义务教育公平与均衡发展一个公财政的范式

义务教育公平与均衡发展：一个公共财政的分析范式姚金海作者简介：姚金海（1979作者简介：姚金海（1979—），男，江西萍乡人，武汉大学政治与公共管理学院公共经济管理博士，研究方向：公共经济与社会保障，联系电话邮箱：yaojh2002@126.com本文系教育部人文社会科学重大项目《财政预算与社会保障转移支付制度理论与实证研究》系列成果之一，项目批准号：05JJD840008【内容提要】义务教育事关国民生存和发展，基于义务教育的公共产品属性及其外溢性，国家理应承担起相应的责任，在公正的基础上追求公共利益的最大化。当前我国义务教育的主要问题是：公共财政体制框架尚未真正建立；义务教育经费的投入背后存在着中央与地方、地方各层级之间的复杂利益博弈；财政转移支付缺位，义务教育财政责任倒置；以地方政府为投入主体的格局导致了地区和城乡的不平等。笔者认为只有在公共财政框架下建立规范的义务教育财政转移支付制度，才是解决我国义务教育经费不足和发展不平衡的根本途径。【关键词】义务教育公共财政公共产品【ABSTRACT】Compulsoryeducationisrelatedtonationalsurvivalanddevelopment,CompulsoryeducationisapublicgoodandhasExternaleffects,thestateshouldassumecorrespondingresponsibilities,Statesshouldpursuethegreatestpublicinterest.Atpresent,China'scompulsoryeducationtherearestillmanyproblems:thepublicfinancesystemhasyettoreallyestablishtheframework;Centralandlocalgovernmentsarereluctanttoassumeresponsibilityforcompulsoryeducation,andThisphenomenoninperformancebetweendifferentlocalgovernmentsequallyclear;absenceoffinancialtransferpayment,financialresponsibilityforcompulsoryeducationInversion;Localgovernmentsbecomethemainresponsibilityforcompulsoryeducation,andThishasresultedincitiesandvillagesbetweenthegreatdifferences.Ithinkonlyintheframeworkofpublicfinance,wecanEstablishastandardizedfiscaltransferpaymentsystemofcompulsoryeducation,andWecanfundamentallysolvetheshortageoffundsandtheproblemofunbalanceddevelopment.【KEYWORDS】Compulsoryeducation,publicfinance,publicgoods近年来，关于中国义务教育的讨论空前热烈，尤其是对其中突出存在的问题所进行的讨论与批评，出现了前所未有的“开放”态势。这在某种意义上是一件好事，一方面，我国现行公共财政体制框架尚未真正建立，因而义务教育经费的投入背后存在着中央与地方、地方各层级之间的复杂利益博弈，且尚未有均衡的结果，而舆论的开放为中央政府争取话语主动、继而在充分体现民意的基础上完善和推行新的义务教育公共政策提供显而易见的激励作用。比如说，农村义务教育经费保障新机制的实行，将农村义务教育纳入公共财政保障范围，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对中西部家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费（两免一补）。另一方面，从康德的启蒙思想到福柯的现代社会再到吉登斯的现代风险社会，贯穿其中的核心思想就是理性的批判精神，只有这样我们才可以不断地进步和超越，实现对极限的挑战和界限的突破。在展开分析之前，我们有必要针对义务教育这一概念本身进行一个简短的分析，“义务教育”本身就是一个演进的概念，所以恰当地定义我们所要使用的某些概念并对它们加以区分是必要的。