城市河流环境公共政策过程公众参与调查研究-以《长春市伊通河城区段管理条例》为例-BELL课程

城市河流环境公共政策过程公众参与调查研究-以《长春市伊通河城区段管理条例》为例—BELL课程PAGE1-目录1综述………………21.1公共政策概念的界定………………………21.1.1公共政策…………….21.1.2环境公共政策……………………….21.1.3水环境公共政策…………………….31.2公众参与的涵义……………31.2.1公众参与的定义…………………….31.2.2公众参与的主体…………………….31.2.3公众参与的客体……………………..42我国环境公共政策过程中的公众参与…………52.1我国环境公共政策及公众参与的发展历程………………52.2我国环境公共政策过程中的公众参与……………………62.2.1环境公共政策过程中的公众参与的必要性……62.2.2环境公共政策过程中的公众参与的途径………72.2.3环境公共政策过程中的公众参与的法律保障…………………83《长春市伊通河城区段管理条例》政策过程中的公众参与程度调查………93.1研究对象简介………………93.1.1伊通河地理环境简介……………….93.1.2《长春市伊通河城区段管理条例》简介………...103.2调查对象及方法…………..103.2.1调查对象…………...103.2.2调查方法…………...103.3研究结果及分析…………..113.3.1调查对象基本面信息……………...113.3.2伊通河城区段环境状况相关问题分析…………...143.4实现相关水环境公共政策过程中的公众参与的对策…………………..153.4.1提高公众参与的意识和能力……………………...153.4.2拓宽公众参与的渠道……………...163.4.3完善科学的公众参与机制………...17参考文献…………………………..19附录………………..211综述1.1公共政策概念的界定1.1.1公共政策公共政策的概念涉及面广，不同学者根据研究的不同有着不同的界定。如哈罗德·D·拉斯韦尔(H·D·Lasswell)与亚伯拉罕·卡普兰(A·Kaplan)认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划；伍德·威尔逊(Woodrew·WiIson)认为，公共政策是有立法权的人制定的，而由行政人员执行的法律和法规；托马斯·戴伊(ThmoasR·Dye)则认为，凡政府决定做或者不做的事情就是公共政策[1]。国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南，其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面声明和指示以及行动计划与策略等[2]。学者陈谭认为，公共政策是实现公众意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导公众和社群的行为指南或行为准则，是特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程[3]。综上所述，本文采用陈庆云的观点来界定公共政策。公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则[4]。更具体地说，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治活动，是一系列谋略、法令、措施、办法、条例、规定的总称。1.1.2环境公共政策根据上面对公共政策定义的界定，并采用李康的观点，对环境公共政策作出如下定义。环境公共政策是可持续发展战略和环境保护战略的延伸和具体化是诱导、约束、协调环境政策调控对象的观念和行为的准则，是实现可持续发展战略目标的定向管理手段[5]。简而言之，环境公共政策是国家为保护环境而采取的一系列控制、管理、调节措施的总和[6]。环境公共政策具有以下的特征：从本质上看，环境公共政策是国家为了减轻或消除环境外部不经济性而实施的制度安排[6]；从内容上看，环境公共玫策包括国家颁布的法律、条例，中央政府各部门发布的办法、解释、通知等和省级人民政府颁布的条例、办法等的总称，它既有强制性，又有非强制性；从范围上看，环境公共政策包括污染控制政策、生态保护政策和国际环境政策等，而扩展到适用范围，它存在广、狭之分，广义认为环境公共政策为国家在环境保护方面的一切行动和做法，而狭义的环境公共政策主要指环境法律之外的有关政策安排。1.1.3水环境公共政策对于水环境公共政策一般有如下的定义：政府以及其他公共部门在处理与水环境有关的行政事务时，为达到水环境发展目标，根据实际的水环境情况和条件，运用政策科学的理论和方法，系统地分析各方利益及时间因素，对水环境的问题制定战略、法案、政策、规定、措施的过程[7]。简言之，水环境公共政策是指直接或间接与水质管理有关的政策，包括水污染防治政策与水资源利用与保护政策[8]。水环境公共政策与政策要素之间存在一种双重关系：一方面，水环境公共政策由许多要素促成并不断进行调整；另一方面，水环境公共政策在很多情况下影响着政策要素。尽管政策要素不是一个独立的变量，但是在一定时间内它是稳定的。而且是影响政策过程的主要因素。1.2公众参与的涵义1.2.1公众参与的定义公众参与起源于古希腊雅典的直接民主模式，当时的希腊自由民全部参与政治决策，享有政治自由，在议会中轮流执政[9]。到十八、十九世纪表现为约翰·洛克（JohnLocke）与约翰·米勒(JohnMiller)提倡的民主理论、黑格尔(Hegel)的“公民社会观”、哈贝马斯(Habermas)的“公共领域”论点。1830年代，托克维尔(Tocqueville)对美国社会政治生活的考察成果《论美国的民主》使美国成为西方民主社会的典范，其民主制度的核心要素之一是公民参与[10]。最早真正意义上提出“公众参与”概念的是第二次世界大战前后一些研究比较政治的西方学者。