浅议地方部门预算改革的问题与对策

浅议地方部门预算改革的问题及对策摘要：改革开放以来，我国的财政管理制度进行了一系列重大改革。各地方部门在预算方面进行了改革并取得了一定的成绩，但当前在部门预算改革中还存在审批时间短,预算外资金大量存在,监督机制不健全等问题,必须针对产生这些问题的根本原因采取相应的措施。

关键词：地方部门预算改革问题对策

按照党中央、国务院的统一部署，从建立社会主义市场经济体制的目标出发，初步建立了分税制财政管理体制框架，进一步规范了政府间财政关系。同时，通过税制改革，规范了国家与企业、居民的分配关系。各地在预算编制改革方面已经取得了一些明显成效，丰富了预算编制的内容，为全面推进预算编制改革奠定了良好的基础。

一、目前地方部门预算改革的现状

2006年7月，为深入贯彻落实党中央、国务院关于建立公共财政体制、深化部门预算改革的要求，进一步加强对地方部门预算改革工作的指导，解决改革中存在的模式不够统一、操作不够规范、进展不够均衡等问题，财政部在安徽召开了全国地方预算管理工作座谈会。会后，在总结近年来地方部门预算改革经验基础上，财政部于8月印发了《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》，进一步完善和规范了地方部门预算编制的主要内容、方法，提出了下一步深化部门预算改革的方向和重点，并明确提出“十一五”期间全国县级以上都要实行比较规范的部门预算。这个文件的印发，有力地推动了地方部门预算改革。部门预算的改革为我国地方政府预算构建了现代预算制度的框架。

二、现在地方部门预算改革中存在的问题

与中央财政预算编制改革前存在的问题相同，地方财政预算编制中也存在着一些迫切需要解决的问题。如：预算编制较粗，没有将预算指标细化到部门和单位，在一定程度上影响了人大代表审查监督作用的发挥；人大批准预算之后，财政部门无法在法律规定的期限内批复预算；预算编制缺少必要的定员定额标准，人员和公共资源底数不清，预算分配和使用透明度不高；预算资金分配权分散，执行过程中追加追减以及挪用的情况时有发生，弱化了预算约束。

此外，地方财政运行中还存在其它一些突出问题：一是地方财政收入在消化了分税制改革初期超常规增长因素以后，收入增幅逐步回落，地方财力趋于稳定和正常，而与此同时各地要处理好改革、发展与稳定之间的关系，在政策和资金上必保的项目却逐年增多，一些地区收支矛盾较为突出；二是随着各项改革的不断深化，部门、单位之间的收支结构已发生很大变化，“苦乐不均”的现象越来越严重。如果继续沿用“基数加增长”的编制方法，势必固化部门之间原有的、不尽公平合理的利益分配格局，影响经济结构优化和社会事业发展；三是由于预算编制过于粗放，缺乏部门内部责任制和外部的有效监督，每年审计都发现不少违反《预算法》和财经纪律的问题。

三、地方部门预算改革相应的对策

（一）初步确立了部门预算编制的基本模式。

确立了各部门的预算编制主体地位。所有与财政直接发生经费领拨关系的部门及所属单位都要编制部门预算，做到一个部门一本预算。部门在预算编制和执行中负起第一位的直接责任，使部门预算真正成为部门自己的预算。

增强了部门预算的完整性。将部门及所属单位的所有收支编入部门预算，实行部门综合预算，将预算外资金纳入预算管理，实行“收支脱钩”，实现了预算内外资金的统筹安排、综合平衡。

基本规范了部门预算的编制方法。将部门支出划分为基本支出和项目支出两部分，对基本支出普遍采用定员定额的预算编制方式，绝大部分地方都建立了与本地财力水平相适应的分类分档的定员定额体系。各地对项目支出实行项目库管理，按照轻重缓急统筹安排。

基本规范了预算编制规程。按照早编细编预算的要求，大部分省市实行了“二上二下”的预算编制规程，延长了部门预算编制时间，加强了财政与部门之间的协调沟通，使预算编制更加合理、规范。

（二）细化预算编制，强化预算约束

目前，各地部门预算基本上细化到了基层预算单位；预算科目细化到了类、款、项、目；项目支出细化到了具体事项。按此编制的部门预算能够全面反映人员支出、公用支出、项目支出的详细情况，清晰地归集部门所有收支项目，提高了部门预算编制的完整性、准确性和规范性，提高了预算编制的公开透明度，也便于人大对部门预算的监督审查。

为提高财政资金的使用效益，管好用好部门结余资金，财政要求各部门在编制年度支出预算时，要加大结余资金的统筹安排力度。新增的项目支出，有结余资金的原则上要优先使用结余资金。对部门连续结转两年以上且无须保留的项目资金，财政予以收回，重点用于该部门的新增项目支出。

（三）全面推进预算管理各项改革

预算管理涉及预算编制、执行、监督多个环节，各个环节相辅相成，互相支撑。各地要在抓好部门预算编制改革的同时，积极推进各项相关改革。

1、要继续深化收支两条线改革。积极清理整顿收费基金，切实减轻社会负担，并将拟保留的预算外资金纳入预算管理，逐步缩小预算外资金规模，最终实现收支彻底脱钩。要加快非税收入收缴改革，进一步扩大非税收入收缴改革资金范围，规范收缴方式和程序，完善收缴手段，保证各项政府非税收入及时足额征收。

2、加快国库集中收付改革。要扩大集中收付改革级次，逐步将改革范围延伸到基层预算单位。要完善国库集中收支制度体系，规范操作程序，扩大直接收付资金范围，提高资金收付效率，逐步建立以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为主要资金缴拨形式的现代国库管理制度。

3、加快政府采购改革。要理顺政府采购管理体制，严格采购预算编报程序，进一步提高采购预算编报质量。要加强政府采购规范化建设，加大政府采购资金实行财政直接拨付的力度，切实扩大采购范围和规模。

4、加强部门预算执行分析。要通过预算执行信息反馈，及时改进预算编制工作，促进部门预算编制与执行衔接，进一步提高部门预算编制水平。

（四）继续探索建立预算绩效评价体系

当前部门预算编制改革的重点在对投入法的完善层面上，在增强预算编制合理性，提高预算的规范性等方面取得了一定成效，由于管理体制中一些深层次问题没有得到根本解决，公共支出的效率和有效性还没有得到根本提高。从国际经验看，解决这一问题的根本途径是实行绩效预算。但是由于目前我国实行绩效预算的条件不成熟，不可能一步到位推行绩效预算，只能先从加强投入管理和进行绩效考评入手，为将来实行绩效预算夯实基础。各地要加快这方面的工作，把绩效管理理念与方法引入财政支出管理，按照统一规划、分步实施的原则，积极推进绩效评价工作，并将绩效考评结果作为编制以后年度预算的重要参考依据。通过扎实有效地工作，加快以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的绩效评价体系改革进程，逐步提高财政支出绩效水平。

（五）加大对地方政府预、决算审计、监督力度

从审计、监督的时间来看,人大对预算的批准属于事前审计。在加大事前审计的同时,各审计机构和财政内部审计部门要加大事中审计的力度。建立定期的财政大检查制度,改变现行财政审计、监督中的过份强调事后审计的做法。各级政府审计部门应从政府中划出,直接归属同级人大,由人大建立机构负责对政府预、决算参与和审计活动。

各级部门要进一步统一思想，充分认识推进部门预算改革的必要性和重要意义，按照财政部的统一要求，积极推进部门预算改