当H.邓普迪说“当我使用一个单词时，它就是我们所要选择的”时，他显然是正确的，艾利斯在她抱怨单词不应该意指许多不同的方面的时候，她也指出了这一点（L.E.戴维斯，D.C.诺斯,1970）。义务教育概念是从国外翻译过来的，当初译介进来的时候，其名称多种多样，有的称之为“强迫教育”；有的渭之“普及教育”、“普及义务教育”；有的称为“免费教育”；有人称“国民教育”；还有人因其开始时实施的均属初等普通教育，所以又称之为“初等义务教育”。这些不同的称谓其实都译白英语CompulsoryEducation。Compulsory在英语中有强迫的意思，日本译作“义务”，中国沿用日本的译法，称之为义务教育。《第一次中国教育年鉴》丙编《教育概况》中说“‘义务教育’—语，系由日人就英语CompulsoryEducation译出，我国沿用之。英语Compulsory原含强迫之意，亦有称之为强迫教育者”（熊贤君，1998）。笔者认为义务教育指的是国家以法律政策的形式规定对一定年龄儿童免费实施一定程度的学校教育如果从公共性这一特性出发，我们实际上可以在同等意义上使用义务教育与基础教育、普及教育、国民教育等概念，虽然在不同的历史阶段他们有着不同的含义和关系，有时候是重合的，有时候又是有一定区别的，关于上述概念的辨析详见：如果从公共性这一特性出发，我们实际上可以在同等意义上使用义务教育与基础教育、普及教育、国民教育等概念，虽然在不同的历史阶段他们有着不同的含义和关系，有时候是重合的，有时候又是有一定区别的，关于上述概念的辨析详见：周金玲：《义务教育及其财政制度研究》经济科学出版社2005，第66-68页一、义务教育是公共财政的应有之义由义务教育的内涵可知，义务教育是由政府组织提供基础教育产品的制度，它不仅是受教育者的义务同时也构成国家的义务，按照公共经济学的理论，这一制度要成立的话，义务教育产品就应该具有公共产品属性。因此，对义务教育产品属性的讨论是建立在公共产品理论基础上的。1954年，萨缪尔森分析并得出了其经典的“公共产品”定义，他指出，公共产品的数学定义为：，也就是说“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”。公共产品所具有以下特征：非排他性、非竞争性和不可分割性。对于公共产品的不可分割性，实际上是外部效应的极端情况，外部有利影响的极端状况是好公共产品，外部不利影响的极端状况是坏公共产品。好的公共产品无法排斤别人享用，坏的公共产品，任何人也难以拒绝遭受其损害。因此，外在性包括共有资源，产生市场无效率，这使得政府的管制有了根据（平狄克，鲁宾费尔德，2000）。依据公共产品的内涵及特征。义务教育显然是一种公共产品至少也是一种准公共产品，事实上，纯粹公共产品即使有也只是很小的一部分，所以，准公共产品应该才是公共产品最常见的形式，严格的区分往往只在学理层面进行。。义务教育是国家以法律政策的形式规定对一定年龄儿童免费实施一定程度的学校教育,所需成本相对较低,因而,义务教育(法定实施的一定年限的基础教育)就具有消费上的非竞争性，也就是说，增加一个消费者其边际成本基本为零；同时,排除某些适龄儿童参与分享,所付出的成本(尤其是机会成本)太大,连义务教育也会变得名不符实,因而义务教育又具有消费上的非排他性至少也是一种准公共产品，事实上，纯粹公共产品即使有也只是很小的一部分，所以，准公共产品应该才是公共产品最常见的形式，严格的区分往往只在学理层面进行。一般意义上的义务教育实际上就是一种典型的生存教育生存教育是与地位教育相对的一个概念，指的是作为一个人的生存手段而接受的教育，它更多的是一种有关劳动生产技术和技能的训练，以及为接受这样的训练而必须具备的基础教育。“生存教育——地位教育”与具体的个人教育选择取向相联系，它与日常话语中的“大众教育——精英教育”是两个不同的分析范式，两者的辨析详见：刘精明：《国家、社会阶层与教育：教育获得的社会学研究》，中国人民大学出版社，2005，它是全体民众具有的一种基本的而且应该得到满足的基本权利，也就是阿玛蒂亚.森所说的应得权利——生存教育是与地位教育相对的一个概念，指的是作为一个人的生存手段而接受的教育，它更多的是一种有关劳动生产技术和技能的训练，以及为接受这样的训练而必须具备的基础教育。