的一个关键性范畴。而将责任与权利引入社会保障，明确政府和个人之间应有的关系，则是社会保障制度现代化的开始。自古以来，社会中总有一部分人必须依靠政府的、社会的或他人的援助才能避免生存危机，早期对这部分人的救助，往往靠慈善事业或亲戚、朋友间的互相帮助。只有到了近代，政府才对这部分人的生存问题负起了一定的责任。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第3页!节理论概述这里的政府责任是指政府在社会保障中承担的职责。政府责任的履行效果对社会保障的日常运行与长远发展有着重要的影响。政府责任是一个永恒的争论焦点，今后也不可能停止。正如哈耶克(F．A．Hayek)认为的，“尽管每个人的困难都希望国家以某种方式采取行动，但在政府应该干些什么的问题上，几乎是有多少不同的人，就有多少种看法”。一、思想流派社会保障理论可谓源远流长，其争议的核心就是关于社会保障中政府责任的多少，其理论观点主要有经济自由主义、国家干预主义和中间道路三大流派。经济自由主义以亚当·斯密“无形的手”的理论为基石，认为市场机制具有完美的自动均衡能力，一切生产要素及其价格都可以通过市场机制的自我调解完成均衡。坚持以“市场”为性，排除政府行为的影响就成了经济活动的前提条件，政府唯一要做的就是充当经济的“守夜人”。经济自由主义可分为古典自由主义和新自由主义。古典政治经济学家认为社会问题是个人责任的结果，它的解决当然也应该依靠自己而不是社会和政府。古典自由主义思想在整个19世纪引导着西方国家政府的政策，一直持续到20世纪早期。到20世纪70年代，以哈耶克和弗里德曼为代表的新自由主义开始取得发展和产生影响。他们继承了传统自由主义思想的基本原则，发展了古典学派的基本主张，反对国家对经济与社会生活实施干预，强调依靠和发挥市场的调节作用，提倡社会福利市场化与私营化。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第4页!综上所述，从现代社会保障制度产生前的个人自我负责理论，到国家干预学说盛行下社会保障制度的产生与发展，再到20世纪70年代以后个人与国家共同负责思想的实践，可以发现社会保障政府责任理论并不是前后一贯的，而是具有时代性的。经济自由主义、国家干预主义和中间道路是循环往复、交替出现的，所谓新理论不过是旧有理论的回归、修正或综合。而且在社会保障制度的实践中，这三大理论并不是截然分开的，只是在不同的年代、不同的执政党政府中其中某一理论显得相对较为突出而已。二、理论依据抛开政府责任大小多少不谈，单就政府应该承担社会保障责任这一点，国际社会早已达成共识。政府承担社会保障责任不仅是现实的客观要求，更有着坚实和深刻的理论根源。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第5页!补充知识点：政府失灵与社会保障政府失灵是指政府克服市场失灵所导致的效率损失已超过市场失灵所导致的效率损失，即政府未能有效克服市场失灵，甚至阻碍和限制了市场功能的正常发挥，引起了经济关系的扭曲，加剧了市场缺陷和市场混乱，难以实现社会资源的优化配置；或者政府的干预效率低下，成本高昂。著名经济学家保罗·萨缪尔森曾这样对其定义：当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济运行的效率或(导致)道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。(一)政府失灵的原因政府失灵的原因主要是：“内部效应”、职能定位不当、制度缺失和寻租。1、“内部效应”公共选择理论把经济人范式引入政府行为分析，认为政府中的政治家和公务人员在市场经济活动中，也在追求个人利益的最大化而非绝对大公无私。政府部门谋求内部私利而非公共利益被称为“内部效应”。2．职能定位不当政府职能定位不当表现在三个方面，是指政府任意扩大自己的职能范围，滥用政府权力，损害了市场的正常运行，致使市场运行混乱，加剧资源配置的失衡、失效。第二是政府行为未能及时与政府职能更新同步，造成干预不足。即政府所实行的调控范围较小，力度不够，难以弥补市场失灵和维持市场经济的正常运行。第三是政府干预市场的一些政策手段之间存在相互牵制，难以实现预期效果。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第6页!此外，由政府主导建立的社会保障，独立从事着社会保障事业，没有其他机构与之竞争。这使得对社会保障基金的投入与产出效率无法进行横向比较，使得社会保障基金运营和管理经常处于低效率状态。由以上分析我们可以得出：市场与政府都不是万能的，必须使两者有机结合起来，才能充分发挥它们的作用。一方面，在社会保障中引入市场机制，引入竞争，克服行政垄断的弊端，才能使政府更有效率；另一方面，政府在运用社会保障实现社会公平时，必然要参与对市场运行的调控，要保证市场调控的基础作用，寻找政府干预的适度点，努力使政府的干预程序化、法制化和科学化。就我国社会保障制度而言，政府介入主要存在两种情况。一是政府大包大揽，介入过度，过分依靠政府投入大量的人力、物力、财力来维持，造成了我国社会保障制度安排生产效率低下。例如，困扰我国几十年的城镇职工实行的大包大揽的“就业——保障——福利”三位一体的制度安排，使初次分配和再次分配融为一体，政府背上了沉重的包袱。二是政府存在介入不足，甚至是退位的现象。面对西方福利国家的私有化改革，政府在社会保障制度安排中转换角色，由政府承担的责任下放到其他社会组织，进而适度减轻政府负担。我国社会保障制度安排中的政府角色的转变对此产生了误区，认为政府不介入，甚至应退出。我国目前居高不下的基尼系数、持续的失业和贫困问题，已经濒临解体的城乡医疗保障体系，政府不仅不能退出，而更需要适度介入。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第7页!3．国家认同说国家认同(nationalidentity)也就是民族国家认同，是近代才从英文翻译而来的概念，即人们对建立在自己民族基础上的国家有认同感。如果没有国家认同感，已经建立的民族国家也不可能有稳固的心理基础。在全球化背景下，国家认同建设就显得异常重要。在转型国家排在“位，并且也是最基本的”是民族国家的认同危机。每个国家的政府针对国家认同危机产生的不同根源，可能会制定不同的建设方案。