现代行政法治的发展趋势

当代行政法治发展趋势杨小军国家行政学院法学部副主任、教授大家好，今天我们讲主题是关于当代行政法治发展趋势，这是一个比较宏观题目，理论和实践一个梳理和概括。我们归纳了一下，现在当代行政法治发展展现出九个方面趋势，我们一一做一个梳理。一、当代行政法治发展趋势概述第一个问题，当代行政法治发展趋势一个概述。行政法治发展趋势是指什么呢？这是第一个问题，首先它是行政法治发展趋势。从法律制度上来讲，大致上把法律制度分成三类，一类是刑事法律制度，一类是民事法律制度，还有一类是行政法律制度，这三类都在宪法之下。从法律性质上来讲，将法律制度分成了三类。刑事法律制度是有了国家，有了阶级，有了政权，它就会产生，因为它要维护这个社会秩序，所以刑事法律制度最早产生，所以，最早也成为了一个比较受重视法律制度。第二，民事法律制度，民商事法律制度，民事法律制度是什么时候出现呢？它是商品经济，有了贸易、有了交易之后才会产生，假如是自给自足话，它是不需要这个东西，所以是在这个时代出现。到了第三个步骤，行政法律制度，行政法律制度什么时候出现？它是当近代国家有了民主法治制度，有了民主政治，有了对公权力控制以后才会出现，它跟宪法一样，是属于这类，所以它是一个控权法律，是一个规范公权力法律。到了现在为止，它起点是按照我刚才讲三个阶段来形成，当代国家，假如讲法律制度发展，它有刑事法律制度、民事法律制度、行政法律制度发展，我们今天要讲是行政法律制度方面关于法治发展趋势，所以，它和刑事、民事没有直接关系。第二，当代行政法治发展趋势是一个当代政治文明主要表现。行政法是管行政权，是管政府机构，政府是整个政治体制当中最活跃、最主要部分，所以这个法制发展一定是表现了一个政治文明，它不但仅是一个法律制度，同时它也是一个行政文明或政治文明。这种当代行政法治发展趋势主要包含哪几个方面呢？我们主要介绍这么几个方面：法治政府、民主行政、诚信行政、程序行政、有限行政、责任行政、透明行政和服务行政，经过制度，它透出了信息趋势和特征，我们就讲这九个方面。二、关于法治政府第二，关于法治政府。从依法行政到全方面推进法治政府建设，这个词我们都很熟悉，叫“法治政府”也好，叫“依法行政”也好，我们现在都熟悉了，但回到起点上来看，我们最早要求仅仅是一个依法行政，行政机关依照法律办事，这个要求也是很基本，当然也是依法行政早期要求，现在一样要求依法行政，不过，到，尤其是以后，国务院提出要全方面依法行政，所以，国务院提出一个新概念，在我国要建设法治政府。中共十八大汇报更是提出了，到小康社会建成时候要实现法治政府基本建成目标。所以从到十八大汇报都在讲法治政府。那么，依法行政仅仅是依照法律来行政？法治政府是更有深刻内涵。所以，从依法行政到全方面推进法治政府建设，这是一个发展方向、一个发展轨迹，也是一个发展趋势，因为到，我们要基本建成法治政府，它是一个发展方向和趋势。法治政府建设主要内容是“治官”，而非“治民”，这就不一样了。过去我们讲法律和秩序，法律和制度，那它内容主要是治民。如开车要恪守交通规则，这是治民，治老百姓。摆摊设点要按照位置摆，要交纳费用，要办理许可证，办理执照，这是治民，但法治政府建设有没有这些内涵呢？也有。因为它全部行政机关做事都是为了处理社会管理问题，它都是为了去管老百姓、管社会，它当然会包括到老百姓和社会，不过它针正确着重点不在民，而在官，你给他发执照、发许可证时候，你该怎么发？你该怎么去规范？人家交材料够了，你不要再让人家跑了，那你马上给人家办，给你期限你要办出来，你要办不出来，你就违规，它考究这个。所以法治政府主要着力点关键在于治官，这才是它一个很主要特征。第三，法治政府与法治国家、法治社会三位一体建设共同推进，这是习近平同志在中共十八大以后明确提出来一个要求，法治政府、法治社会、法治国家要三位一体来建设，要共同推进。