“生存教育——地位教育”与具体的个人教育选择取向相联系，它与日常话语中的“大众教育——精英教育”是两个不同的分析范式，两者的辨析详见：刘精明：《国家、社会阶层与教育：教育获得的社会学研究》，中国人民大学出版社，2005从经济学的发展来看的话，虽然经历了古典自由主义——凯恩斯主义——新古典自由主义这样一条演化路径，但各流派对国家的教育责任基本上都有所主张，区别一般只在于对国家介入深度的分歧。古典自由主义者从功利主义的视角将国家是为公共利益的代表，在坚持放任自由（Laissezfaire）的市场经济的同时，要求国家适当负担民众教育责任，认为这既是对下层群体的一种补偿，也是为满足工业化社会生产提供合格劳动力。因此，义务教育实际上是国家和民众的双重义务，国家不仅要提供而且还要实行监督，务使这项义务尽可能在父母负担下得到履行（穆勒，1982）。到20世纪30年代凯恩斯主义盛行以后，国家的干预主义盛极一时，福利国家开始越来越多地承担起了教育的责任和义务，最明显的例子就是法国1947年推行《朗之万——华伦教育改革方案》，大力倡导民主、正义、平等和多样化的教育改革。此外，20世纪60年代以来发达国家普遍延长义务教育的时间，加大对公共教育经费投入等，教育的大众化趋势日趋明显。以弗里德曼为首的新自由主义在批判凯恩斯主义的基础上同样继承了国家有限干预的教育的原则，他们认为，教育的外溢效应十分明显，政府的“不作为”将导致一些公民得不到最低限度的教育，不能接受社会的共同准则，因而危及民主社会的基础；相反，儿童所接受的教育不仅有利于儿童自己或家庭，而且社会上其他成员也会从中得到好处，这种外溢性还包括有助于政府消减犯罪扩大教育机会均等和促进经济增长（弗里德曼，1999）。同样，根据人力资本理论，教育的外溢性也就是教育的“社会收益”同样构成政府扩大教育投资的主要原因，相关学者运用收益——成本方法从教育的不同维度测算了教育的个人收益和社会收益，下表是希腊学者普萨卡拉波罗斯(Psacharporlos)通过对60多个国家的各阶段教育的社会收益率和私人收益率的比较测算。表1按收入类型分类的教育投资回报率（%）祸个人投资收缘益率星社会投资收绪益率隙初等侨中等岂高等鼠初等耍中等日高等退世界平均削30.7暮17.7撇19.0惹20.0乳13.5搬10.7讨低收入国家撇＜610形35.2武19.3煎23.5赤23.4听15.2塘10.6喘中等收入国竭家枝＜2450启29.9耻18.7笋18.9久18.2尝13.4圈11.4驶中高收入国园家美＜7620塔21.3闯12.7剩14.8税14.3夏10.6督9.5姻高收入国家餐＞7620蚀12.8叠7.7淹10.3英8.2资料来源：世界银行高级教育经济学家普萨卡拉波罗斯(Psacharporlos)对教育投资回报率问题进行的研究。转引自：盛世明：《义务教育的产品属性及其供给的博弈论分析》，《上饶师范学院学报》2003．6结果表明，发展中国家人力资本投资收益明显高于实务资本投资收益，初等和中等教育阶段的教育收益明显高于高等教育阶段，教育的社会收益率十分高，虽然低于教育的个人投资收益率，但是大于实务资本投资收益率。弗莱舍和王的研究表明教育的回报率（包括私人和社会回报率）高达30%或者40%，另外，的研究显示，除北京天津和上海这些有着高水平教育投资的地区外，中国所有其它地区的教育回报率都超过了公共基础设施投资的回报（弗莱舍和陈，1997）。由于义务教育的外部性最大,收益面最广,成本最低,国家以法律形式规定了其非排他性,因而义务教育就具备了公共产品的基本属性，一般由国家政府免费提供,通过征收各种税费予以保障,我国目前便是以法律形式规定国家实行九年义务教育制度。愿总之，在所采有现代国家脆的教育制度光当中都存在舞一种共同大洲众教育的意贼识形态，因届此从教育发圾展的历史来放看的话，几制乎所有的国促家都将全体锁民众的生存匠教育的发展视当作自己的次主要责任，束而在生存教贸育领域首先鸡实现教育公馋平也是现代迷国家教育发疯展的共同规拿律社（刘精明，概2005）重。挂二理、门现状及问题绒新中国成立弊以来宋的餐教育实践证兵明兔，我国的教谈育事业式无论是柳在纵向验还是横向堪上果都吐已经取得了盒长足的进步毕。教育事业磁的发展柳有力地监推动了吩经济的发展破，近年来我裕国的教育更摧是取得了长欢足的发展政：伸一是助义务教育邪进入全面普烫及巩固的新亡阶段，基础约教育水平全塞面提升。2梯007年，遇西部柄“防两基眼”病攻坚计划如刑期完成，普甚通拔高中悲教育、学前拉教育和特殊季教育顺利发街展兴；二撒是平教师乏队伍建设迈猫开新的步伐毙，教师整体紧素质不断提浴高。中铃小学其专任教师学赌历合格率逐蛋年上升航；三膊是财政对教斥育晚投入力度持蛇续加大，贫歪困学生资助拴政策体系建善立健全。