但随着工业文明的到来和现代化向全世界的扩展，有些基础性的国家认同已具有国际范围内的普遍意义，那就是平等、自由、安全、保障、人权和正义等普世主义理念，已经成为预设性认知的一部分。这就预示着，要实现国家认同，政府就应当提供给国民自由、安全、公平等感受，而社会保障显然就是一个能够提供这种感受的不可替代的重要系统。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第8页!（2）社会转型成本承担理论从社会学的角度而言，社会转型是指社会从一种类型向另一种类型转变的过渡过程，主要涉及政治体制、经济体制、发展战略和社会文化等四个方面，它是社会结构的整体性、根本性变迁，而且这种转型的实现往往不是通过暴力的强制手段或大规模的群众运动，而主要是通过发展生产力和确立新的社会经济秩序来完成的。社会转型其实是全体社会成员共同参与、相互博弈的社会公共选择和制度变迁过程。在这个过程中，政府相对于其他一些社会成员或利益集团来说，其发挥的作用更具“主导性”。因此，社会转型的成本更应当由政府来负担。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第9页!5、政府承担责任的法律及政（1）国际公约依据联合国大会1948年12月10第217A（Ⅲ）号决议通过并颁布的《世界人权宣言》第22条规定：每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。第25条规定：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。2001年2月第九届全国人大常委会第二十次会议正式批准了《经济、社会和文化权利国际公约》，该公约第9条规定：本公约缔约国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第10页!（3）社会法依据《中华人民共和国劳动法》（1994年）第70条规定：国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。《中华人民共和国老年人权益保障法》（1996年）第20条规定：国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。第21条规定：老年人依法享有的养老金和其他待遇应当得到保障。有关组织必须按时足额支付养老金，不得无故拖欠，不得挪用。国家根据经济发展、人民生活水平提高和职工工资增长的情况增加养老金。2006年1月21日，国务院颁布的《农村五保供养工作条例》规定：国务院民政部门主管全国的农村五保供养工作；县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作；乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作；村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。

社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第11页!第二节实践分析现代社会保障制度是工业化的产物，它以19世纪80年代德国制定并实施有关社会保险法令为起始标志。在一百多年的制度实践过程中，根据政府责任的大小可将各国社会保障制度实践分为以下几种模式。一、制度模式及运行效果1．有限政府模式有限政府模式是政府承担的责任种类和份额有明确界定的社会保障模式。大多数国家都采用这一模式。这一模式强调权利与义务相结合及责任分担，在追求公平的同时也体现了效率原则，具有较强的可持续性。德国是最早建立社会保障制度的国家。19世纪80年代“铁血宰相”俾斯麦基于德国当时的社会背景，首创了与工业社会相适应的社会保险制度，从而开启了现代社会保障发展的大门。德国社会保障制度也因此被称为“俾斯麦模式”。在“俾斯麦模式”的社会保障制度中，国家社会保障所起作用比较有限，私营的社会保障供给和家庭以及自愿机构一起在整体社会保障中起了较大的作用。可见，“俾斯麦模式”就是典型的有限政府模式。奥地利、法国、比利时和卢森堡等欧洲大陆国家，美国以及部分发展中国家都采用这一模式。在这些国家多年的制度实践中，有限政府模式具有较强可持续性的特点也得到了一定程度的验证。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第12页!3．政府包办模式政府包办模式是指政府承担全部社会保障责任的制度模式，也就是说，在社会保障制度中政府承担的责任是无限的。政府包办模式与国家保险模式相对应，是由苏联创建并在20世纪中期被其他社会主义国家仿效的社会保障模式。我国计划经济体制时期的社会保障制度也是政府包办模式。这种模式以公有制经济为基础，与高度集中的计划经济体制相适应，由政府统一包揽并面向全体国民。这一模式强调国家负责，个人不承担直接义务。政府包办模式作为社会主义国家普遍采用过的社会保障模式，曾经使亿万人民受益。但这一模式因存有严重的内在缺陷而不具有可持续性。经过半个多世纪的实践，这一模式逐渐随着苏联的解体与东欧国家的剧变而被摒弃。即使是仍然坚持社会主义的中国，也从20世纪80年代中后期开始进行了制度改革，以适应市场经济的需要。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第13页!二、责任种类政府责任是一个抽象和整体的概念。在实践中，政府责任的履行是通过一系列具体的责任实施来实现的。根据不同的划分标准，政府责任有不同的种类。具体如表8—1所示。1.有限的政府责任和无限的政府责任根据责任种类及份额是否确定，政府责任可分为有限的政府责任和无限的政府责任。有限责任是指政府承担的社会保障责任种类和份额均有明确的界定，是有限的。大多数国家都采用这一模式。福利国家型、社会保险型和强制储蓄型社会保障中的政府责任均属有限的政府责任，区别在于份额大小不一。相对而言，福利国家型社会保障中政府责任最大，强制储蓄型社会保障中政府责任最小。无限责任是指政府承担全部社会保障责任而非一定或部分的责任。政府承担无限责任的社会保障制度属于政府统包型社会保障制度，也称为国家保险型模式，这种模式是实行公有制、高度集中的计划经济的国家所采纳的。