我们现在所说法治政府当然主要是针对政府来讲，针对行政管理，但你单兵独将仅仅去建设法治政府，这是不可能，因为它和别东西有联络，它是一个系统。那么，大家都没往那儿走，你一个人往那儿走，是走不远。那谁跟它关于系呢？两个，一个是国家，一个是社会。所以，法治政府要和法治国家和法治社会一体建设，如政府，这个事情你要规范，但有两个部门政府管不着，一个立法机关人大，第二个法院，你管不着。法院要确保公正司法，确保法律实施；立法，要有立法机关去立法，这是国家政治制度建设问题，是一个国家法治问题，它不是政府问题。政府只是中间这一环，国家立法由政府来执行，由法院去确保。你只是这个流程当中一个步骤。假如上流程和下流程都不配合，那你能做吗？所以，它有一个共同建设问题。另外一个，国家层面，另外一个是社会层面。有什么样政府就有什么样老百姓，但这个话我们能够倒过来说，有什么样老百姓就有什么样政府。假如老百姓都不遵法，那政府依法行政也极难做到，法治政府建设更难。所以，它在建设本身同时，它必须要去建设社会，要让公民、法人和其余组织也恪遵法律，也提升法律意识，这是第二个问题，法治政府。三、关于民主行政当代行政法治发展另外一个趋势是民主行政。行政出现民主化倾向，这个首先出现在参加行政上。行政法治这个领域都是行政，都是政府，都是行政主体在行政，我们不可能去行政，我们不是行政机关，公权力才能行政，（有）行政权才能行政，所以从这个意义上来讲，它是独往独来，如政府开个会，它开会就它自己定，拍板、盖章、发文件、作决定，它是自己定，这个在法律上叫行政单方面性，全部行政决定都有行政机关单方面作出决定，这是它一个特点，不过，这是传统，现在依然是基本，就行政单方面性，但现在又出现出另外一个趋势，适当地有公民参加进来，公众参加到行政当中来，我们称它为参加行政。如这个事情是政府决定，没错，不过政府能否征求一下我们意见呢？你问问大家是否同意，大家对这个事情是什么态度，拍板是你拍，但你拍板之前是否要有更多人参加呢？政府搞一个制度改革，搞一个制度立法，那这个立法草案是否拿出来大家讨论一下，看老百姓有多少程度，有多少人愿意接收呢？这是参加式行政。所以，这是民主行政一个表现，参加到行政过程当中来，即使依然决定权在行政，不过纯而又纯行政过程已经不停地加入了一些公众原因。第二，民主行政第二个要素，第二个发展趋势是民主监督。过去我们讲监督是行政自我监督或法院对行政监督或人大对它监督或党它监督或民主党派对它监督，但缺一个公众监督，这就很关键了，所以，我们最近看到网络监督、网络反腐、媒体监督搞得很热闹，这个是否有作用？有作用，当然这只是一个方面，我们怎样把民主监督变成民主化，变成一个制度化、秩序化东西，这很主要。所以民主监督、公众监督成为了当代民主行政一个主要内容，我们主要还是靠体制内监督去发挥作用，但仅仅靠体制内也不行，因为体制内效率会递减，它必须要有体制外配合，所以要有民主监督，有了民主监督才会让体制内监督发挥真正作用，它效率不会递减，这是第二。第三，沟通协商。政府在作决定，在采取行政方法，在作出规划时候需要跟相对人、跟公众进行适当沟通和协商，降低反抗、降低执法难度，这是民主行政一个非常主要内涵，这是第三个问题，民主行政发展趋势。四、关于诚信行政第四个问题，诚信行政，（这）也是当代行政法治发展一个趋势。行政已经表现出一个诚信，它要考究老实、信用。过去说，我行政机关我说了算，你不用管，你怎么能怀疑我呢？那不行，那你要用诚信来表现，表现哪几个方面呢？我们来看两个。第一个，行政机关提供信息要全方面、准确、真实。