2修003年至霉2007年迟全国财政用均于教育的支煮出累计达到龄2.43万将亿元，比前心五年增长1别.26倍。鹊义务教育弊“粉两免一补谅”阔政策覆盖了佳全国农村（肾含县镇）所蔬有学生；普絮通本科高校刑、高等和中栋等职业学校日国家奖学金单、助学金制涛度日益健全犯，资助标准能大幅度提高劈。中央财政换此项支出从先2006年壮20.5亿辅元增加到2冲007年9铲8亿元。教薯育公平程度仁有了很大提烦升绒。君各级各类教扎育发展迅速意，目前我国编15岁以上六人口和新增留劳动力的平认均受教育年但限分别达到限8.5年和蚂10.5年够，青壮年文羽盲率控制在史4%以下邻。泊（筹张力，20名08宝）雾。同但是由于我急国教育事业晒发展的起点县低、时间短祥，售目前仍处于捕较低水平，勒与发达国家纱甚至是母某些发展中转国家相比，场我国教育事净业仍存在巨较大的胡差距。健世界银行的典一项研究麻就曾证指出睬,誉义务教育的退财政困难和伪投入不平衡梯将成为中国磁教育在新世病纪面临的主诉要发展障碍盘（世界银行碍，1999久）启,允主要表现在册：饲（一）悼义务教育经摧费浇总量妻不足杰由于缺少义队务教育方面竿的直接统计虏数据，所以冶我们无法就回义务教育方沙面直接进行藏比较，但是情考虑到基础螺教育在各国新教育中义务液教育性质，劫因而即使是馒自由市场经赴济国家（比纹如美国）也冒是政府财政艳直接投入为袋主且在各国宵财政支出的瑞教育支出项扔下占据最大妇的份额，所响以我们柱可以通过政借府财政支出淡中的教育支掠出来进行研道究。表缝1右清楚地反映桂了这一事实劝表叉2谅玩公共教育经傲费支出占国扒内生产总值板比重击的国际比较嫂（%）辱公共教育经扶费占GDP吹比重员公共教育经尸费占GDP宴比重霉1991恢2000狡2004倾1991贸2000挎2004软世界逐4.01舅4.04霸4.7恢0衫②欢韩国肢3.78樱3浊.44社4.6脸2丘②庙高收入国家斜5支5.04雨5.5梦4吴②妹马来西亚军5.12临6.2五7.9牧7斤②柄中等收入国软家厘3.91起4.02因4.5弊0野②剥泰国和3.09砖5.41嚷4.19避低收入国家怒2.82子3.09饺土耳其眯2.37易3.46扣3.7灵4蛙②想中国倒2.23贩④鼻2.08姜④社2.79牌南非系5.92叼5.58串5.37罪印度退3.65疮4.12守3.26饰②突加拿大粘6.49筋5.65赛5.2巨4馋③心伊朗稳4.08腐4.94彩4.81币墨西哥探3.85验4.86湿5.7得9就②谈日本渐3.6仿3.65足②戴美国惰5.09泳5.7竞5漂①格5.8睡6头②吉阿根廷框3.28挪4.6仰3.54面②蛮巴西薪4.3醒4.1宪5艘③妥法国衣5.63链5.75掏6.02项②遗德国签4.53挪4.7轨7铃③罗意大利宝2.99扶4.64犹4.87铸②劳荷兰约5.61旬4.9喘9眯①甘5.3箩3定②尝英国铸4.79肯4.64挨5.48状②养澳大利亚瑞4.87搬4.8梳4.宏8随②阁注：糖①仙2001年冈数据。兄②国2003年捉数据。纽③河2002年拆数据。览④席世界银行统露计数据。伐资料来源:叫世界银行数职据库和中国益统计年鉴。稳通过国际比壶较，我们可醒以看出我国耽与其他国家陕的差距，度2004年估我国淡公共教育经血费支出占截GDP的裁比重籍为2.79悟%，这明显贷低于世界平命均水平（4顿.7%），才甚至也低于猪低收入国家毕2000年瞧的平均水平讨（林3.09%致），刻如下图所示强：衬图1抱公共教育经易费支出占潮GDP要比重坐的国际比较皆（二）浸地区间澡义务教育烘不平等滥我国义务教典育地区差异甘质显性特征拔在于富有省午份与贫困省降份之间的义蓝务教育军水平敏差距过大，炕沿海及发达套地区的义务其教育烧水平酱明显高于内脚陆地区居（见图2）岔。沿图2习各地区受教降育人口余抽样统计差麻别匪(200线5年)铅本填图根据挂2005年卸全国1%人追口抽样调查烂样本数据士（弯抽样比为1麻.325%庄）绘制验。供资料来源于肌国家统计局类和中国教育愧经济信息网彼由上图可以艇发现，北京乏、上海、天需津等地的文莲盲比例相对筋来说是比较食低的，而安承徽、河南、码内蒙等地这查一指标相对恨较高。我们悉认为这主要坟跟各地区的休经济水平有执很大的关系斗。我国东部拔与中西部之炎间、沿海与裙内陆地区之妈间经济上的蜡差距很大怕,一些不发扮达地区的县度市财政收入膛还不及发达沈地区的一个浙乡镇,但承届担的义务教窝育差别却不扑大。这显然肢会导致义务秃教育水平的争地区差异湿（见表3）兴。半表320嚼05枣年各省逢义务教育及伞相关白情况统计滤（元）趴地区明普通小学正生均支出网普通初中语生均支出夹人均GDP喂人均财政收弹入刷农村人均收膛入护北京市使1235.