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第14页!3．直接责任和间接责任根据政府是否直接介入社会保障的运行，政府责任可分为直接责任和间接责任。政府对社会保障的财政支持、组织管理、具体实施都可视为政府对社会保障的直接责任，政府对社会保障运行过程的监督、对社会保障制度的设计与规范可视为政府对社会保障的间接责任。之所以区分直接责任与间接责任，是因它们履行的方式方法、评估标准有很大不同，需引起注意。4．主动责任和被动责任根据政府是否必然提供财政支持，政府责任可分为主动责任和被动责任。这是针对不同社会保障项目而言的。必须承担的财政责任成为主动责任。对社会救助，政府承担的完全是主动责任；对社会福利，政府承担部分的主动责任。不是必然要承担，但在某些情况下——如收不抵支，收支失衡——该由政府承担的财政责任是被动责任。被动责任的履行需要满足一定的条件。在正常社会状态下，对追求自身平衡的社会保险，政府承担的完全是被动责任，即财政兜底、差额补贴。对处于转型期和变革期的社会保险制度而言，转制成本应该成为政府的主动责任。对补充保障而言，政府既不承担主动责任，也不承担被动责任，是否对补充保障进行财政支持完全是弹性的，可根据国家的经济社会发展情况和社会保障体系的战略发展目标，视情况而定。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第15页!1．道德责任制度建设与环境创造理应成为政府法定责任。市场经济体制建立或者说经济开放程度的扩大，并不会使社会自动生成和建立起全面社会保护机制，也不会使人均收入差距随着人均GDP增长而逐步缩小，尽管它在某种程度上提升了经济增长效率，但因劳动力所有权差异与资本资源所有权差异而伴生的巨大贫富差距。如：从基尼系数看，20世纪80年代末中国该系数为0．36，属于可接受范围，而1999年则变化为0．43，2001年该系数则更变化为0．45。要取得效率与公平之间的相对平衡，就需要引进有社会调节能力的政府行为。2．政治责任政府对社会保障事务的积极参与对实现政权来说是一个“双赢”策略，不仅使政府掌握了更大的经济权利，而且使民众也从中受益，从而有利于政权的巩固。“铁血宰相”俾斯麦极力主张制定社会保险法律的主要目的，就是通过一定程度地满足工人提出的收入保障要求来缓解社会矛盾，加强中央政府的实力，巩固政权。3．法律责任政府在社会保障事务中的作用的重要表现为社会保障立法上。政府对各种相关的法律法规的建设将使社会公众对制度有一个全面和清晰的认知，其权威性可以赋予政府明确的法律职责；同时，政府应当按照公平、公正的原则，通过运用公共权力对社会资源的重新分配，给予弱势群体以特别的物质保障；或者运用公共权力，通过创造条件，排除妨碍等方式，给予弱势群体以特别的精神、道义保障。总之，无论是政府主导型的社会保障，还是市场主导型的社会保障，社会保障法律的存在将降低社会保障的运行成本。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第16页!(二)社会保障中的市场责任市场在社会保障制度中起到的是基础调节作用和补充作用。主要包括：通过专业社会保障基金投资机构，发展适合社会保障基金投资的金融创新，以增加基金的收益率；引入竞争机制，减少政府行为的低效率，提高管理质量等等。政府机制与市场机制是现代社会保障制度运行中的两个基本机制。市场机制存在市场失灵，决定了政府机制参与社会保障的必然性；政府机制存在政府失灵，决定了社会保障中市场机制回归的必然性，双重失灵的存在决定了必须对两种机制进行适度选择。在社会保障中政府机制与市场机制应密切结合，依据社会经济发展的不同阶段、社会保障产品体系中不同保障项目和具体保障项目的不同环节，建立一种能够促进和改善对方的适度选择机制。所谓适度选择，即为社会保障中政府机制与市场机制应密切结合，通过对其不同组合方式的选择，实现制度运行中资源配置效益最大化和交易成本最小化。总之，现阶段政府在社会保障体制中最优的定位是，通过适度选择机制建立有效政府。有效政府具体就是指这样一种政府，它既能最大限度地校正市场失灵，又能最大限度地避免自身失灵和自身非效率。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第17页!拉丁美洲是养老保险改革的先行者，对其他地区的养老保险改革有重要的影响。对智利1981年的创新性养老金私有化改革，已有12个国家仿效。拉丁美洲的改革极为激进，特别是在智利，政府责任被降到最低，个人责任被升至最高。拉丁美洲国家认为，引入私人管理的个人账户的主要动力就是将政府排除提供公共养老金的事务之外，让个人为养老承担更多的责任。欧洲是福利国家最为集中的地区，保障水平较高，改革大都通过削减政府责任适当地降低了养老金的福利性。自从20世纪90年代中期以来，几乎所有欧盟国家都提高了退休年龄，并通过了新的自愿参加的、起补充作用的养老保险存储计划。其中，有五个国家(匈牙利、波兰、保加利亚、拉脱维亚和爱沙尼亚)已经逐渐削减了它们的社会统筹保险计划，而积极发展商业(私人)管理的个人账户。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第18页!二、改革发展趋势虽然各国的改革路径不一，成功与否一时难以判定，但是可以看到如下一些值得注意的发展趋势：，在责任分担方面，政府责任走向适度化。除个别国家如智利外，政府在社会保障中的责任在朝着适度、合理的方向发展。以养老保险为例，不论是拉丁美洲国家改革前由雇主和个人直接供款的现收现付制，还是前苏联和东欧社会主义国家由政府包办的现收现付制，都存在着制度效率低下和无法应付人口老龄化冲击的问题，其主要原因就是责任分配的不合理，特别是政府责任过重或过轻。现在绝大多数国家或地区都在寻求社会保障制度中政府责任的适度化，这可以说是一种国际化的发展趋势。第二，在制度模式选择方面，政府越来越注重社会保障制度的可持续发展和倾向于发挥社会保障制度的激励功能。这也意味着在维护社会保障制度公平性的基本取向的同时，转型国家也越来越考虑提升这一制度的效率，并增强社会保障制度的激励作用，将养老保险、医疗保险同个人的工资收入挂钩是其一大趋势。这意味着政府责任适度化的同时，也在努力实现个人责任的适度化，形成可持续的责任共担机制。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第19页!