所谓诚信，因为政府掌握着各种大量信息，你不能撒谎，你必须实事求是，这是第一，这叫真实，这个地方发生矿难了，死多少人就多少人，你不能隐瞒，你要向社会提供信息，必须全方面，水污染了就是污染了，没有污染就是没有污染，PM2.5是超出了还是多少，那就要真实情况，假如你连真实情况都不敢说，那你怎么能说你是诚信呢？所以，首先是提供信息。另外一个要全方面，不能光说其一，不说其二，我们现在有一个现象，如转基因食品安全不安全？有政府部门说安全，因为没有证据证实它不安全，这个话怎么说呢？这从逻辑上就有问题，没有证据证实它不安全，不过也没有证据证实它安全，你为何不说这面呢？两面话都要说，这是第一。第二，行政行为应该具备连续性、稳定性，行政活动才应该值得信赖。前面怎么做，它要有前后一贯性，连续性，这是法治环境一个很主要内容，这是政府讲信用一个主要标准，你不能换一届市长、书记，然后政策就来一个大调整，换一届领导就换一潮干部，换完干部换政策，那你三五年来一潮，这叫讲诚信吗？你给我发了一个证，如“乡村教师证”、“民办教师证”，然后发了以后，这个省上又不认，你这叫讲诚信、要连续吗？你给我一个“药剂师”资格，说是县上发，它不认可，县上发，也是代表国家、代表政府发，所以政策连续性和稳定性是政府值得诚信信赖一个非常主要方面，现在这方面已经有很大改进了。第三，信赖利益保护标准。诚信行政里面，最终在法律上能够表现得非常突出一个问题是信赖利益要保护，这个信赖利益是指行政机关跟当事人、跟公民之间发生交往以后，行政机关作出了很多承诺，不论经过口头还是行为，它有很多承诺、很多表态，然后，这些表态是老百姓跟行政机关打交道一个依照，它决定我继续跟你打交道下去一个依照。假如老百姓以为行政机关这个承诺是能够，那好，那我也承诺，我也去干这个事情，我依照你政策、依照你方针、依照你方法去做这个事情，我做了以后就产生了利益，因为我对你相信了，老百姓对政府相信了，我对你信赖，我就会产生一些我利益，就会形成一些我利益，这个利益法律要保护，这是学理上，这个话很多人听起来比较头晕，那我举个例子来讲什么叫信赖，如你让我修路，你说我来投资修这条路，为何修这条路呢？道理很简单，因为你修完路以后你能够收费，然后你收就能够把钱赚回来，以后，我再给你，你纯粹是盈利，当事人一算，企业一算，这我净赚话，那我要赚多少个亿呀，它相信了，相信了以后，那我，我以为投资15个亿来修这条路，刚修完，第五年，收费收到第五年，成本还没收回来，政府说行了，我旁边再修一条路，这条路不收费，然后全部车都到那条路上去了，不到你这条路上了，那你就收不到了。这个人当初愿意投15个亿，是因为他相信政府话，认为后他能收回成本，然后再收，他净得利润，因为在这个前提下他就会投资15个亿。这15个亿和原来要赚钱产生一个信赖利益，这个利益法律必须保护，你不能让政府言而无信，说你投吧，投15个亿以后，连成本还没收回，第五年你就开始收不回钱，你就做赔本买卖，所以，这个人投资15个亿投资，和他对于未来收益预期，这个利益加到一起我们称之为信赖利益，这个利益我们要保护，这么政府、这么行政才是信赖，老实信用。所以，老实施政也是当代行政法治发展一个主要内容，这是第四。五、关于程序行政第五，程序行政，行政要讲规矩，首先是讲程序规矩。行政程序在行政法治中有其特殊地位和作用，特殊在什么地方？一，规范，程序起什么作用？尤其指行政程序在行政法治中起什么作用呢？第一，规范，做事情按规矩来，如你要罚款，你拿个处通知书来，你要拿个书面东西，你不能打个电话就完了，这就叫程序，然后你罚我九万块钱，你要搞一个听证，说说你凭什么要罚我九万块钱，然后我有什么理由我也能够陈说一下，这是规范，要起一个规范作用把你规范住，把行使权力人先规范住，这是程序一个第一大作用。第二，昭示作用。程序绝大部分浮在表面上，是他人能看见，政府需不需要，程序是政府、是执法机关“脸”，那政府要不要脸呢？