区域一体化导向下的城市空间发展战略实践探索

PAGEPAGE区域一体化导向下的城市空间发展战略实践探索摘要：厦漳泉区域一体化经历了从城市联盟到同城化的发展历程，但各个城市之间一体化发展程度不同，厦漳一体化高于厦泉一体化。要解决厦门城市空间发展面临的水资源和土地资源约束，避免单中心陷阱，必须从区域一体化的高度，研究厦门城市空间拓展战略，调整城市空间结构。从行政区划调整和制度创新两个方面提出拓展厦门发展空间的思路，构建多中心的环厦门湾大都市区空间结构，并提出相应的对策措施。1.厦漳泉区域一体化的历程与趋势1.1厦漳泉区域一体化发展历程2004年7月，厦泉漳三市政府在厦门举行城市联盟第一次联席会议，会议发表《厦泉漳城市联盟宣言》。2006年5月，在第三次市长联席会议上，龙岩被正式接纳为新成员，延边成为厦泉漳龙城市联盟。城市联盟成立后召开了六次市长联系会，制定了九项区域性规划，包括城市发展走廊规划研究、城市联盟协调发展规划、铁路沿线城镇群发展规划、重大基础设施项目行动规划、海岸带与港口群发展规划、城际轨道系统规划、旅游发展对策建议、供水、污水和垃圾处理处理项目协调发展规划、九龙江流域生态保护规划。2011年5月,福建省主要领导指示正式启动同城化工作。根据省委、省政府的部署，7月29日,厦门市牵头召开厦漳泉大都市区同城化第一次党政联席会，达成了共识，建立了党政联席会议制度，启动了首批18个同城化项目。2011年9月8日，厦门、漳州、泉州三市签署了《厦漳泉大都市区同城化合作框架协议》。根据协议，三市联合开展同城化发展总体规划及9项重大专项规划。规划经2011年底的三市第二次党政联席会议审议通过后，作为推动厦漳泉大都市区同城化建设的纲领性文件。1.2厦漳泉区域一体化趋势分析从发展现状看，2010年，都市区总土地面积约1.0万平方公里，已规划建设用地2500平方公里，其中建成区560.9平方公里，建成区占总用地面积的5.6%；都市区内区（县、市）共19个，街道和镇（乡）共191个，人口密度每平方公里1224人；由于厦漳泉三市中心城市规模都较小，辐射带动能力不突出，区域经济凝聚力不足，导致区域整体城镇分散，集聚度不高。从三个城市总体规划的空间发展战略来看，厦门在空间上提出“全域厦门”的口号，2010年开始正式推进岛内外一体化战略，建设重心外移到岛外，并先后启动岛外四大新城发展战略。漳州提出“中心东移，跨江南扩、面海拓展”，做大做强中心城市，大造厦门湾南岸、东山湾，集中大造古雷港经济开发区、南太武滨海新区、漳州台商投资区（角美）和九龙江生态经济区四大经济新增长区域，加快新城“一核两湾四区”的空间发展布局。因此，漳州的空间发展战略是主动和厦门对接，面海发展。泉州提出以环泉州湾建设为重点，推动环湾区域城市一体化发展，形成“一湾两翼三带”协调推进、联动发展的格局。目前泉州的空间发展重点是整合提升泉州湾，同时将北部的湄州湾作为重化产业基地来建设，而南翼新城包括六个镇，且分属两个县级市（南安市、晋江市），建设分散，产业层级较低。因此在空间发展战略上，厦漳两地目前空间规划的对接比较紧密。厦门地域狭小成为发展的最大瓶颈。厦门辖区仅1699平方公里，在15个副省级城市中居末位；漳州有较为宜人的环境但经济发展相对较弱，中心城区人口、GDP仅占全市的15%、25%；泉州企业成长力强但产业布局分散，在我国地级市中，与无锡、苏州、淄博、东莞等仍有相当差距，中心城区人口、GDP仅占全市的17%、23%。在全球化时代，区域是城市参与全球竞争的基本单元。厦漳泉三市也充分认识到区域一体化对于各自发展的战略意义，而厦门由于在空间上处于三个城市的中间，同时在产业结构和城市竞争力，以及在国家战略中的相对优势地位（经济特区、综合改革配套试验区），因此区域一体化对于厦门城市空间发展具有独特的优势，也具有更重要的战略价值。2.