第四节中国社会保障中的政府责任一、责任演变概括而言，中国政府责任的演变，是随整个国民经济体制改革与发展的进程和社会保障改革进程发生的，总体上呈现出下列趋势：政府责任正在从不规范走向规范，从责任模糊走向责任清晰，从无限责任走向有限责任，正在朝着更加科学、合理的方向发展。具体来说，政府的财政责任经历了从急剧下降到逐渐回升，从不愿承担社会保障财政责任到逐渐加大财政支持，从回避转制成本责任到主动承担转制成本——不论是中央政府还是地方政府，在社会保险各项目中的责任都有所增强。这从政府对转制成本的态度，对社会保险运行费用的承担和全国社会保障基金理事会的设立上，都能看出来。由此可以肯定，政府的财政责任还会得到加强，并会走向规范化，直到社会保障制度转型完成。政府的监管责任则经历了从随意、灵活走向规范，从政策调整走向法制调整的历程，在制度设计与规范责任上是从盲目到理性，行政管理责任是从失范到规范，基金监管是从全面管理到突出重点。政府监管责任还经历了从官管官办到官民结合、逐渐走向社会化的过程。因此，监、管和办的适当分离，重视对社会与市场力量的利用，将是中国转型时期政府对社会保险的监管责任进一步发展的必然趋势。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第20页!2．责任主体之间：边界模糊政府、市场、社会、个人这几个主体之间的责任边界模糊不清，这样不仅无法准确确定政府负担，更直接影响民间作用的发挥。一是政策设计与制度规范责任不清。政府在我国社会保障改革过程中担任政策设计者的角色，但政府不是立法机关，它无法制定法律，其规范层次、规范范围需要通过立法来明确。二是财政责任划分不清。特别是在社会保险中，财政责任存在政府、用人单位和劳动者之间、中央政府与地方政府之间的相互转嫁：化解历史责任时存在着政府向企业和个人的转嫁；承担现实责任时存在着企业和个人向政府的转嫁；地方通过向中央索取补助而过度依赖中央政府，中央通过企业改制等形式也存在着向地方转嫁养老保险财政责任的问题。三是监管责任边界不清。比如在基金运营上，政府应给予市场多大的自由度，即在多大程度上让基金进行市场化的运营；社会保障制度运行的监控责任如何划分以保证监控的有效性等。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第21页!5、“路径依赖”问题我国的社会保障制度正在经历制度改革的关键时期。随着我国社会保障改革的不断深入，社会保障制度安排也在不断的创新，即社会保障制度安排转变到另一种制度安排。这是一种费用昂贵的过程。路径依赖是指在制度变迁或创新过程中，存在着某种制度的报酬递增和自我强化机制，这种机制便使制度变迁一旦走上了某一条道路，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。诺斯指出：“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”如果顺延既有的路径发展下去，制度变迁有可能进入一种良性循环；但是，如果沿原有的错误路径发展下去，制度甚至被锁定在一种低效的状态下，那么制度变迁就会陷入恶性循环中。初始性的制度安排影响制度变迁的过程，而制度变迁的过程又反过来影响新制度安排的选择。我国的社会保障改革是渐进式，正如郑功成教授说“摸着石头过河”，使我国的社会保障制度安排试而难定，成本高昂，存在路径依赖。社会保障制度安排理念与经济发展理念相混淆，以至新的社会保障制度安排没有找到真正适合我国国情的建制，也就致使我国社会保障改革至今还没有真正定型。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第22页!6、寻租”问题“寻租理论”产生于美国，在80年代后期传入我国。公共选择理论的主要代表人物布坎南认为“寻租基本上是通过政府活动进行的。”克鲁格把寻租定义为“在政府干预的情况下，人们为了获得个人利益，往往不再通过增加生产，降低成本的方式来增加利润；相反，却把才力、人力用于争取政府的种种优惠。”公共选择理论把经济领域中的“经济人”假设引入政府领域，认为政府存在着利益偏好。寻租是在政府干预的前提下，利用政府权力来保护甚至是获得既得利益，以牺牲他人利益为代价，造成社会资源的浪费。我国隐性债务的偿还问题也存在寻租行为和利益集团、不同阶层的本位利益取向。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第23页!2．责任界定科学地确定政府在社会保障中的责任应遵循以下五大原则：一是政府主导与责任分担的原则；二是设计、监管与实施合理分离的原则；三是财权与事权相统一的原则；四是有限与有效的原则；五是官民结合的原则。基于上述原则，现用四分法来明确社会保障中的政府责任，归纳出社会保障中的政府责任框架体系，如表8—2所示。明确政府责任必须做到：(1)分类明确社会保障中的政府责任。就是确定政府在社会保障中承担的责任种类和具体的责任。(2)分项明确社会保障中的政府责任。就是确定政府在社会保障的不同系统和项目中的责任。(3)分层明确社会保障中的政府责任。从宏观上来看，提高国民对各种风险的防御能力，保障社会成员的生活，需要构建多层次国民保障体系，它至少应包括社会保障层、单位保障层和家庭保障层。在不同层次中政府责任应有所差别。(4)分级明确社会保障中的政府责任。就是分别确定中央政府和地方政府在社会保障中的责任。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第24页!白岩松：为什么中国到处援助别国，却缺少朋友中国人都有这样的感慨，为什么我们在国力并不雄厚，人民并不富裕的情况下，宁可自己受穷，倾尽国力去支援一些国家，却并没有得到友谊。中国人勒紧裤带，把最好的物质奉献给我们的朋友，结果往往是反目为仇。当年在我们国家粮食非常紧张的时候，我们用宝贵的外汇购买粮食支援阿尔巴尼亚，但最后两国反目为仇；我们无偿支援越南，最后却兵戎相见；我们支援朝鲜石油、粮食，却发现那是个填不满的无底洞；我们支援外蒙古建设，他们却把中国工人关进监狱；我们支持非洲国家建立工厂，他们却责怪中国设备落后。这些受援国家的政府和平民并没有对中国有好感，中国的牺牲和奉献得不到友谊，难道中国人是天底下最大最大的傻瓜？白岩松告诉了我们为什么。白岩松说，他到美国参观了一家报纸博物馆，这里珍藏了世界主要国家的报纸。