当然要脸，所以，我们有一个要“脸”作用，即昭示，我坦坦荡荡，我告诉你们，我没问题，你们看，我们过去讲这个例子，很早以前，交警站在马路边，叼了根烟，歪戴个帽子，随意闯红灯，过来，旁边人一看说这个警察什么德行，然后全部违章人都围着他拿烟递给他，这个形象不好，日后人家开玩笑，日后说警察规范了，带着白手套，穿正儿八经，帽子等各方面都弄得很正经，你违章了，警察上面敬个礼，“同事，请出示驾驶证。”完了，今天必定要罚你。为何？因为他全部动作都很规范，他今天绝对不会让你给攻下来。人们要看到执法者整个执法过程当中，这个警察是无懈可击，这个警察比较讲规矩，这昭示着执法机关执法规范化，所以程序有这个作用。第三，程序有其独立价值。程序存在不是为了存在而存在，它是为了服务实体，这是毫无疑问。不过它既然已经在法律上要求出来了，它就有另外一个独立价值，除了恪守实体，你还得恪守秩序。只要实体符合就行了，这些目标、这些伎俩就无所谓，那不行，既要讲目标又要讲伎俩，所以程序有这三个方面作用。我们现在行政法治发展趋势当中，程序行政发展趋势表现在两个方面：一、法定程序，这是一个基本，这也是一个最主要要求，全部行政法治，行政执法活动和行为，都要恪遵法定程序。假如不恪遵法定程序，这个行为就违法了，哪怕你实体再正确，但你这个行为，程序违法也叫违法，那这个行为从法律上应该被消亡掉，应该被撤消。所以法定程序有几个方面意思：第一，这个程序是全部行政行为必须恪守，无一例外，因为它是对基本；第二，这个程序假如违反，那整个行为就是违法，这不叫瑕疵，这叫违法。我们过去人讲这就是一个小瑕疵，补一补就好了，那不行，法定程序是必须恪守，是不得违反，违反了，违反了，触犯了，那就叫违法，违法这个行政行为是应该被撤消，应该被否定掉，所以法定程序是包括到行政执法、行政管理、行政行为效力一个主要标准，它包括到行为效率，是认可不认可行为效率问题，这是第一。当代程序要恪守两个规则当中，第一个标准是法定程序。第二，正当程序标准。这个要求在很多国家是很早就提出来，但我国是国务院关于《全方面推进依法行政实施纲要》里面提出，把这个写了进去，叫正当程序标准。除了恪遵法定程序，我们行政管理、行政执法也要恪守一个正当程序标准，这个正当程序标准是指什么？它包含什么？它为何有必要在法定程序之外又提出一个正当程序。第一，法定程序，因为法律不完善，法律本身问题，它造成这个程序比较宽松，程序本身没有那么严密，没有那么严密，它就比较宽松，比较宽松情况下，它怎么样做，它都极难违反，但它不正当，所以，这个空间我们需要把它管起来，这就提出了一个正当程序问题。另外一个，更为主要是在行政管理、行政执法当中程序一定要表现出一个公正合理精神，它不光是在那儿走过场，这个过场除了规范以后，它要表现一个公平正义，这个东西是法定程序里面极难包含进去，所以就提出了一个正当程序。我们现在经常讲承担程序通常包含好几个内容，如正当程序里面要公开，程序不公开，法律可能没有要求公开，但不公开，我们怎么知道了，不公开就无法进入监督，不公开就无法昭示，这就有问题，那这个程序就该公开；另外，这个程序对当事人，对张三是这么，对李四是另外样，那你这个程序叫正当，叫正当吗？理由都有问题，所以又提出一个正当程序标准，这两项内容组成了程序行政一个发展趋势，这是第五。六、关于透明行政第六，透明行政。透明行政是行政法治发展趋势当中一个非常显著，越来越主要一个发展方向。我们来看，透明行政就要求行政要公开，行政公开有什么作用？行政公开，首先，行政公开是监督前提，也是法治前提。哪两个前提呢？一个是监督，行政是需要监督全部公权力都应该被监督，不被监督权力一定会滥用，这个逻辑谁都清楚，但你怎么监督？你连知道都不知道，你怎么监督。你两眼一抹黑，你能监督吗？