例如著名的政治学者阿尔蒙德（Almond）和维巴（Vibha）曾比较了美国、英国、联邦德国、意大利与墨西哥等五个不同文化背景及政治发展阶段的国家，从政治文化的角度探讨不同国家间关于“公众意识”和“公众参与”的差异性，以及造成此差异的内外在因素，将民主政治下的政治文化称为“参与式的政治文化”[11]，公众参与的概念被大量引入政治学和公共管理学领域。国内外很多学者都对公民参与的定义做了相当丰富的研究，例如台湾学者吴英明认为，公民参与指人民或民间团体基于主权的认知及实践，对于政府的行动及政策可得充分的资讯，同时也有健全的管道[12]。结合我国的民主实践和实际国情，公众参与应界定为：公民个人或公民团体依照法律法规的规定，通过各种方式和途径参与管理国家和社会的各种事务，影响和推动包括政治系统中的各种决策的活动和行为，实现公民的民主权利的行为[10]。1.2.2公众参与的主体公众参与的主体是普通的公民个体或公民团体行，政府工作人员和政党成员应被排斥在外，有利于体现公民参与的非职业性与全民性[10]。就主体中的公民个人而言，依法律的界定，所谓公民是指具有一个国家的国籍，并根据该国的宪法和法律规定，享有权利和承担义务的人。就公共政策过程中的公众参与而言，主体应该是来自于受到政府政策或方案影响的一般公民或公民团体。这些公民或公民团体通常是非常庞大和复杂，而能够参与到公共政策过程中来的公民主体必须具有足够的代表性，代表广大的群众，对切身相关的公共事务发表意见，在决策过程中产生影响力[9]。1.2.3公众参与的客体公共政策是公共政策过程中的公众参与的客体，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案[13]。也就是说，公共政策过程是利益表达和综合的过程，在此过程中只有社会公众与政府共同参与，这样的政策才能既符合社会公众的利益，也符合政府的利益。与此同时，并非所有的公共政策都需要公众的参与，因公共政策问题的不同，公众参与的收益和成本之间的权衡也不同，公众参与的程度要求也会不同。界定公众参与范围的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。按政策质量要求和政策可接受性要求，可将公共政策分为（1）独裁或自主式政策，没有公民参与或公众的影响力；（2）协商式政策，公众在其中发挥有限却十分重要的作用；（3）公共决策，政策由管理者和公众共同制定，公民对政策拥有广泛的影响力[9]。2我国环境公共政策过程中的公众参与2.1我国环境公共政策及公众参与的发展历程中国的环境公共政策演变深化的历史，也是中国环境保护事业发转展的历史，公众参与到环境政策过程的发展历程也与环境保护事业相同步。协调发展与环境资源之间的矛盾，以及逐渐凸显的环境问题，使公民的利益不断地受到侵害，同时也将公民的环境意识推向了新的高度。在这样的背景下，公众参与到与切身利益的一些环境政策的制定、执行、监督和评估的意愿不断强烈，随着改革开放三十余年间社会制度的不断完善以及相关法律的制定和相关学科的发展，公众参与到环境政策过程的可能性的到肯定，参与的渠道也不断的得到完善。下面就通过中国环境公共政策的发展来透视公众参与环境公共政策的发展历程。自1972年斯德哥尔摩联合国环境会议以来，中国的环境公共政策大致经历了三个阶段[14]，因而公众参与到政策过程也可大致分为以下三个阶段：第一阶段：80年代我国环境公共政策及公众参与1982年建立国家环境保护总局，1983年国务院第二次环境保护会议规定把环境保护作为我国的一项基本国策。而80年代我国环境政策的基本内容是：预防为主，防治结合，污染者负担，强化环境管理（解振华，1996），与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等等（曲格平，1984）。不难看出，该阶段的环境公共政策的基本原则是“谁污染，谁治理”，且在政策过程中能参与其中的政府部门相关人员及少数学者外，公众对环境公共政策过程的参与处于萌芽阶段。第二阶段：90年达我国环境公共政策及公众参与随着改革开放的深化，我国的经济发展的到空前发展，而这样的发展必然伴随着环境质量的恶化，经济增长付出了昂贵的环境生态成本。该时期的环境公共政策的主要内容是：基本控制环境污染和生态破坏加剧的趋势，改善部分城市和地区的环境质量。与此同时，环境教育和提高全民族的环保意识上升到国家环境与发展的对策，以及一些民间的环境保护团体的成立（如自然之友成立于1993），对倡导和推动环境领域公众参与机制的形成，反映和代言弱势的呼声并影响环境公共政策起到了举足轻重的作用。公众参与到环境政策过程得到不断地发展。第三阶段：新世纪我国环境公共政策及公众参与经过近30年的努力，中国初步形成了包括4部环保法律，8部资源保护法律，20多项环保行政法规和260多项环境标准等组成的法规体系。基本形成以环境政策的基本原则和全息性为基础的以环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策、国际环境政策等5大政策为主体的政策体系[14]。在该阶段，问题的凸显与解决，使利益群体的环境意识强化，因而越来越多的公民将环境保护作为己任，并积极参与到相关的环境保护和政策过程中。环境保护主管部门也逐步意识到，必须把扩大公众的有效参与作为推进环境保护工作的根本措施。公众的关注已成为一种无形的监督和推动力量，为公众打造出参与的机制和体制平台成为政府部门当务之急。2.2环境公共政策过程中的公众参与2.2.1环境公共政策过程中公众参与的必要性环境问题已关系到每一个公民的切身利益。环境公共政策作为解决环境问题的主要手段之一，公众参与到其中是其基石，如今国家和政府不断地倡导和重视公众参与到环境保护和环境公共政策过程中的趋势，说明公众参与对于环境公共政策有着十分的必要性。本文就从一下一个方面来简要说明。1.公众参与对于一个环境公共政策的成败起着决定性的影响。首先，公众参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公众参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行，因为，通过群体参与而得出的成果，基本上都是大多数人愿意接受，且群众基本上都对事件有了认识，了解到政策的关键所在，加上个人对政策的亲切感，相信政策更易施行[15]。