悬38农1794.旅44健44774遮.45仰5976.余66盈7346.秆26刺天津市茎411.6出2茅469.0桨8鸡35451帝.77泛3181.央69峰5579.套87圾河北省拨140.5饶4睡169.3巡4除14736宽.70宝752.7请4稿3481.透64羞山西省员177.7膨237.4鸟1肤12457饿.59芦1097.础89轿2890.逗66颗内蒙古页227.5划7元385.1题3傍16326墙.70革1162.债85绣29敏88.90道辽宁省恶355.8借8责487.1蓝6允18974霞.20犁1599.稼80霉3690.侮21谱吉林省残253.5所9染333.1兄9傻13329昆.42秒762.7嗽1下3263.引99久黑龙江侧277.4戏2吧285.0设7悼14428缎.01分832.9痒9慈3221.熟27闲上海市逢1865.筛7动2114.亮13放51485拔.83坐7971.剃87印8247.暖77遵江苏省阳95.09钩114.2谋5侨24489滴.18象1769.厘47声5276.前29倡浙江省贿295.2就9炭460.2彼4庸27435老.38坏2177坏.62茶6659.糕95穗安徽省反63.5册76.98荒8782.涉88豆545.7女8闻2640.赶96箱福建省过170.0暂2李232.9慕3持18582冰.55璃1223.维76肚4450.侧36拣江西省陵103.9封6瞧129.7宰3死9410.五25导586.6浆9担3128.朗89计山东省解95.88辨130.4旁8涨20022网.57骨116.0滋4花3930.明55伍河南省你100.0大7救154.1羡9曲11287菜.23堆573.1劲9改2870.颠58愤湖北省唯96.58退124.5百6绍11418侍.8降657.6扇6侧3晃099.2罩0蓝湖南省廊137.6旁4龟173.0医4扎10292针.98算624.8棋3也3117.刷74斤广东省绍233.6件8湿373.5沸5茎24327沉.32披1965.鞭63菜4690.狠487也广西孝59.22闭96.96练8746.勉245壳607.3葵7办2494.创67贵海南省棵239.8航5倘358.3虫6要10803甩.99腿829.4详7溜3004.闲03凶重庆市街222.9蛾9醒334.9被8黎10973孕.87依917.8晃2像2809.他32删四川省全132.7禁6弯137.5航3续8993.斗07县584.1禽0帜2祸802.7绒8恨贵州省诚70.9没170.1货5旋5305.悲79摘489.2阔7反1876.务96造云南省轨158.4羞6盲230.8洲7804.弯25惩702.5责8暑2041.健79毅西藏虏394.4逗5雕344.0颗1莲9068.镰95害434.3法4长2077.甘90雨陕西省饼104.9宋8员162.3应3装9880.虑81楚740.1兆0交2052.诱63雁甘肃省吧121.0严3钞184.6帝5恼7455.矛59盆476.1把1熔1979.届88稻青海省槽377.2庙9胡491.7击5跑10005纲.89居622.8伏8巨2151.针46与宁夏旺182.8含8式319.0徒7演10169役.46涝800.7卸0足2508.婚89硬新疆圾288.2蛙6栋437.1剥9砖12956叙.17经897.1碑1债2482.络15由资料来源：疤国际统计局订从表3的数扑据可以看出刑，生均支出宅较高的上海祥、北京、天侦津等地属于授全国相对来江说最发达的晋地区，而广倾西、安徽、睁贵州等地则故相对处于全凉国落后地区沃，当然，山软东、江苏等枝地同样属于串发达地区，蜓但是生均支复出较低看来迁似乎有矛盾亦，笔者认为垄，一方面这时种低支出可嫩能来自省内罪较大差距么和教育人口死比重较大症，另一方面马更大的可能心性是统计方镜面的原因。搜但一般来说弱，省际之间记差距和各省无的经济情况日有着较大的府关联，下面竖笔者介利用回归方蛇法研究了的渡“模普通小学生定均支出船”魄笛“巷普通初中生积均支出车”贴、与践“扛人均GDP兄”害“抬人均财政收归入市”弯等指标害之间的关系铜。纽表4瞧相关数据的均统计描述沫N若Range择Minim式um尖Maxim关um亭Mean扫Std.晨Devia和tion块普通小学生蛋均支出稳（y1）激31想1806.会5嚷59.2汪1865.删7煮280.3刃3银65.1亦9刚362.9铁6填普通初中生椒均支出蜜(y2)灾31贺2037.检15储76.98服2114.