你看不见，你听不见，你闻不到，你怎么监督，所以首先面临一个问题，要把政府变得更透明，让人们能看到，所以公开是监督前提。第二句话，它也是法治前提，政府要依法行政，要恪守规则，要治官，这些要求都很好，但它有没有这么做，你知道吗？不知道，因为它不告诉你，你这个是不是一个法治，是不是依法在作，里边开会是否在依法作决议，我们怎么知道呢之你说，我就是依法，我们经过了这个、那个，我怎么知道，那就公开。所以，它也是法治前提，我们过去经常讲公开是监督前提，极少有些人说公开是法治前提，我认为公开既是监督前提，也是法治前提。还有第三句话，行政公开是法治建设本身，也是它主要内容，政府在做事时候本身要公开，这也是法治，这也是法律对它要求，是民主法治一个要求。如重大案件讨论、重大案件处罚、重大案件决定、规划制订，你怎么样表现你法治？那你要拿出来公众讨论、公众参加，那么多PX项目为何最终老百姓都反对？因为你之前沟通协调不够，你事先透明化不够等，所以在决议时候就造成官和民对立，你怎么样做，他都不会同意，这么话，社会稳定就堪忧，所以公开对于当代行政法治来讲是一个非常主要内容。第二，行政公开标准。既然要公开，要执行透明，我们以什么标准来要求它呢？我们谈几个方面。第一，发展阶段是怎么形成？不公开为标准——依法公开——以公开为标准，从行政法治发展趋势来看，公开一开始，起步门开得比较小，首先是以不公开为标准，公开只是个例外，过去我们是这么，文件下来是不给大家看，是领导抽屉里掌握着，领导要告诉你就告诉你，领导不告诉你，你也不知道，那广播喇叭里边能公开只是少数，电视里边、报纸里边能公开也只是少数，所以，公开不是个标准，它不公开才是标准，这个阶段经历了一个很长过程，所以，那个时候，如在“文革”时期，中央下了一个文件，要处理一部分人平反或待遇问题，但你不一定知道，你可能符合这个条件，但单位领导不一定告诉你，突然间有个亲戚在外省，他知道你情况，他看到了那个文件，他是那个单位领导，他就会给你写封信告诉你说，我看到文件了，像你这种情况能够处理，你找你们单位领导谈谈去，好了，十天、半个月把信一收到，拿着这个信就去找单位领导问是不是有这个文件？我问题是不是该处理了？单位领导一看躲不过了说是有这么一个文件，我们正在研究，为何？你要不找他这个事情可能也就完了，这是以不公开为标准，这个过程是一个早期。然后，就进入到另外一个阶段，依法公开，法律、法规、规章、政策要求要大量地公开，然后它说这个公开，那个公开，要求得越来越多，不公开还有一个要求出来，哪里不公开，哪里不公开，这叫依法公开，我们现在就处于依法公开发展阶段。下一步怎么发展呢？我们现在是依法公开，包含依法不公开。我们有个政府信息公开条例就要求了四类消息要主动公开，哪几类信息要主动公开？一类，事关公民、法人、其余组织切身利益信息要公开。第二，需要公众知晓和参加信息也要公开。第三类，行政机关机构设置、办事程序信息要公开。第五，法律法规和国家关于要求要公开信息。但它也要求了三个信息不公开，国家机密不公开、个人隐私不公开、商业秘密不公开，还有一个，公开后可能危机“三安全、一稳定”信息不公开，公共安全、经济安全、国家安全和社会稳定，“三安全、一稳定”，所以，哪些公开法律有要求，哪些不公开，法律也有要求，这就叫依法公开。这个比不公开为标准已经有了比较大发展，毫无疑问。但下一步未来深入发展趋势是什么？