美国9.11恐怖袭击后，世界几乎所有9月12号的报纸头条都是关于9.11的报道，唯一只有中国的报纸头条是领导人的接见活动。白岩松感慨道，中国与世界脱节最大的是普世价值，中国与世界其他国家没有共同的价值观，所以得不到朋友。9月22号，温家宝在联合国千年发展目标高级会议讲话时说，2009年底，中国免除了50个穷国的256亿元人民币债务。温家宝还说：2008年6月底，中国累计免除亚非等49个重债穷国和最不发达国家债务247亿元；提供各类援款2065亿元，其中无偿援助908亿元；对42个最不发达国家的商品给予零关税待遇，税目为736-1115个，占最不发达国家对中国出口贸易额的98％。中国还为非洲培训了15000名各类人才，派遣100名高级农业技术专家，派出医疗队，援建30所医院、100所农村学校，无偿提供防治疟疾药物。2007年底中国为增强非洲的自我发展能力，决定提供23.77亿元的无偿援助和7亿元的无息贷款……社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第25页!在现代社会保障的构建中，政府角色的界定，直接关系到社会保障的模式选择和该社会保障制度体系下的责任划分问题，从而影响到效率与公平在社会保障领域中的实现。但是，从对政府职能的思考历程和实践过程来看，要想设计一种既能充分发挥政府的公共管理优势，又能调动和保证社会各方面的力量和公民民主参与与监督的积极性；既能促使政府高效运行，又能保证政府廉洁的行政体制，是一件很困难的事情。在社会保障领域也不例外。如何界定现代社会保障体制下的政府责任，政府在现代社会保障的运营过程中该做什么，不该做什么，等等，都是需要审慎考虑的问题。本章试图对政府在构建现代社会保障过程中的定位作简要分析。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第26页!所谓国家干预主义，是指一种主张限制私人经济活动的范围，由国家干预和参与社会经济活动，在一定程度上承担多种生产、交换、分配、消费等经济职能的思想和政策。它主要强调自由市场机制的缺陷必须通过国家干预来弥补，表现在社会政策方面，国家必须负起“文明和福利”的职责，肯定政府在社会财富再分配中占有的重要地位。国家干预主义的社会保障理论主要有德国新历史学派、费边社会主义、福利经济学、瑞典学派、凯恩斯主义、新剑桥学派等。①国家干预学说不仅构筑了社会保障制度产生与发展的思想基础，而且强化了社会保障制度中的国家负责原则。所谓中间道路学派，是介于国家干预主义和经济自由主义之间的一种理论。他们既不同意完全的自由放任，也不支持民主社会主义学派的主张；他们是反集体主义者，但不是反对国家干预者，因此，被称为中间道路学派。中间道路理论产生于20世纪20年代，1938年，曾任英国首相的麦克米兰出版了《中间道路》一书，在该书中他提到，走中间道路就是要对资本主义进行调节，这种受到调节的资本主义不仅使经济得到发展，还将为人民提供一定的社会福利。20世纪80年代末90年代初，由于西方国家新自由主义和自由化、私有化政策造成了新的经济衰退和社会危机，中间道路学派以新的面孑L即“第三条道路”出现。“第三条道路”是在西方福利国家合法性危机和社会稳定危机的双重压力下应运而生的，它“既不是放任自由，也不是僵化的国家干预主义”，它强调个人责任与社会责任的协调，主张建立“无责任即无权利”的原则。正是因为“第三条道路”的折中和妥协，更接近现实中公共选择的结果，使得其备受各国政要的推崇，其理论被英国前首相布莱尔、美国前总统克林顿、德国前总理施罗德等政界人士所实践。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第27页!1．市场失灵说市场经济的有效性只有在极其严格的假设下才成立，市场失灵是市场经济中的常态。由于市场经济中存在竞争的缺点、公共品、外部性、不完善的市场、信息不完全、失业、通货膨胀及失衡等缺陷，市场失灵便不可避免。当市场失灵作用于市场经济社会中的个人时，就表现为各种风险。由于每个人的财产和天赋的差别，“风险”对不同的人有着不同的含义和内容。将市场失灵对个人的影响综合起来，就有可能造成整个社会出现贫富差距过大，就有可能引起社会冲突和社会动荡等。商业保险领域的市场失灵使许多风险得不到有效化解，也证实了市场本身限制着私人保险业，使它不能为人们面临的许多重要风险提供保险。况且，私人保险的交易成本很高，旨在追求利润最大化的私人保险业提供不了所有的保险，逆向选择和道德风险也制约着私人保险业的发展(“逆向选择”是指，由于私人市场提供保险不能区别对待人们的不同风险，只有风险大的人才愿意买保险；“道德风险”指保险降低了人们去避免受保事件发生的积极性)。而且，私人保险对于社会风险的化解更不可能从“促进社会公平”出发。可见，市场本身是无法建立有效化解社会风险的机制的，市场失灵使政府提供社会保障成为必要。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第28页!3．制度缺失制度缺失主要是指现行的政治制度缺乏合理的制约政府官员的限制结构和约束机制，从而使得公共范围和私人范围的界限一直在向不利于经济市场而有利于政治分配的方向移动。4．寻租寻租是“用较低的贿赂成本获得较高的收益和超额利润”(加缪语)。寻租阻碍更有效的生产方式的实施，浪费社会的经济资源，破坏公平的竞争秩序。（二)政府失灵的表现政府失灵在社会保障中表现为以下几点：1．无法反映消费者的偏好在社会保障领域中，政府强制人们统一购买社会保险，任何企业和个人都不能根据自身的情况加以选择，这部分社会保险资金的机会成本使得整个社会资源配置未能达到最优化。此外，政府供给的数量越大，劳动收入中由社会保障替代的部分就越大，工作积极性降低。2．权利义务不对等社会保障作为一种介于公共物品与私人物品之间的一种优效品，带有一定程度的均衡贫富的性质。对于缴纳费用者来说，缴纳的保险费越高以后获得的待遇不一定越高，权利与义务被人为地割裂，这势必会打消人们缴纳社会保险费的积极性和收缴力度。3．社会保障运行机制的低效率社会保障机构中不断增加的工作人员，逐年提高的管理费用，大量社会保障基金的挪用，这都使得社会保障机构的办事效率每况愈下。在委托代理下，尤其是在缺乏相应有效监督条件下，政府作为经济人，也会做出不理性的行为，损害社会保障资源的配置效率。