2.环境公共政策过程中离不开公众参与的智慧支撑。“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”[16]。政策不仅是政治制度的产物，而且是大众智慧的结晶，要想保证政策的科学性、合理性、公平性单靠政府及相关的工作人员的智慧是不够的。公众作为环境污染的最深体会着，对政策制定过程中所提出的建议来源于实践，政策制定者可以在科学分析的基础上，采纳公众的观点和建议，这在一定程度上为政策的制定提供智慧的支撑。3.公众参与有利于增强环境公共政策内容的公平性公共政策关于权利、机会和价值、利益在社会成员之间的配置和分配符合公平、正义、人道等原则，它是衡量公共政策有效性的一个关键标准[17]。生态环境系统中的资源是有限的，而社会中的个人以及利益团体都想从中获得更多的利益，利用有限的环境容量得到更多的产出，这就必然导致资源及利益分配上冲突和矛盾。强势利益群体可能获得占有较多的环境资源，而弱势群体占有较少甚至利益受损。相关的环境公共政策的出台必须对弱势群体作出保护。而公众参与在保护和实现政策公平性中发挥着重要的功能和作用。一方面公民参与能够促进社会弱者的自立、自强，提升他们参与公共政策的机会与能力；另一方面公民参与有利于整合社会弱者的分散力量，使他们建立自己的自助组织，并通过组织化的途径向政府反映利益需求，确保政府制定的公共政策能够向处于社会弱势的群体和个人进行必要的倾斜，真正支持弱势群体，促使社会公平、正义的实现[18]。4.环境公共政策执行中离不开公众的有效监督。政策执行是政策过程中的重要环节，好的政策只有认真执行才能产生好的结果。在环境公共政策执行中，政策执行主体总是表现一定的自利性，加之政策执行机制和政策执行人员素质的缺陷，极其容易导致政策的失真。我国目前环境公共政策执行的问题很多，好的政策由于执行不好反而对环境产生更大的破坏，与此同时还伤害了公众的利益。因而对环境公共政策执行的监督十分必要。目前我国公众积极参与环境公共政策执行过程对那些滥用权利，以权利谋私，上有政策下有对策的部门做坚决的斗争，对利己主义和个人主义的遏止是有相当大好处的。2.2.2环境公共政策过程中的公众参与的途径我国公众参与到环境公共政策过程的主要途径可以分为制度性参与和非制度性参与[19]，下面就根据张永怡观点总结如下：1.制度性参与环境公共政策过程的途径制度性参与是我国公众参与环境公共政策过程的主要途径，也是稳定、有序、有效的参与途径，应增加制度性参与的途径。制度性参与又包括公众间接参与和直接参与两种。我国的基本社会制度为制度性公众间接参与政策过程提供了根本保证。我国公民通过人民代表、政协委员间接参与环境公共政策的制定修改、监督公共政策的执行并对执行结果进行评估。间接参与途径主要包括以下几种：（1）通过人民代表大会间接参与政策过程；（2）通过人民政治协商会议间接参与政策过程；（3）通过参加社团活动参与政策过程；（4）通过官方、半官方政策咨询机构参与政策过程。制度性公众直接参与是指行政机关在行政立法、制定环境政策或做出行政决定过程中，通过听证、信访、公示、政务信息网等途径搜集、征求有关政策相对人意见的活动，给政策相对人直接充分表达意见的机会，为公民提供了一个近距离广泛参与政策过程和不同利益相关人对话、辩论的平台，其主要途径包括以下几种：（1）通过听证制度参与政策过程；（2）通过政务信息网参与政策过程；（3）借助政策公示参与政策过程；（4）通过信访制度参与政策过程。2.非制度性参与环境公共政策过程的途径非制度性的公众参与途径，是民间自发的不稳定不规范非制度安排的参与活动，是非主流的公众参与途径。非制度性的公众参与方式在我国公众参与环境公共政策过程中也起着很大作用，但有时也会给政策过程带来消极影响。其主要途径包括以下几种：（1）用舆论扩散对政策的制定、调整施加影响；（2）通过民间咨询机构推动政策的制定与调整；（3）借助特殊的社会关系网和非正常的手段对政策施加影响；（4）通过较激烈的参与方式对公共政策施加影响。2.2.3环境公共政策过程中的公众参与的法律保障我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[20]2000年7月1日起正式实施的《立法法》第23条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”[21]。2007年4月24日，新华社授权发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》(该条例将于2008年5月1日起正式施行)标志着我国在政府信息公开的制度建设方面实现了里程碑式的跨越[22]。1989年12月26日起施行的《中华人民共和国环境保护法》中第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告[23]。1994年3月25日国务院第10次常务会议通过的《中国21世纪议程》，即《中国21世纪人口、环境与发展》白皮书[24]。其中，该白皮书的第20章标题即为“团体及公众参与可持续发展”，为公众和社会团体参与可持续发展制定了全面系统的目标、政策和行动方案。2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》第二十一条明确规定：除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明[25]。自2008年6月1日起施行的《中华人民共和国水污染防治法》（主席令第八十七号）第十条明文规定：任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举[26]。3《长春市伊通河城区段管理条例》政策过程中的公众参与程度调查水资源日益成为稀缺性资源，中国面临着更为紧迫的水资源和水环境压力，供需关系失衡已成为制约我国经济发展过程中的一个瓶颈，对水资源的战略管理是我国能源资源战略管理的重要组成部分[24]。