逐步地要拓宽公开范围，所以，最终走向以公开为标准、以不公开为例外，所谓不公开为例外就变成了只要法律上明确要求不公开，凡是法律没有要求一律公开，这个制度是行政法治在透明行政发展趋势上一个必定走向，范围越来越公开，法律说这个东西不能公开，那个东西不能公开，说完了，法律没说全部公开，很多国家透明行政发展趋势最终就走向一个不公开要有法律限制，没有法律限制要一律公开，任何人都能够拿到这个信息，这是很厉害，这么话，如现在很多单位，假如按照这个发展趋势话，单位经常有一个内部材料禁止传阅，内部材料不得外泄，内部材料不是法律要求必须保密东西，那它就必须公开，尤其是作为公务员作为，党政机关，这种文件太多，你又不是国家机密，又不是商业秘密，法律没要求这个东西不公开，那你就一律公开，但要按照我们现在处一个阶段叫依法公开，所以，哪些要公开要有法律要求，哪些不公开，也要有法律要求，这么情况下，它也能够负担下去，但从发展趋势上来讲，这种不公开范围慢慢地会收缩，而公开范围会扩大。公开什么？我们从权力流程来看有这几个方面：一，权力公开，整个行政权、公共权力运行，有没有这个权，这是个什么性质权力，这个权力要公开，这是谁权力，你得公开，是书记权力，是市长权力。第二，依据公开，你行使权力作决定，你依照什么要求呢？依据要公开，我依照上级精神来处罚你，那不行，那你也要公开。上级精神也是个依据，那这个依据是违法。依照法律要求某一条，这叫依据公开，我们就能够看出这个依据对还是不对。第三，行为公开，任何一个决定，一个决定中，我们从法律上把它称之为行为，一个政策、一个制度要公开，你不能锁在抽屉里，对一部分人看，对另外一部分人不看，这叫行为公开。第四，过程公开，这个程序是怎么完成？怎么完成，怎么实施，怎么进行？过程要公开。最终，你最终形成结果是什么？这个结果要公开。所谓透明行政应该由这几个方面来组成，这是第六个问题，透明行政。七、关于责任行政第七，发展趋势另外一项内容是责任行政。有权必有责，是行政法治发展一个主要趋势，权责一致标准决定了权责必须要相适应，现在这个问题在我们行政法事件中，尤其在基层显得更为主要，怎么表现问题，怎么表现权责一致，有权力人一定要行使权力，行使权力，假如他有问题，他就要负担责任，这是一个后果责任，行为和后果责任，全部些人都要对他行为负责，公权力也不例外，这是一个方面要求；另外一个方面，有权力，同时也有职责，这是公权力，这个事是你权力，但对不起，这个事你必须管。你要不去做，你就叫渎职。所以权责一致标准是表现在两个方面：一、行为和结果一致性；第二，权利和义务一致性。所以，我们讲责任种类，责任在现行制度当中，讲追究责任话是包含四类：一类，政治责任；一类，行政责任；还有一类，法律责任；最终一类，道德责任。从责任行政这个角度来讲任何行政权行使，它即使是行政活动，但同时它具备政治性质，有政治色彩、有政治原因，所以，相关官员、相关领导是负担政治责任，如事故矿难发生了，有些省长、有些书记是要负担政治责任，什么责任呢？你下去，因为死人太多了，即使这事不归你管，但作为一省一长，作为一市之书记，你必须要担领导责任，这是政治风险、政治责任，行政责任主要是行政问责和行政处罚党纪、政纪了，法律责任，假如包括到刑事或国家赔偿，刑事责任追究，那会包括到一个法律责任，其实还有一个层面，我们经常会讲，党纪、政纪里面有一些内容是一个道德，是一个品格，是一个人格，是道德风险、道德责任，所以这种责任负担也一样是不可缺乏，这是第七。八、关于救助行政第八，救助行政。什么叫救助行政呢？除了行政机关去行使权力，去作出决定，这个流程完了吗？我作决定，我立规章，我对你适用，然后我对你处罚，我对你作决定，这个事情对行政来讲，似乎已经走完了它流程，但你走完了，对方还没有走完，不是说行政机关走完了流程，这个行政就结束了，我们讲行政法治在当代发展趋势，你走完了，对方还没有走完，这是一个很值得注意问题。