点13元371.3榆768雄79.57很84晶443.0电7辛人均GDP薄(x1)订31仇46180禁.0老4掘5305.滤79耐51485竞.8沉3吗16134逐.77花1950.谦2窃5庄10858独.5借2占人均财政朗收入(x忠2时)乞31写7855.匪83渡116.0沉4早7971.式87麦1344.易57缸295.3军4看1644.今40备得到殃相关粒回归结果当如下：霜滋型星节骂件由此可见，大“某普通小学生狡均支出列”袋值“买普通初中生稀均支出踏”雷、与胜“涨人均GDP妄”兆“墨人均财政收完入争”禽之间有着较黄强的正相关奇关系，绸支持这种强醉相关。也就湖是说，地区畏之间的经济易差距使得地扒区之间的义孝务教育投入背和水平相差盗甚远。在横掏向转移支付予尚未到位的坑中国，差距呆将随着经济扯水平差异的堵拉大而加大旋。惕（押三命）引城乡间遵义务教育不届平等银再来看城乡哥之间的差距比，当然这种狡差距是全方敬位的，有人敬形象地说中妖国的城市建仰设得像欧洲曲，农村发展斥得像非洲，圈这一描述当项然恋适应于对城近乡义务教育惠差距的描述围。趋（见图3）赚图3城乡象教育情况比讽较求资料来源：吴中国人民大督学社会学系歉1996年闹“进社会结构与薯社会现代化赏”款问卷调查，得转引自颗刘精明：恩《国家、社聪会阶层与教乳育：教育获德得的社会学抗研究》，中软国人民大学晌出版社，2佛005锹从图3担可以发现，休虽然整体来分说，城乡受演教育年限都燥经历了一个不增长过程，戴但是，城乡谱之间的差别妙不容小觑，仁比如说，城杨市从194得9年前的5换.05增加迈到1990滤的10.7轻8，同期农叨村则由2.映05增加到枯7.33，梨从受教育年材限上来看的昏话始终存在掌一个差距，臣并基本上维丢持在3年左鲁右；抚蝶农村和城市省相比，教育第水平的提高印速度也是更司慢的，比如起说，从19锈49年学龄贸组到195郊4年学龄组屈，城市受教肌育年限有5讯年增加到8矩年吩，而同期农尾村基本维持泰在3年左右煎，足见其差行距甚远。贴更重要的是店，由于城乡海二元体制和酬居民收入差我距，使得教湾育费用在城朽乡不同家庭秒中谈的负担差异减，这反过来道又进一步加娇剧了城乡家削庭的不平等司（见务下亮表）起表挡5嫌1999棵年中国的学丝杂费占城乡切居民家庭收爸入比重的比冬较老教育层次淘人均学杂费夏（元）仇学费占家庭讯收入比重甩城市耕农村递高等教育杆2239躺12.2谈23.8舞中等教育客中专座1395泄7.6攀14.8积中等技校慨983珍5.3驱10.5级职业学校分556姨3.0谜5.9示一般中等学寄校振187早1.0灶2.0每初等教育券小学害66贷0.4旺1.0杠资料来源根使据顺詹姆斯.赫踏克曼《中国兄人力资本投桨资》中一文整理洋，去载于争《比较》第兰22期水2006．苗1量从表中可以叉看出，教育乡费用刑占家庭收入浮比重对于城激乡家庭来说干差距是很大扬的，农村家谊庭的教育费棍用负担是城厌市家庭的2慧倍左右，嫌虽然目前波义务教育尺“企两免一补扶”京政策钳已经狭覆盖了全国少农村（含县累镇）所有学慰生锣，但是，其毒他中等教育脊费用以及高薄中和大学教艘育的费用并今未减免，而辨且，教育的闷费用负担在迹整个教育序勺列当中实际委上是递增的递，也就是说蛮，义务教育渡阶段的费用钳负担相对更着高层级的教捆育来说起对团农村家庭的塌负担相对来御说还是较小冲的，越往上息负担越重。玩而教育负担件和居民收入嚼之间实际上突又是相互作利用的，一方烤面，城乡居驼民收入差距关将使得城乡踩居民教育水医平不平等，挣而这种教育粥上的差距又摇将反过来进脚一步恶化城变乡之间的收怒入差距。吊有资料显示凝，一个没有矩受过正规教黎育的人的贫逮困的可能性何是接受过大扒学教育的人沿的9倍鸭（世界银行孟，1996勤）痛。从人力资悲本的角度来鸦看的话，一肠个人的收入迁能力在其他傅条件一定的商时候主要取伪决他所接受牙的教育和培首训水平。舒奶尔茨在《教木育的经济价省值》中进一呆步区分了基卵础教育和高含等教育对收挂入差距的影孔响，并且这姑种支出，基伶础较培育的耍广泛普及是顽最为重要的贩平等化因素秩。这实际上地是默由镰基础教育在鸣整个教育序虹列当中的许基础地位以姜及教育序列流发展的自然辛规律所决定丝的。我们下验面可以来看柏一下近年来劫城乡居民收娘入差距的发很展情况。条中国社会科矛学院经济研论究所收入分稿配课题组分弊别于198续8年、19汉95年、2殃002年展震开台的竟三次全国范何围的住户调腐查乱发现晚：中国城乡赞之间的收入逃差距，从上吩个世纪90菠年代以来出趣现一个先上宽升后扩大的代过程。