面对供需关系的矛盾和日益严重的水污染问题，对有力有效的水环境公共政策提出了新的要求。在水环境政策过程中，公民及民间团体将扮演关键的角色。要实现真正的公众参与发到水环境政策过程中，必须拓宽参与的渠道和参与民众的范围。公众参与范围的扩大主要取决于两个因素[25]。其一，为实现江河流域管理计划中的目标而最终决定采取最适当的措施，关系到各种个人和组织间的利益平衡问题，而这些个人和组织便是相关水环境公共政策的参与者。其二，涉及到强制执行力度。在目标的制定、措施的强制执行、措施的强迫执行及标准的报告等方面透明度越高，公众的力量对环境保护指导原则的影响也越大。现今，我国的公众参与水环境公共政策过程主要集中在涉及到水环境的建设项目环境影响评价中，而并没有真正的涉足政策过程中。即便是在建设项目前期的审查中公众参与的力度大，但大多政策后期监管又只有政府部门进行。因而公众参与到政策过程并未得到足够的重视。本研究拟通过对松花江二级支流伊通河的一项水环境公共政策——《长春市伊通河城区段管理条例》政策过程中的公众参与程度作出调查，通过该调查透视出，水环境公共政策过程中公众参与的力度、所存在的问题，并对其进行分析，提出相应的对策。为政府及相关部门制定类似水环境公共政策提供一定的参考。3.1研究对象简介3.1.1伊通河环境简介伊通河属于第二松花江二级支流，发源于吉林省伊通县，由南向北贯穿于市区东部，流经长春市、农安县、德惠市，在农安县境内靠山镇附近汇入饮马河后流入第二松花江，全长382km。伊通河流域面积约为8713km2，流域平均宽度22.7km，河道坡度0.0003，河床宽度15～30m，多年平均流量6.25m3/s，最大流量256m3/s，最小流量为0，平水期最大水深2.5m，最小水深小于1m。伊通河属于季节性河流，流量随季节和降水量而变化，局部河段甚至干枯断流，河流本身的净水能力很弱，从而导致伊通河的水质受到严重影响[26]。据王洪鑫（2005）对伊通河地表水环境质量的评价，伊通河的污染来自于沿程的伊通满族自治县、长春市区和农安县的污染源，其中长春市区无疑是其最大的污染源。作为长春市区唯一的过境河流，伊通河是市区内工业废水和生活污水的主要受纳水体，每年长春市区有近80%的工业，废水和90%的生活污水直接排入河内，且污染物种类繁多、结构复杂目前长春市排水区大部分污水基本未经过任何处理而直接排入伊通河，由于伊通河属于小河，源近、流短、水量不大，在新立城水库截流后水量则更小，且流量随季节降水量大小而变化，加之不合理的开发建设，致使原来可以接纳污水的伊通河因超负荷的城市污水的排入，使下游各段水质已达劣V类，个别河段已完全失去了其水域功能，给人们的生活带来了很大的影响。3.1.2《长春市伊通河城区段管理条例》简介2007年6月29日长春市第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过，2007年9月28日吉林省第十届人民代表大会常务委员会第三十七次会议批准。2007年10月11日长春市人民代表大会常务委员会公告第56号公布，自2007年11月1日起施行。其具体内容见附录。3.2调查对象及方法3.2.1调查对象研究对象的纳入标准有以下几条：（1）年满18周岁公民；（2）长春市在住居民；（3）：知道并对伊通河有一定的了解；（4）愿意参加本次调查。3.2.2调查方法1.调查方法自行设计问卷，采取匿名调查的形式，由调查员在现场发放问卷，讲明目的、意义和填写方法、注意事项后，由被调查者当场独立完成，调查员检查验收。2．调查的基本要求调查问卷的完整性，一方面对合乎条件的调查对象，讲明调查目的意义，做好耐心细致的解释，力争应答率尽可能高；另一方面要对每一份调查问卷进行验收，保证调查问卷的完整性，即调查问卷的项目应该一一填写，避免错填、漏填。与此同时，考虑到年岁较大和文化水平较低的人群，在征得对方同意都，由调查人员如实填写。保证调查问卷的标准化和科学性。3.调查问卷的质量控制即便在发放问卷时细心讲解，以及在收问卷的验收，仍有部分问卷会出现错填、漏填的想象。在统计问卷时，本着一下三个原则对收回的问卷进行审核：（1）一致性：调查对象前后回答是否一致；（2）逻辑性：强调调查对象回答问题是否有一定的逻辑性；（3）完整性：无错填、漏填。满足上述标准的即为有效问卷。4.数据分析研究小组利用Excel2003和SPSS11.5对有效问卷进行数据分析处理。3.3研究结果及分析本次共收回调查问卷126份，经质量控制后筛选出有效问卷103份，有效率81.75%。3.3.1调查对象基本信息1.性别以男性居多，占54.37%；女性45.63%。2.居住地被调查的103人中，居住地在伊通河附近（1公里以内）的占25%，距离伊通河较近（1—3公里）的占19%，距离伊通河较远（3—5公里）的占20%，距离伊通河很远的占35%。受调查者居住地分布较为分散，基本上能够反映出长春市居民对伊通河的环境状况关注程度以及水环境公共政策的公众参与的范围与程度。3.年龄结构18~25岁占41.75%；26~35岁占22.33%；36~45占岁26.21%；46~55岁占3.88%；56岁以上占5.83%。4.文化程度本科或本科以上者占此次调查者的55%，初高中或其他相当学历者占42%。受教育水平的程度，也保障了我们此次调查问卷结果回馈的质量。5.职业被调查者的职业分布见表3-1，其中以企事业单位职工、服务行业及工人居多。学生和教师人数次之。表3-1被调查这职业分布职业人数所占比例国家公务员32.91%企事业单位职工2019.42%教师87.77%学生1211.65%工人1514.56%科研人员10.97%个体户87.77%服务行业1817.48%其他1817.48%合计103100%3.3.2伊通河城区段环境状况相关问题分析1.公众对伊通河城区段环境状况的关注程度公众对伊通河城区段环境状况的关注程度如图3-1所示，大多数公众只是“偶尔关心”伊通河状况。