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第29页!2．公共职责说人是有理性的，人创造政府的宗旨是为个人能够过上理性、正义的社会生活。因此，政府的根本目的是创造和保护公民或社会的“公正幸福”(公共利益)，这是评判一个政治体系正义与否的根本标准。1690年，自由主义先驱约翰·洛克(JohnLocke)在其著作《政府论》中提出，政府代表着责任，其目的是为了“公共福利”。1861年，密尔在《代议制政府》中认为，政府唯一的目的是给人民(被统治者)提供福利。主张经济自由的亚当·斯密也认为，政府有提供公共物品的职能，他在《国富论》一书中较为详细地论述了政府提供公共产品的职能。即使是认为自由超过一切、强烈反对政府干预的哈耶克，在1944年出版的《通向奴役之路》中，也没有完全否定政府在社会保障中的责任，而是提出了政府社会保障职能最低限度原则，从而也肯定了政府提供公共产品的责任。可见，政府的存在及其功能的行使是与公共福利、公共服务紧密联系的。按照经济学的分析，政府生产公共产品比私人更有效。社会保障具有公共产品属性，是一项准公共产品，政府是社会保障最有效率的提供者。因此，政府在社会保障制度中承担相应的责任是其公共职责的题中应有之义。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第30页!4、其他学说（1）公共产品供给理论公共产品(publicgoods)，也被称作公共物品或者公共品。奥地利和意大利的学者早在上个世纪末运用边际效用价值理论论证了政府和财政在市场经济运行中的合理性与互补性形成了公共产品理论。社会保障具有公共产品属性。广义的公共产品包括宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配以及国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等。狭义的公共产品主要是指能够直接为公民提供安全和社会福利水平的产品，如国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等。政府是公共产品的重要供给主体。公共产品以零边际成本供给，增加一个消费者并不会引起成本的增加，同时，公共产品的非排他性，使其具有很大的正外部效应，这种特征意味着公共产品的消费不可避免地会发生“搭便车”行为。排除这种行为的成本很高，如果采取私人供给方式，则可能产生休谟所说的“公共的悲剧”。因此，公共产品的生产和供给适宜通过公共选择的方式实现，换句话说，可以采取公共产权制度，即公共产品的生产由“公共”提供，所需费用也由公共筹集而筹集的主要方式便是通过税收形成的公共收入和支出制度。

社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第31页!（3）社会风险防范理论随着市场经济的发展，社会风险也不断以更大范围、更深层次的形式表现出来，并且显现出对市场经济良性运行的一种障碍及危害，客观上要求以社会制度方式进行大范围和必要程度的有效协调，才能够维持和推进整个社会经济的良性运行的可持续性。制度的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不确定性。社会保障制度就是利用大数法则的经济原理，将个体的风险分散在社会。大数法则是用来说明大量的随机现象由于偶然性相互抵消所呈现的必然数量规律的一系列定理的统称。当风险单位的数量没有达到大数法则的要求时，只有国家能够提供全国性的社会保障。尤其是在体制转型期，中央政府有足够的经济行政能力和资金调拨能力，这一点，恰恰是市场化程度较高国家的政府无法做到的。从1998年长江流域和松花江流域的洪灾，到2002年内蒙古的雪灾，再到2003年的非典疫情，证明了只有政府才能提供有效的保障。

社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第32页!（2）宪法依据我国历次宪法都对国家建立社会保障制度做了相关规定：1954年宪法第93条规定：中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家兴办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这些权利。1978年宪法第50条规定：劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享有这种权利。国家关怀和保障革命残废军人、革命烈士家属的生活。现行宪法第14条第4款规定：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。第45条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第33页!（4）政策依据1986年4月12日第六届人大会议上通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》第51章中指出：“七五”期间，要有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形。要建立健全社会保险制度，进一步发展社会福利事业，继续做好优抚、救济工作。1993年11月14日中共第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会市场经济体制若干问题的决定》中指出：建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立起社会主义市场经济体制具有重大意义。2006年3月14日第十届全国人大第四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（一下简称《“十一五”规划纲要》），其中提出：要增加财政社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，合理确定保障标准和方式，建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第34页!2．责任政府模式“责任政府”指保证政府责任充分履行的各种机制的集合。一个负责任的政府的实现需要各项机制的配合，在实践中一个政府是不是负责任，很大程度上要看保证其责任履行的相关机制是否健全。