厦门城市空间发展面临的主要问题2.1厦门城市空间发展面临水资源和土地资源硬约束厦门市为福建省九地市之一，辖区面积1699平方公里，仅为福建省总面积的1.37%，为漳州市和泉州市的13%和15%，在全国15个副省级城市中居末位，城市规模小不利于工业和第三产业的合理布局，也使城市的聚集和辐射功能得不到充分发挥。地域狭小成为厦门市发展的最大瓶颈。厦门市水资源短缺，人均水资源占有量不足1000立方米，为全国、福建省人均占有量的一半和四分之一弱。由于水资源匮乏，需从境外九龙江流域（漳州段）取水。九龙江水环境关系到厦门市城市安全问题，水资源成为制约厦门城市发展和人口聚集的重大因素。2.2单中心结构调整困难重重经过30年的发展，厦门本岛的建设已经高度集聚，趋于饱和，呈现典型的单中心空间结构。“人口稠密、交通拥堵、景观恶化、楼价过高”已经成为本岛问题的普遍共识。而岛外无论是城市建设还是配套设施都与岛内差距巨大。岛内外面积之比为1：11，人口密度则为11：1，全市50%以上的城市建成区和城市人口和全市65%的就业岗位集中在本岛，大型文教体卫公共设施、港口机场火车站等重大交通设施也基本集中在岛内，本岛极化作用非常突出。近年来，集美大桥、翔安隧道等跨海通道相继通车、岛外基础设施大力投入，港口、火车站已经开始布局岛外，工业、高校、住宅也有了一定的发展。这些功能设施的建设扩大了城市规模，但相应的公共设施却未能及时跟进，未在岛外形成较强的反磁力中心。结果造成岛外拓展的功能通过“扩散——回波”效应强化了本岛的单中心极化作用，岛外次中心相对滞后的单中心格局难以突破。相关规划建设布局有进一步强化本岛中心的趋势。为解决本岛面临的城市交通和环境压力，现在正在谋划建设一批新的跨海通道，包括第二东西通道、厦漳海底隧道、城市轨道，也在岛外规划建设新城。但是目前的城市轨道和新城建设基本上是围绕本岛中心展开的，依据目前的规划有可能进一步强化本岛的主中心作用（图4）。跨海通道和新城建设只有和城市空间结构的重大调整同步，改变单中心结构，才能达到分解本岛压力的作用。2.3城市空间拓展缺乏区域战略的前瞻性城市空间拓展缺乏区域战略的思考，导致被动。主要表现在空间拓展方向上，从2005年以来将空间拓展的主要方向放在北边的集美和环东海域地区。这种战略的选择更多的是从如何更好地依托城市内部建成区（本岛和同安老城），利用业以形成的对外通道。但这些区域处于厦门城市空间的中部地带，不能对直接相邻的漳州和泉州地区形成直接的吸引作用，而北边的长泰、安溪由于大山阻隔，经济实力相对较弱，向北拓展无论是空间距离拉近还是经济辐射效果都弱于东西两翼。3.区域一体化背景下的厦门城市空间拓展模式3.1模式一：行政区划调整，空间深度整合积极争取通过行政区划调整，以山海协作和保障流域安全为原则，重新整合九龙江流域城镇群，首先考虑将漳州全部或部分地区（长泰、角美、龙海、招商局漳州开发区等）并入厦门市。通过行政区划调整，可以从厦漳（时机成熟时可将龙岩并入）一体化的角度进行产业和城市功能布局，可以将厦门难以落地的大项目落到漳州；理顺财政体制后，漳州也不必担心本地的企业、资金流失到厦门。作为一个独立的核算单元后，可以将漳州山区的土地指标与厦漳沿海地区进行置换，提高土地使用效率。沿海地区的收益通过财政转移支付补贴山区，用于发展职业教育为沿海提供劳动力，也可以减少山地发展压力，提高人均资源占有率，加强环境保护，确保下游水环境质量。行政区划调整，对厦门、漳州乃至龙岩发展都是有利的，一旦形成“海山一体”城市组合格局。城市内部资源禀赋互补作用将会凸显，推动各类轻重工业之间形成上下游产业整合，优化资源配置，形成完整的垂直分工，大幅度提高资源使用效率。如果能成功地合并漳州，则可大大增加厦门的经济体量，强化与泉州的竞争优势，则可通过做大做强翔安空港新城及翔安新城，打通与泉州南部通道，整合泉州南翼新城。3.2模式二：维持原行政区划格局，以制度创新推进空间分工与协作借鉴新加坡工业园、珠三角、长三角等城市群区域协调规划的经验，探索“飞地工业区”、“跨界功能区”等突破行政区划束缚的作法，赢利按比例分成，发挥厦门招商优势，拓展用地空间。