同时在对数据分析的过程中注意到，居住在伊通河附近（1-3公里）的调查对象对伊通河关注较居住地离伊通河很远（5公里以外）的调查对象更关注伊通河的状况。2.公众对伊通河城区段的主观评价调查对象通过调查问卷给予的信息对伊通河城区段水质、水量和沿岸绿化进行了主观的评价，分析得出（如图3-2），公众对伊通河城区段水质和水量状况满意度较低，而对沿岸绿化满意度较高。在调查过程中，调查成员发现，伊通河自由大桥以南河段的居民对伊通河水质、水量较为认同，而自由大桥以北河段居民对伊通河水质、水量均提出不满，且意见十分强烈。因此水质、水量问题，政府部门必须亟待解决。对调查对象认为出现上述环境问题的原因进行统计（如图3-3），呈现的结果是政策完善程度一般，而政府的监管力度不强，公众保护意识有待提高，企业排污现象仍然严重。图3-3公众认为伊通河出现环境问题的原因分析图3-3公众认为伊通河出现环境问题的原因分析在对调查对象对遇见伊通河破坏行为的反应中发现，大多民众的态度是“向有关部门反应”，因而相关部门能否对公众的反应情况作出及时有效地处理，关系到公众对伊通河保护的积极性。同时，居住在伊通河附近（1—3公里）的民众对遇到破坏行为时，反应强烈，表示个人对其阻止。3.3.3公众参与状况相关问题分析《长春市伊通河城区段管理条例》（以下简称《条例》）自2007年11月1日起实施，至今已两年，制定该《条例》的在于为加强伊通河长春市城区段的管理，保障城市防洪安全，改善城市生态环境，发挥河道的综合效能。一个相关政策的出台，包括制定、执行、监督和评估等一系列的过程。在整个过程中公众的参与起着关键的作用，然而在本次的调查过程中，公众参与到该《条例》的政策过程中的情况较差，主要表现在：公众对该《条例》的认知状况差该《条例》作为伊通河城区段管理和治理的主要《条例》，实行两年后，公众对该《条例》的认知状况依然模糊（图3-5），政府及相关主管部门宣传失利，直接导致公众无法参与到政策的执行、监督和评估过程中。对从未听说过的公众进行调查得知（图3-6），政府及相关主管部门应该加大通过电视、网络和报纸书刊等渠道的宣传力度，来加强公众对该《条例》的认知。公众参与热情高，但渠道制度不完善在受调查的对象中，均无人参与过该《条例》政策过程中，但有75%公众表示愿意参与到其中。但我国的政策制定过程中，往往是有政策，却没有“公共政策”，当前的政策制定是一种具有“内输入”特征的模式，这种“内输入”的模式是“在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动”，政策制定过程中缺乏公众参与的机制，公民参与的制度化缺失，使得公民即使有参与的愿望也无法实现。在对愿意参与到其中的原因进行统计发现(图3-7)，政策制定的过程中，公众因公民的义务和责任及有权利说出自己的想法占主要部分；政策执行过程中出于对环境的保护占主要；政策监督过程中公民的责任和义务占主要。相关部门的监管力度不够由于上述提到的政府对《条例》的宣传力度不够，公众对《条例》的认知差，而造成公众在参与到《条例》的执行过程中，对《条例》中明文规定的条款时有触犯（图3-8）。在加上相关部门出于利益关系，对《条例》的监管不力，更是加剧了伊通河城区段环境问题，也是公众参与到环境政策执行和监督的作用的到发挥。3.4实现相关水环境公共政策过程中的公众参与的对策3.4.1提高公众的参与意识和能力调查问卷结果显示，大多数公众对伊通河环境保护和《条例》等公共政策过程的意识比较淡薄，参与的主动性和积极性较差，缺乏参与的主体意识，认识不到自己在政策过程中的作用，以为自己在政策过程中无足轻重，认为政策过程只是政府及相关部门的事，自己只需要照办政策中的内容或不违反即可。环境公共政策过程中公众参与的重要性已经在第二章说明，所以政府及相关部门可以通过一下途径逐步的提高公众的参与意思和能力。1.打破原有的思想观念，宣传参与的重要性我国我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想、臣民意识等极大地压抑了公民参与，长此以来，公民缺乏参与的热情，认为政策制定是政府的事情，作为平头百姓只有按章办事的份[9]。政府及相关部门应该适时适当的进行公众参与到相关政策过程中的宣传，让公众认识到，自己是政策过程中的主体。2.鼓励公众发表意见，并重视公众的意见公共政策制定一般可以概括为两个阶段[27]：发现问题阶段——初步发现、定义和表述一个政策问题，这是决策过程的开端；确定优先问题的阶段——将政治议程上的这个问题列为同类问题中优先解决的事项。公众即是境问题的受害者，往往也是最初发现者。环境问题的出现需要相应的环境公共政策来管理和治理。而制定政策的第一阶段往往需要公众对所出现问题的反应，这样才能确定一个政策制定到底需要解决什么问题。有了问题后才能进行下一阶段的筛选问题，突出优点解决问题。本次调查问卷过程中，部分公众对宠物在沿岸绿化地随地排便的问题反应强烈，但《条例》中并未涉及到关于宠物管理的条款，足以说明公众对某些问题的发现原笔政府及相关部门更细致，若能鼓励公众发表意见，并积极采纳，便能制定出相对完善的政策。加强公众参与的能力培养，提高公众参与水平在本次调查中发现，公众的参与热情和愿望比较强烈，但同时也注意到，公众由于素质不高及能力有限，尤其是对相关科学知识的掌握程度较低，难免会使公众的参与效果和效率受到影响。所以，必须加强对公众的教育和培训，增强其参与能力，有效地进入参与角色。因此，应当通过向公众传授必需公众参与的知识，让公众懂得如何参与环境公共政策制定过程，了解如何通过参与环境公共政策制定来保护生态环境和实现自己的合法利益，从而提高公众参与公共政策的技能，增强公众参与的有效性。3.4.2拓宽公众参与的渠道在第二章，我们已经谈到环境公共政策过程中公众参与的途径。虽然途径多样，但并不是我们想像的那样，各种途径都得到了其最适当的用处，而是浮于形式和表面。我国作为社会主义国家，民族代表制度健全，但处于利益关系，并不是所选举的代表就能真是并真正的反应公众的意见和建议。如何才能真正意义上的拓宽公众参与的渠道，本文拟对此作出如下建议：1.