“在现代政治实践中，所谓责任政府并不是一种意志表示，而是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。”①在社会制度实践中，责任政府模式对应着贝弗里奇模式的福利国家。在福利国家，政府是社会保障的当然责任主体，不仅承担着直接的财政责任，而且承担着实施、管理与监督社会保障的责任。在英国之后，西欧、北欧等一些国家也纷纷宣布建立福利制度，加拿大、澳大利亚等国家也迈向了福利国家的发展之路。严格意义上讲，福利国家的政府在社会保障中承担的责任种类和份额也是确定的，因此责任也是有限的，只不过是福利国家作为经济社会发展水平达到高层次和社会文明进步的象征，政府在社会保障中承担了较大的责任份额。进入20世纪70年代中期以后，欧洲国家普遍出现经济增长缓慢、人口结构老龄化的趋势，福利国家在经历了四分之一世纪的扩张后，开始显露出危机。福利国家中出现的财政赤字、失业率高等问题被称为“福利病”、“福利陷阱”等。此后，福利国家大都进入制度反思与调整阶段。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第35页!4．有效政府模式“有限政府”是相对于“无限政府”而言的，是在否定“全能政府”模式的基础上，承认政府责任必须是有限的，且需要其他责任主体的配合。这种有关政府应该更小、应受更大限制的观点在20世纪80年代早期十分盛行，但近二十多年来，这种观点正逐渐改变。因为“有限”是对责任“量”上的限制和界定，并没有保证其责任的履行效果，即“有限”的未必是“有效”的，而政府的有效性才是政府合法性和政府权威的源泉，是政治稳定和政治发展的基石。建立一个与生态环境变化相适应的政府管理体制，提高政府的能力，增强政府管理的有效性，对于实现经济和社会的可持续发展有着极为重要的意义。从这个意义上讲，建立一个适应社会转型的“有效政府”才是转型国家或地区应当追求的目标。有效政府作为一种价值选择，一种政府原则和制度，其主旨在于依据一定的价值观来构建政府的基本结构和运行机制，要求在政府运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。有效政府模式强调实际效果，采取权变策略，有一定的弹性或在一定范围内有伸缩性，天然地具有很强的适应性和可持续性。有限是为了有效，有效需要以有限为基础。有效政府模式是很多国家改革的目标模式。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第36页!2．制度设计与规范责任、财政责任、监管责任和实施责任根据承担的具体内容，政府责任可分为制度设计与规范责任、财政责任、监管责任和实施责任。制度设计与规范责任是指设计制度模式框架，规范调整社会保障中各种社会关系的责任。制度设计与规范责任在大多数国家是由立法机构来承担，以出台法律的形式来具体履行的。但在法制进程较晚的国家，主要由政府来履行这一职责。在这些国家，制度规范的层次和效力往往都有待提高。财政责任是指政府通过财政手段对社会保障给予资金支持的职责。从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的“”责任。政府对社会保障承担的财政责任主要通过三种途径实现：一是政府财政直接列支；二是通过税制优惠；三是通过其他途径，如彩票收入、土地征用、政府捐赠用于社会保障等。监管责任是指政府建立相应的管理机构，完善相应的管理体制，强化监督机制的职责。监管出效率，没有效率的公平注定是要失败的。天然具有追求公平特质的社会保障制度也需要运行高效。高效的标志是职责分明、政令畅通、成本低廉和资源优化等。只有政府充分履行了监管责任，才能保证社会保障制度向目标制度稳步推进，同时还能够节约政府的财政资源，提高整个制度的效能。社会保障的各个项目只有切实地实施才具有现实意义和价值，从这层意义上说，实施也是社会保障运行的核心内容，是保证社会保障高效运行的关键环节和最后一道屏障。实施部门是直接与保障对象联系的机构，在有些国家，经常与监管机构有交叉。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第37页!三、政府与市场在社会保障领域中职能的重新定位社会保障作为一种准公共物品，最有效的方式是由政府和市场共同完成。提供公共服务是政府的重要职责之一，但是政府自身的缺陷就使得公共服务供给具有低效率与低质量，因而需要引进市场的力量，将政府的权威性与市场的灵活性有机地结合，承担起更为艰巨的监督职责。政府对社会的干预以市场运行的需要为前提，其根本功能在于规划社会发展方向，协调社会组织和社会行为，保障公共权益，政府在其中的责任必须是有限和有效的。(一)社会保障中的政府责任任何一项政府职能都是社会发展客观要求的产物。随着经济体制和社会福利制度的变迁，政府职能也要随之进行准确的定位。政府的有限性在社会保障领域表现为，为经济活动提供良好的外部环境，在社会保障领域表现为社会保障提供一个发展的平衡点，即市场可以在何种程度上参与到社会保障领域，政府在社会保障领域中的责任有哪些。因而，政府对自身责任的认识与定位就决定了其在社会保障制度建设中角色的扮演，进而直接影响到社会保障改革的成功与否。社会保障中的政府作为责任主体或行为主体，应当在构建、管理、实施和监督社会保障制度过程中采取相应的途径和方法。具体包括：社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第38页!4．管理责任政府应当坚持集权与分权相结合、社会化管理、政事分开、法制化管理的原则，采用一定的方式，方法和手段，对各种社会保障事务进行计划组织协调控制与监督的过程。这是政府的一项基本的社会管理职责。5．监督责任在公共服务市场化同时，政府将一部分管理职责转交给私人机构，就应当承担起更为艰巨的监督职责。市场化并不等于完全私有化，政府作为社会保障事务中的立法者和参与主体，在社会保障政策的贯彻执行上，特别是社会保障基金的运营，应当并必须发挥其强有力的监督作用。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第39页!第三节国际社会保障改革中政府责任的调整及效果一、部分国家的改革实践在20世纪80年代和90年代初期，全球范围内的社会保障制度都处在压力之下。