按照鼓国家统计局国的个人收入蹦概念计算，挪从1994愚年开始，城过乡之间收入熔差距出现了收下降的趋势鱼，从199万7年起又逐桶步扩大，2镰001年城堆镇居民的人遵均收入几乎赵是农村居民石的三倍。笔另外，国家劲统计局的统术计资料显示席，由城乡居民家抄庭温人均收入并的变化近年醒来确实呈现总出一种扩大波的趋势（见计下跳图登）课图4岁城乡居民家袖庭播人均收入差碍距党贱综合前面对贴城乡义务教束育水平的比追较分析可以屈发现，见城乡教育水恳平的差距和盆城乡败收入水平差饲距之间有着催不可分割的寒联系，这种姥差距和城乡侄二元体制之箭间又有着紧碰密的联系。书城乡二元分之割的经济政陷治体制钳，猜表现为经济弟上工农剪刀毁差，公共物拥品的城市偏匙好，政治上靠的户籍制度益等。碎当前我国义远务教育翼财政转移支完付缺位，义涉务教育财政呢责任倒置拥又使得城乡脉教育公共产狭品供给的差谣距越拉越大非，上述诸多感因素实际上谊纠结在一起并，成为一张烈密不透分的家网，使得城捧乡二元的境替况无法逾越明。辅1994年食分毙税制陵改革以后醒情况似乎更眠糟笔，财政收入惕的分配结构裳是向上倾斜瓣的，越往上壤，收入越有旦保障，财政填收入增长速怀度也越快，晚在政府财政携总收入中所主占的比例也艺越大。与此布相反，教育消的财政负担阳，却是向下乱倾斜的，越错往下，负担垒越高。有调举查显示，2贝001年，称在全部义务沉教育投入中昂，乡(镇)涛一级的负担这高达78%键，县财政负单担约9%，贺省地负担约听11%，中旺央财政只负得担了2%纲。子中央及省市凯级财政在义附务教育投入绑上是缺位的挨。而县乡财鱼政的窘境尤去其是乡镇财贪政空转确是肺不争的事实蚂，据有关部镇门统计，全宪国乡镇债务里高达200赛0亿元，平绝均每个乡镇会近450万摔元，如果再槽考虑村级债蒸务，数字恐拔怕还要翻一懒番。糟试问负债累僻累的乡镇何需以承担义务纲教育之重担俭？所以民间肺的不满早已未溢于言表：砌这达标，那歼达标，上边博从不掏腰包袖。所以中央剂制定的义务奇教育政策的熟不到有效贯准彻和实施，惩中央自身民实在负有不巡可推卸的责兽任，因为没跪有措施的承闻诺不过是口木惠而实不至挨的口号而已运。纯二当前义僵务教育政策胁改革之对策坦枝瞎前面我们通健过分析发现环当前我国义损务教育公共弄政策中存在虫的问题，不汪论是义务教典育经费投入痒不足，还是捡义务教育的变不平等，乃具至茫义务教育法约制不健全，听监督不到位洞等问题，看维似芜杂，实果则泼清晰，透过阴这些现象，碗我们发现所普有的问题集非结于一点，漫没有与义务估教育政策相抄适应的财政捉转移支付制什度，因为只令有旁规范的义务糟教育财政转晓移支付制度垫，污才是解决一等国义务教育饶经费总量不极足和发展不炒平衡问题之甲根本悬。崖纵观扮西方主要发再达国家遗义务教育成育功之历史生，好无不是因为洋它们牺各自建立起异了适应本国辆国情的义务拿教育财政转塑移支付制度替。音所以，在公提共财政框架夸下建立起与诱我国国情相篮适应的义务沟教育财政转瑞移支付制度耀乃是治本之热策楼，侨在掌公正，效率赵，民主等海价值观的指粒导下蓬，猜我们可以采砍取如下措施澡：赶（一）立实行12年引免费脊义务教育制诉度限纵观各国义签务教育之历柔史弄，繁免费的义务较教育由来已扁久党。从德国1读619年的宿魏玛大公领六地实行男女滩儿童均须入窝学的制度算洲，是览38锤7齐年，从普鲁州士腓特烈大欺帝1754宽年颁布义务停教育令算，买有爬25饶2竹年的历史，激从英国18舅33、18漠34年两次到颁布工厂法蛮算，是变17带2靠年，从美国温的马塞诸州疼1854年恳颁布初等教精育法算，是牌15容2柜年。燃日本早在1裁872年就奋实行了义务嚷教育制度。显事实证明，弱正是基于发迈达初等教育讲的全民素质巾提高，才使法得维新时期用新发令、新径的土地制度拜及后期技术野引进得以快楼速而又圆满打的实施贺。科对美国而言云，12年的涛免费义务教疑育，免费的迷公共图书馆佳以及政府举久办的各种职惊业培训，提类高了劳动者捡的素质，有燃利于科学发脖展和经济繁胃荣泛（穆怀忠卵，2002班）役。图霍勒斯·曼桃曾说过：含“青年受精教育是天赋千人权，共和齐国的财产按皱自然规律应集宣誓保证实陕现这个伟大售任务，不肯愤花这笔钱，吐就是‘邀从济孩子身上盗筋用公款和掠图夺’，就是因玩忽社会职扭责。”们从正义的角苍度出发，免晕费不过是义顷务教育的应明有之义称。可以讨论腐的只是义务骂教育的对象魂、范围和层搂次。笔者乞主张实行终12共年的免费教豪育,姜因为鸦，普通高中呈乃理是通向高等组教育的眯主要通路做。发而高等教育嗓的发展对于浊获得收入和歇积累财富的象能力所产生徐的影响也许授才是决定性千的。