建立民意调查制度建立民意调查制度是实现人民主权原则的需要，也是加强政府服务和政策制定的需要[15]。通过民意调查，不仅可以使政府及相关部门从公众那里的到那些问题亟待政策的解决，还可以宣传政府及相关部门的政策，这样源于民而使于民的政策，不经能够得到公众的理解和支持，同时为政策的执行、监督和评估打下坚实的基础。2.促进环境非政府组织的发展非政府组织可以充当政府和公众的中介，把公众的利益要求集中起来，转达给政府促使政府职能部门尽快将相关问题纳入政策议程，上升为政策问题形成政策；而且可以就某个社会问题向政府提交政策建议、意见，为政府收集和提供政府所需要的社会信息[28]。往往一个政策的出台，政府不可能也没有必要采集到说有利益相关的公众的意见，而非政府组织做为民间力量形成的组织，其人员涉及面广，所提出的意见跟能代表广大的公众。这样的意见来的全面而及时，能提高政策制定过程中的效率。如文章中提到的自然之友，其工作目标之一便是：倡导和推动环境领域公众参与机制的形成；反映和代言弱势的呼声，影响环境公共政策。3.完善信息公开制度信息公开制度包括允许公众旁听会议制度，议会辩论日志出版制度，议会活动全程实况转播制度，议会网站制度等[15]。这样的信息公开制度有利于公众对政策过程中的每一个环节认知，加大政策执行和监督的透明度。从而能使公众积极地参与其中。3.4.3完善科学的公众参与机制从本次调查过程和调查结果中不难看出，公众参与到环境公共政策过程中的渠道和作用得不到真正的保障。而要消除这些弊端就必须对旧的政策过程的制度进行深刻的改革，打破政府及相关部门在政策过程中的绝对权力，重视公众的意见与建议。以此，必须完善科学的公众参与机制。1.建立政府回应机制建立和完善政府的回应机制是科学、民主决策机制的前提条件。在政府决策中，所谓的回应就是要求政府对公民关于政策的意见、要求、支持等做出反应，使政府能够在洞悉社会最新的发展动向、了解最全面信息的基础上做出准确的决策并采取有效的措施来解决问题[18]。2.建立沟通机制沟通就是指某种信息在个人之间、组织之间以及个人与组织之间的相互传递过程。在科学民主的决策中，一个良好的沟通机制是政府成功决策的关键，它能够有效地整合社会信息资源，提高决策的质量。所以我们要建立一个上下沟通、左右沟通、内外沟通相结合的多层次、多方位、多角度的沟通体制，保证公共政策是在集思广益的基础上形成的。3.健全监督机制建立和完善有效的监督机制是公民参与公共政策的重要保障。由于监督机制的缺失，致使在公共政策中有些政策制定者者唯我独尊、独断专行的决策行为经常出现，有时甚至会导致重大政策上的失误，给国家和人民造成巨大的资源浪费。因而要完善公众在政策监督的作用，是政策过程不再是少数人决定的事宜。参考文献【1】伍启元：公共政策[M]，香港：商务印书馆，1989【2】张金马：政策科学导论[M]，北京：中国人民大学出版社，1992【3】陈谭等：公共政策案例分析[M]，长沙：湖南师范大学出版社，2003【4】陈庆云：公共政策分析[M]，北京：中国经济出版社，1996【5】李康：环境政策学[M]，北京：清华大学出版社，2000【6】夏光：环境政策创新：环境政策的经济分析[M]，北京：中国环境科学出版社，2001【7】金明，我国的水环境公共政策要发挥监管作用[J]，中国水利报/2007年/11月/15日/第002版【8】中国社会科学院公共政策研究中心：中国公共政策分析2002年卷[M]，北京：中国社会科学出版社，2006【9】汪潇，我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略，湖南大学硕士学位论文，2006【10】向楠英，中国公共政策制定中的公民参与研究，四川大学硕士学位论文，2007【11】阿尔蒙德：公民文化[M]，北京：华夏出版社，1989【12】吴英明，公共行政的民主原则与效率原则[J]，中国行政评论，1996，2(2)：137-138【13】宁骚，试论公共决策的现代化[M]，北京：北京大学出版社，1997【14】罗金泉，白华英，杨亚妮，改革开放以来中国环境政策的变革及启示[J]，中国科技论坛，2003年3月，第2期【15】徐雪，公共政策制定中的公众参与研究，郑州大学硕士学位论文，2004【16】江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪—在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告(1997年9月12日)》【17】王国华，论公共政策视角下的执行能力问题[N]，光明日报，2005年2月2日，第十一版【18】吕宁，我国公共政策中的公民参与，山东大学硕士学位论文，2006【19】张永怡，试析我国公民参与公共政策过程的途径[J]，中共贵州省委党校学报，2006年3月(总103期)【20】中华人民共和国宪法，北京：法律出版社，2004【21】/test/2005-08/13/content_22423.htm【22】/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm【23】/item/flfgk/cyflfg/c012.html【24】/cchnwp1.html【25】/view/414736.htm?fromenter=%BB%B7%BE%B3%D3%B0%CF%EC%C6%C0%BC%DB%B7%A8&fr=ala0【26】/flfg/2008-02/28/content_905050.htm【24】郭安翔，国家水政策与企业节水降耗之策[J]，政策解读，2005年12月【25】王岩，欧洲新水政策及其对完善我国水污染防治法的启示[J]，法学论坛，2007年7月，第4期【26】王洪鑫，伊通河地表水环境质量评价[J]，吉林水利，2005年7月，第七期【27】李焕然，我国公共政策执行过程中的公众参与研究，大连理工大学硕士学位论文，2007【28】成莉莉，论中国公共政策过程中的公众政策参与，南京师范大学硕士学位论文，2005附录附录一：长春市伊通河城区段管理条例【发布单位】吉林省长春市