那你给不给对方走完机会，很多行政机关是天然地不想给，我举个例子，如我这个城市市长说，我要拆违法建设，拆一千万平方米，把城市里大多数违法建筑都给拆了，假如按照法定程序走下去，要六个月以后，要一年以后才能拆，市长说那不行，我要求这一个月之内就要拆，你们现在跟我讲要六个月、要一年以后才能拆，因为按照法律程序是这么子，所以对不起，大家开会讨论，统一思想，全部执法部门在市委市政府领导下必须违法地去拆除违法建筑，我们集中用一个月时间都把它拆了，这叫以恶治恶，你用违法伎俩去治理违法现象，为何？它讲效率，它不讲法治，这不是法治发展趋势。我们讲法治发展趋势是说行政走完了你路，还要老百姓路没走，法律必须要给老百姓一个走路机会，这个走路机会就叫救助行政。所以第一句话叫“没有救助就没有权力”，领导要有这个观念，有这个意识，你要有救助才有权力，假如你没有救助，老百姓权力就是假，当权力被侵害时候，他没有方法去取得法律上救助和保护，你说这个权力是真吗？那就值得去怀疑了，那一我们讲没有救助就没有权力，绝对不是一句空话，而是一句实实在在一句话，也是一个实实在在制度，当代行政法治必须给公民、法人、老百姓一个救助路径和救助权力，这是其发展趋势，假如还停留在行政机关做完了，这个事情就了了，你没有机会去告状，这么话就不叫当代行政法治，那叫传统依法行政。第二，行政机关在救助行政当中，它有给当事人交待诉权义务。中国老百姓普遍缺乏法律知识和法律意识，行政机关就有教化义务和责任，你去告诉老百姓他怎么告你，你告诉他，你要告我话怎么告，所以，你必须交待诉权，这个在全世界中都是很值得骄傲，中国法律会要求被告去告诉原告说你怎么能够告我，这就叫交待诉权，让老百姓知道他有这个权力，这也是救助行政一个表现。第三，当代行政假如作出了一个决定，当事人、相对人怎么去取得救助，他法定路径：第一，行政复议，你能够去申请一个行政复议，让复议机关来决定这个事情到底是对还是不对，行政复议能够由同级政府管辖，也能够由上级行政机关去管辖；第二，最为熟悉是行政诉讼，他再不服或你不经过复议，你能够直接到法院去告，这是经典民告官诉讼，被称之为中国民主法治建设或民主建设一个里程碑制度，即行政诉讼制度，民告官制度。这几年全国行政诉讼案件在十明年当中基本上就控制在每年全国十万左右数量上。第三，控告申诉，你不经过复议，不经过诉讼路径，你能够经过行政申诉路径去处理，还有一个方式，现在存在，法律上也要求信访和调整程序，经过调整，经过行政调处，经过信访路径，凡是法律没有要求复议、诉讼、仲裁程序，老百姓对于行政救助能够经过信访，经过信访路径，依照国务院信访条例，它要转到相关责任部门依法进行处理，给老百姓一个回复，信访我不用讲得太多，现在问题不是信访过于不足，而是信访过于足问题。所以，很多人不知道行政复议人都会知道有信访，其普及面最近几年来在全国老百姓当中所形成印象和行政机关所造成影响也是巨大，这是第八，救助行政。九、关于有限行政第九，有限行政。政府职能是有限，它不是无限政府，哪些方面是有限呢？第一，职能、权力是有限，它不是一个无限政府。过去经常讲父母官，其实这个做法对于传统政府来讲是正确，但对于当代行政法治来讲，全部行政，政府都是有限，它不能包打天下，它不能处理全部问题，因为政府权力是有边界。我们过去讲政府是经济调整、市场监管、社会管理和公共服务这四大基本职能，经济是调整职能，而不是经济组织职能，也不是经济生产职能，这就叫有限，其权力也是有限，不是无限，它能干什么，不能干什么，不能由它自己说了算，它想干什么就干什么，过去十几年前有一起案件，讲夫妻黄碟案，说两口子在家看黄碟，日后警察去把他们抓了，以违反治安管理处罚条例名义把这两口子抓了，看黄碟，这是不允许，当然这个事情搞错了，有些人就提出批评，媒体上也有些批论，讲人家两口子在家看黄碟，这是公权力要介入吗？这是公权力有必要介入吗？这是算不算你权力边界？不是你什么地方都能够管，私权利有私权利空间，公权力有公权力空间，行政机关也不能随便进入老百姓房子。