在漳州角美、泉州南安等地建设厦门飞地工业园，为本岛外迁企业和岛内两区招商提供空间；吸引漳州、泉州在厦门建设企业总部、物流总部，同时将物流配送基地放在漳州泉州。推进厦漳泉大都市区同城化进程，首先，推进厦漳同城化，进一步协调厦漳交界区（厦门市海沧区、集美区、同安区和漳州市的角美台商投资区、长泰县、龙海市、招商局漳州开发区）的城市空间与基础设施对接工作。其次，推进厦泉同城化进程，以空港新城建设为契机，整合厦泉交界区各城镇[（厦门翔安区、泉州南翼新城（南安市官桥镇、水头镇、石井镇及晋江市内坑镇、安海镇、东石镇、英林镇沿海区）］，形成接壤区一体化格局。可以让相邻地区也享受厦门深化两岸综合配套改革的相关政策，增强他们的合作积极性。4.融入区域一体化发展的厦门城市空间结构优化策略4.1构建多中心的环厦门湾大都市区在区域一体化条件下，应从整个厦门湾大都市区空间结构优化的角度，向东西两翼拓展可与厦门进行密切融合的空间。西翼，通过整合环九龙江两岸，与漳州中心城区对接；东翼，以翔安空港新城为联结枢纽，向东联接泉州围头湾片区，向南联接金门，进而成为前出台海的桥头堡。两翼拓展的内涵有所区别。向西是港口、物流和工农业生产基地，拓展重点是重组一、二产业及物流业布局，即“物流、生产向西”，同时优化配置若干城镇服务中心，做好流域生态环境保护。向东是机场、对台现代服务业基地和泉州的生产服务与消费服务需求，拓展重点是培育大区域高端现代服务和消费基地，即“人流、服务向东”，培育高端区域中心枢纽。四环相扣，即在环厦门湾大都市区，形成环九龙江海域、环西海域、环东海域与环厦金海域，四个环海湾片区环环相扣形成海湾型大都区空间格局。环九龙江海域，包括海沧港区、角美台商投资区、龙海市区、漳州开发区，重点是整合两岸港口和工业生产布局，保护九龙江出海口生态环境。环西海域包括厦门本岛西部、海沧新城、马銮湾新城、集美新城；环东海域包括本岛东北部、集美北部新城、同安新城、翔安（沈海高速以南）西南部片区；这两个湾区深入大陆，是营造优美人居环境的首选。环厦金湾包括本岛东南部、翔安南部新城、空港新城、围头湾片区和金门县。这里是机场枢纽，是对台合作和吸引泉州的桥头堡。延伸两带，即以沿海和北部的新城为基础，串联毗邻的漳州、泉州新兴城镇，成为对接漳州和泉州中心城区的两大城镇培育带。沿海城镇培育带将串联厦门本岛和重大航运设施（港口、机场），强调以海沧新城、翔安新城作为承接和辐射两翼的枢纽点（避免直接对接本岛），以城际轨道为骨架串联沿线中心城镇。建议将来增加龙海-漳州开发区城际轨道连接线，并通过海沧新城（而不是直接与厦门老城区连接）与本岛连接，以发展海洋、外贸经济和对台合作为重点。北部城镇培育带将连接主要的生产基地，培育若干现代服务业中心（如马銮湾新城、同安新城、安海-水头新城），以铁路和高速公路为骨架，作为辐射内陆腹地的平台。平行的两大城镇带，改变了既有的以厦门岛为中心，向心辐射式发展的格局，走向融入区域发展的走廊型开放式空间结构。四轴串联，即为连接南北两带城镇的四条南北向城镇发展轴。西部发展轴连接马銮湾新城、海沧新城、漳州开发区，向北辐射长泰、向南辐射漳浦、古雷半岛；中部发展轴连接集美新城和厦门本岛，是近期发展的重点地区；东部发展轴连接同安老城、新城和翔安南部新城，向北辐射安溪，向南对接金门，并承接台湾辐射；安海-水头新城发展轴连接南北城镇，向北辐射南安，向南联接东石-英林新城。根据该结构，翔安新城是南部城镇培育带和东部发展轴的交汇点，同时作为对接金门和台湾的前沿平台，发展空间广阔，周边辐射腹地广阔，将来必成为具有重大战略意义的区域性城镇服务中心。马銮湾新城可作为北部城镇培育带的战略预留地，将发挥后发优势，将成为辐射漳州后方生产基地的区域性现代服务中心。4.2相应的对策措施1）抓住战机，借势而上；中心外移，做强翔安。城市空间发展战略的拟定，应基于外围宏观环境和国家战略。将来的一段时间是台海和平发展的战略机