【发布文号】长春市人民代表大会常务委员会公告第56号

【发布日期】2007-10-11

【生效日期】2007-11-01

【失效日期】

【所属类别】地方法规

【文件来源】国务院法制办公室长春市伊通河城区段管理条例

（2007年6月29日长春市第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过2007年9月28日吉林省第十届人民代表大会常务委员会第三十七次会议批准2007年10月11日长春市人民代表大会常务委员会公告第56号公布自2007年11月1日起施行）

第一条为加强伊通河长春市城区段的管理，保障城市防洪安全，改善城市生态环境，发挥河道的综合效能，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条伊通河长春市城区段（以下简称伊通河城区段）的管理适用本条例。

第三条伊通河城区段管理范围为城市规划区内的伊通河两岸堤防之间的水域、岛屿、滩地、行洪区，两岸堤防及护堤地（含园林景观地），具体管理范围由市人民政府依据城市总体规划确定。

第四条市水行政主管部门是伊通河城区段的主管部门。

市伊通河管理机构按照市人民政府规定的职责，负责伊通河城区段的日常管理工作；受有关行政主管部门委托实施行政执法活动。

市环保、规划、国土、园林、建设、市容环卫、财政、公安等有关行政主管部门及有关区人民政府，按照职责分工，做好伊通河城区段管理有关工作。

第五条市人民政府应当将伊通河城区段治理、保护、利用纳入国民经济和社会发展规划，治理保护资金列入市年度财政预算。

第六条市水行政主管部门应当会同有关部门编制伊通河城区段治理、保护、利用的总体规划和专业规划，报市人民政府批准后实施。

规划需要修改时，应当按照规划编制程序经原批准机关批准。

第七条伊通河城区段的规划编制、调整，应当服从城市总体规划。开发、利用应当服从防洪安全和生态保护需要，突出水清、岸缓、绿浓、境静、景软的景观特色。

第八条伊通河城区段管理范围内的一切建设活动，应当服从伊通河城区段总体规划、专业规划，并经法定程序批准。

伊通河城区段沿岸两侧的城市建设，应当与伊通河城区段总体规划相协调。

第九条伊通河城区段管理范围内已修建的涵闸、泵站、拦河坝和埋设的穿堤管道、缆线等建筑物、构筑物及设施，不符合规划和防洪工程安全要求的，由市水行政主管部门组织或者责令有关单位限期改造、迁移、关闭、拆除。