如有一个城管局长就跟我讲，说老百姓楼上有违法建设，我们要把它拆了，但这个违法建设建在他们家阳台上，那我怎么进去呢？老百姓不让我进，他把门关了，但我能否强行破门而入了，我不能，所以我执法就极难。他说这个是事实，建在阳台上违法建设，城管局要去拆话，它要经过老百姓同意才能进其私人空间，进其家门。但假如老百姓不让他进，他说我能否破门而入，我说你不能，为何？因为能够进入公民住宅，除了司法机关，没有别机关。出于刑事案件、司法机关有了手续后能够破门而入，行政机关有行政案件，不能破门而入，这就叫权力边界。所以，有限行政首先讲是这个。第二，我们首先需要厘清政府权力范围和边界。摸清底牌，我们到底有什么权力，我们范围在什么地方。很多政府机关对这个东西都是不清楚，一清理就会发觉权力依据、权力边界和权力交叉含糊大量地存在，管了一些不该管也管不好事情，交叉重复管，这些问题同时都存在，所以需要厘清政府权力边界和范围，这是第二。第三，行政执法伎俩也是有限。我们发觉了问题，需要政府去监管、去执法，但政府有什么伎俩，这个法律是有要求。我们不能光讲目标，不讲伎俩，法律对于目标和伎俩都有要求，尤其是伎俩，这些伎俩决定政府能采取什么方法和不能采取什么方法，所以，有限行政政府不是一个无限行政，既然不是无限，那执法伎俩上，法律要求是明确。如你有追缴非法所得，你有罚款权力，你有暂扣证照权力，这没问题，这都是你伎俩，但你没有别伎俩，法律没有赋予你，你就不行，你现在不让他人上户口，你非要上路去设个检验站去扣他人车辆，去查车，对不起，你没有这个执法伎俩。所以，政府能够采取什么样行政伎俩和法律赋予它权力是关于系。第四，政府责任是有限。政府权力边界有限，它所负担责任就应该受到一定限制，它在其权力范围之内去负担责任，这个地方，我尤其要强调是，除了这种权力和责任后果一致性以外，还有一个很主要问题，有限政府只负担有限责任。我们来讲一个例子，如有一些老百姓去投资，它去买私募基金，买了以后他赔了，赔了以后，他就来找政府要，上访、打官司，你看看我十几年积蓄，二十几年积蓄，现在人都老了，现在这个钱被人骗了，政府要帮我主持公道，政府当然会去破案，不过破不了呢？一时半会破不了，那政府不能拿自己财政来补助呢，这是你事，你盈利时候，你去买私募基金时候你可没跟政府汇报过，你赚第一个月，你赚到钱时候你怎么没给政府交一点呢？最终你被这个人骗了，你可就赖到政府头上了。这个事情不能是这么，这是起码一个做人道理，从法治社会来讲，有限行政，政府责任也是有限，我们既然没有管这个事，那这个事引发后果也就与我无关，政府当然会去帮助你，不过政府没有责任去替你背这个黑锅，所以责任也是有限，这是第九。十、关于服务行政第十，服务行政。当代行政法治，行政法法律制度主要是个消极行政问题，我们干预行政和警察行政，但我们要注意，在当代社会管理当中，行政主动服务功效越来越显著，所以，第一点，政府工作最终目标是服务社会和服务群众，这是服务型政府，过去毛泽东讲为人民服务就是讲这个服务型政府建设，服务型政府建设是一个什么样内容呢？政府除了消极行政、干预行政职能外，正在不停地增加主动行政和服务行政职能和伎俩，这是一个值得注意问题。我们现在依法行政规则大多数是针对于干预行政和消极行政，我们叫警察行政等，这个词有很多，即传统行政职能是管社会秩序，警察、税务、执法监管等这些，你不违规，我就不去查处你，但越权无效标准、依法行政标准，它都是针对着过去传统行政来，说你要去侵犯老百姓权力，你必须要有法律依据，法律之外没有行政，它是依照这个来，你是一个干预行政，你要去干预老百姓，你干预老百姓你要有法律作为依据，所以依法行政很多标准都和消极行政，都和警察干预行政关于，这些行政当然还是行政主流，但我们逐步增加了很多主动行政。如廉租房，按传统行政话，政府能够不论，你有钱住房