这既是经济发展、人口结构变化的结果，也是主观认识变化的结果。经济全球化使得竞争加剧，政府不再增加税收，这使得政府缺少货币和财政上的调控能力，对于改革提供的财力帮助也很有限。相对于全球化，人口老龄化对社会保障的影响则更为直接和明显，人口老龄化导致的社会保障危机似乎不可避免。除此之外，还有一些国家的社会保障是在经济、社会全面转型的背景下进行的全方位变革，如前苏联地区国家、东欧国家以及中国。不论是社会保障制度的调整还是全面变革，对政府所负责任进行重新定位和调整都是社会保障制度改革的核心内容。养老保险因其影响范围的广泛性和深刻性，成为社会保障中非常重要的一个项目。在很多国家特别是在转型国家，养老保险改革的成败关系到整个社会保障制度改革的成败。鉴于此，以养老保险改革为例可探寻出国际上社会保障改革中政府责任的大致走向。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第40页!2004年世界银行发布了两个报告(评估拉丁美洲养老保险制度改革的报告)，该报告认为，如果在实施改革的几个国家中，只有1／5的劳动者参与，改革是不成功的，政府应该在预防老年贫困方面扮演重要角色。世界银行作为基金积累制养老制度的主要推动者，现在也已认识到这一风险。其最近更是指出，近年来的拉丁美洲实践说明，养老金私有化并不能确保广泛的覆盖面和阻止老年贫困。在欧盟，改革也陷入了这样的两难境地：福利和养老制度的私有化过程中的“市场失灵”和个人责任增加导致的老年贫困。根据欧盟最新的调查，年龄在65岁及以上的人中大约有1／5生活贫困。其中的几个成员国，这一现象更严重，有的国家这一比例达到1／4，有的甚至已接近1／2。德国20世纪90年代以来在现收现付制内部进行的调整和改革被认为意义不大、作用甚微。瑞典的名义账户制作为一种制度创新，在降低转制成本的同时，也会面临风险，如个人预期寿命长于平均预测水平带来的风险。因此，也需要建立最低老年保障水平预防老年贫困。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第41页!第三，政府从直接管理与监督向管理与监督适度分离转化。完全基金制的引入使社会保险尤其是养老保险制度的市场化取向日益明显，社会保险基金与资本市场的结合又必然需要引入市场机制，政府直接管理的职能也就必然被市场机制所抑制，但对基金管理的监督却变得更为重要。因此，政府的监管责任更加繁重，而让非政府组织乃至市场主体及劳动者个人参与社会保险事务的监管成为一个发展方向。第四，社会保障制度更加具有开放性和选择的自由度。如在转型国家，无论是新老制度之间，还是并行的多种制度之间，都允许劳动者个人有选择的自由和权利，国家在尊重个人自由选择的同时，通过切实承担责任来促使制度转换，这显然是社会文明发展进步的象征。第五，政府与其他主体的配合在增多，社会保障制度具有了官民结合、政府与市场结合的发展趋势。如转型国家或地区私营基金公司的介人、资本市场的利用、社会组织的广泛参与等，均表明了这种趋势。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第42页!二、现状分析在一定程度上，新的社会保障制度在经济体制改革与社会发展中扮演了改革“减震器”和社会“安全阀”等重要角色。但客观地看，可以发现其中存在的问题。1．责任分布上：“行政”主导政府主导是古今中外社会保障实践的普遍规律。在不同国家中“政府主导”有不同的体现。目前，强化监管责任正成为政府主导的一个显著和普遍特征。就现在中国社会保障的政府责任状况而言，与其说是“政府主导”，倒不如说是行政主导，这是不利于社会保障制度的发展的。行政主导主要体现在：一是用行政权力干预和部分代替立法权力。我们不否认政府在社会保障改革中所起到的重要推动作用，但政府作为一个代表国家行使权力的行政机关，过多地干预本属立法机构职责范围的工作，会产生问题，如制度的规范性不足。自1986年社会保障改革启动以来，我国政府部门每年都要出台几部到十几部社会保障方面的政策文件，现在构成社会保障的现行制度大体框架，均以条例、决定、规定、办法、建议、意见、通知等多种规范形式出现，其中既有临时性的政策，也有在部门制定规章的基础上国务院通过颁布的法规。这直接导致强制性和权威性不够，如在社会保险实施过程中出现的企业欠费现象，在一定程度上就是缺乏法律约束和强制引起的。二是政府行政权力多集中在社会保障部门，没有充分调动社会力量参与的积极性。社会保障中有些项目的实施是需要政府官方机构来具体实施的，但有些则可以放手由民间组织来实施，如慈善事业的蓬勃发展就需要大量民间组织、机构和团体来从事慈善公益事业，这是慈善事业发达壮大的前提条件。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第43页!3．责任履行上：越位与缺位并存责任履行上既存在政府超越本身的行政职能的“越位”现象，也存在政府责任履行不充分的“缺位”问题。“越位”主要是指政府在社会经济转型期，超越了自身的限制，做了许多本该由立法机构做的工作。“缺位”是指政府对自己的一些本职责任履行不充分，如财政拨款不到位，低保资金缺口，以及监管责任上，管理低效与监督不力问题并存等。就我国社会保障目前的基本状况而言，政府应该退出“越位”，弥补“缺位”，迅速“归位”，能够承担起社会保障这一公共产品的供给，满足各种需求主体不同层次的需要，建立起真正惠及亿万民众的健全的社会保障体系。4．责任种类上：重直接投入，轻间接引导政府缺乏对社会保障事业发展的间接引导责任，而这恰恰是补充保障事业特别需要的。如我国的补充保障机制，相关配套政策出台的效率不高、支持力度不大将直接影响这项机制的发展。再如我国当代社会特别需要发展慈善事业，而政府的政策支持对慈善事业的发展是至关重要的。社会保障中的政府责任共48页，您现在浏览的是第44页!从我国社会保障制度安排变迁的路径来看，政府在这一过程中存在路径依赖。我国社会保障制度经过50年的发展，初步形成了与经济和社会发展相适应的社会保障制度体系。但由于我国城乡二元社会结构的存在，导致我国的社会保障制度安排也城乡有别。特别是改革开放后，农村实行家庭联产承包责任制，使原本就很脆弱的农村社会保障制度失去了赖以维继下去的经济支撑，如“五保”制度和农村合作医疗制度。而与此同时，城镇社会保障制度改革与国有企业改革相配套，制度安排更具倾向性。从城镇社会保障制度发展的路径来看，是以国