第十条在伊通河城区段管理范围内新建、改建、扩建各类工程和建筑物、构筑物及设施的，建设单位应当将工程建设方案报送市水行政主管部门审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。

建设项目经批准后，建设单位应当在施工前将施工方案及其调整方案告知市水行政主管部门。

建设项目竣工后，经市水行政主管部门预验收方可履行竣工手续。

第十一条因建设工程临时占用河道用地的，占用单位应当向伊通河管理机构提交恢复原状保证书。占用期满后，应当按照要求恢复原状。

造成植被、工程建筑物、构筑物及设施损坏或者河道淤积的，由占用单位负责修复、清淤或者承担所需费用。

第十二条制定伊通河城区段水资源开发利用规划和调度水资源时，应当采取措施维持河道合理水位，维护水体的自然净化能力和景观功能需要。

第十三条伊通河城区段河道水质在正常情况下应当符合所在功能区水质标准。

市伊通河管理机构应当对河道水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告市人民政府采取治理措施，并向市环境保护行政主管部门通报。

第十四条市有关行政主管部门应当加强伊通河城区段水生态系统保护与修复，制定完善城市排水设施和污水处理设施计划，限期实现雨水、污水分流。

第十五条在伊通河城区段管理范围内，禁止堆放、倾倒、掩埋污染水体的物体和直接排放工业废水及生活污水。

第十六条任何单位和个人不得擅自占用伊通河城区段两岸汇水沟道或者利用其排放工业废水及生活污水。

在伊通河城区段管理范围内应当按规划建设污水净化处理设施。污水净化处理达标后，方可排入伊通河河道。

第十七条伊通河城区段管理范围内的护堤林、护岸林、风景观赏林及其他绿地由市伊通河管理机构统一营造和管理。

任何单位和个人不得侵占绿地、破坏林木、花草，采集花果。未经批准不得擅自采集动、植物标本。

第十八条在伊通河城区段管理范围内，禁止弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植影响行洪安全的高秆植物；禁止修建妨碍行洪的建筑物、构筑物及设施；禁止从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

第十九条在伊通河城区段管理范围内，禁止下列行为：

（一）采砂、取土、晒粮、埋坟、开荒种地、放养畜禽；

（二）弃置石渣、煤灰、泥土、垃圾、残雪；

（三）在滩地上挖筑鱼塘、设置拦河渔具、网鱼、炸鱼、电鱼、毒鱼；

（四）射杀、捕捉野生动物；

（五）清洗车辆或者其他物体；

（六）有损城市市容和环境卫生的行为。

第二十条任何单位和个人不得侵占或者毁坏水利、市政、园林、公用、环保、安全等公共设施。

第二十一条禁止非管理人员操作河道上的拦河闸、涵闸闸门等专用设备设施，禁止任何单位和个人干扰河道管理工作。

第二十二条在伊通河城区段管理范围内（不包括堤防和护堤地）进行下列活动应当经过市水行政主管部门批准；涉及其他部门的，由市水行政主管部门会同有关部门批准：

（一）爆破、钻探、考古发掘；

（二）提取河水、开渠引水、开采地下水；

（三）修建用于防洪安全和生态保护建设管理的设施；

（四）从事经营性活动。

第二十三条违反本条例规定，未经市水行政主管部门审查同意，在伊通河城区段管理范围内新建、改建、扩建各类工程和建筑物、构筑物及设施的，责令其停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令其限期拆除违法建筑物、构筑物及设施；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

虽经市水行政主管部门同意，但未按照要求新建、改建、扩建各类工程和建筑物、构筑物及设施的，责令其限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。

第二十四条违反本条例规定，在伊通河城区段管理范围内弃置或者堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物，且防洪法未作规定的，责令其停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，并处以一万元以上五万元以下的罚款。

第二十五条违反本条例规定，在伊通河城区段管理范围内修建妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，责令其停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物及设施，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

第二十六条违反本条例规定，未经批准在伊通河城区段管理范围内从事爆破、考古发掘等活动的，责令其停止违法行为、采取补救措施，并处以五百元以上五千元以下罚款，造成损失的，责令其赔偿损失。

第二十七条违反本条例规定，在伊通河城区段管理范围内从事下列行为的，责令其停止违法行为、采取补救措施，并予以处罚：

（一）非管理人员操作河道上的拦河涵闸闸门等专用设备设施、干扰河道管理正常工作的，处以二百元以下的罚款；

（二）开荒种地、放养畜禽、晒粮、擅自从事经营性活动、清洗车辆或者其他物体，经批评教育拒不改正的，处以二百元以下的罚款；

（三）挖筑鱼塘、弃置石渣、煤灰、泥土、垃圾、残雪等废弃物，擅自提取河水、开渠引水的，处以二百元以上一千元以下的罚款；

（四）采砂、取土、埋坟，擅自钻探、建房、开采地下水的，处以二百元以上二千元以下的罚款；

（五）设置拦河渔具、网鱼的，处以三百元以上一千元以下的罚款；

（六）炸鱼、电鱼的，处以二千元以上一万元以下的罚款；

（七）毒鱼的，处以五千元以上二万元以下的罚款。

第二十八条在伊通河城区段管理范围内从事其他有损城市市容和环