也妹许谎将决定他将鹿来的社会地璃位的获取能怕力，而高中巡阶段的收费仪却麻将铁可能皂使得刚盛有机会唐改变命运的欲学生证与这种狠机会叔再次失之交尾臂甚，从而使政威府通过义务善教育实现公藏平的努力功僵亏一篑。坐（二）霞建立公共财气政框架下的淘义务教育转匹移支付制度饥公共财政体殃制的本质寒就是与市场析经济相适应也的脱民主南财政。但强目前饭我国裙财政转移支李付制度的主拒要问题是傅仍污未能解决公伍共勺财政付的纵向和横傲向的不平衡疫。坟究其原因铁，亲乃是销在中央政府填转移给地方乐政府的收入却中，具有均涂衡性作用荒的转移支付短数量规模过茶小；地方政征府的行政层响次和预算级秃次过多。臣义纤务教育是事疼关生存和发叙展基本人权阻的公共产品展，这就决定纱了雹义务教育财愉政转移支付芳在公共财政彩支出中的优亩先地位释，中央财政沾理应协同地鸣方各级政府贩承担。而目地前下中国振的义务教育伙，么乃是密以县市为义附务教育的财穴政责任的主欧要承担单位资，中央政府职和省级政府午承担抱的财政授责任实际上盾不足20%振，狡而1994贝年分税制改扭革后，中央误和地方政府阀财权和事权页的瓜不对称肺性进一步加推剧村，岩中央财政收然入大幅度增摧加防，达全国财竟政收入的5蔽5%之多，萝但是中央财散政在义务教种育中所承担影的财政责任撞只有2%，攀显然是不合宏情理的。旺理顺政府间惊的财政关系华，唐使各级政府废财权和事权心相对应，镰乃是闪各级她政府有效承为担义务教育症财政责任的胃前提结，这就者需要各级政乌府之间重新贞安排其财政倾关系。镇当前中央财亮政和地方财休政的分配结阿构显然不太训合理（见图计5）域图5中央逮和地方财政息收支比较现资料来源：孩中宏统计数军据库蕉从图中可以芹发现，19添94年分税择制之后，财箩权上移，事掌权下放的发盘展趋势极为下明显。比如塔说，中央收爪入占比从1翻993年的迁22.2%脑跃升至19扁94年的5惊5.7%，穿而1994括年财政支出裹中中央占比穗为30.2俯9%，相对乖于1993序年的28.卖26%变化郊微小。因此疮，中央政府窄应提高其在爽义务教育中苦的财政责任刺，做到事权份与财权的对潮应。目前法以县市为义惯务教育的财娘政责任的主枪要承担单位贤，中央政府调和省级政府疾为辅的格凶级蹈当彻底改变论，考虑到我斩国是单一制铅中央集权国敌家，可以考项虑借鉴法国勇经验，继其津中央财政通更过国民教育喂部把义务教绣育教师工资苏直接划拨到横他们的个人灯账户，从而呀承担了70沃%以上的义荷务教育经费波。义务教育颜的校舍建设融与学校行政辜经费则由地暮方政府负担虏，市镇政府侨和省级政府浪分别负担小终学和初中的铜相应经费。纲再结合中国由地区差异和霜城乡之间的奔不平衡，中扣国可以考虑份由中央财政滴负担中西部链农村地区义透务教育教师匪的工资，而蝇发达地区智由贴省级财政负衰担蚂其辖区内农围村义务教育械教师工资，浓而各城市的舱义务教育教愧师的工资由砍市（县级市擦）财政负担该，行政经费丧由省市亡县三婶级进平摊，县级稳政府负责行嚼政经费。这僵样才能保证冲义务教育经染费投入的充吵足，充分发仅挥财政转移玩支付解决地女区和城乡发品展不平衡的竿问题。抄同时，搬中央财政殖有必要烧建立杆专项转移支啄付愿制度，可通弦过省县教育脚行政机构实充施，尽量减晚少其间的行境政层级。将（三）佣健全预算法扁案，加强义终务教育的法盐治化建设奔公共财政体黎制的建立要慰求把政府所棍有的收入和迟支出都纳入罩预算范围，醉在宪我国现行预粮算制度下，赶政府收入由堵财政收入，猎预算外收入动和制度外收败入组成，这皇就导致预算裹外收入和制傅度外收入游僵离于预算缺之外，这种气现象在地方粘政府尤其严售重片，有资料显鼠示，地方政眠府预算外收蛛入和制度外槽收入之和与舌预算内收入枪相当烦。涌显然，地方惹政府在预算吊内支出和预士算外支出方蛋面是有差异宴的，在教育适支出方面尤泄其明显，地利方政府对于鞭教育的预算康外支出忽视膜了该地区对倘教育的需求嘱，或者与该抄地区对教育蚂的需求背道镜而驰聪，预算外教啦育支出并没岂有用于学校旅建设和教师吃培养脊（平新乔，攀2005）杂。闪分税制改革健的初衷乃是砖为了在明确讲划分中央和盈地方财权和睡事权的基础据上更好的提尝供公共产品饺，然而事与炼愿违，在财粮政分权和地违方政府存在乐极大财政奉激励的情况麦下，地方政号府树财政实际上民处于吨一种压力型切和激励型财誓政并存的状禽况。宰所以，应该到从预算法案雄改革开始，明按照国际通腊行的公共财遍政体制的要智求，把政府伙所有的收入污和支出均纳弱入预算之内畅，外真正使政府可收入和财政雷收入一致，哲然后在此框碍架下合理地制安排各项支否出，趋真正承担起