政策转移研究的相关学术视域

政策转移研究的相关学术视域

政策转移是各国公共政策实践中一个久已存在的现象，它是世界各国由封闭走向开放的产物。尽管政策转移的发生历史悠久，但其大规模发展主要集中在资本主义国家向世界扩张的几百年和20世纪80年代以来的全球化时期。政策转移的迅速增长引起了西方政治学界的浓厚兴趣，英国学者道洛维茨和马什是这一领域的重要开拓者。由于学者不同的学术研究关注点，政策转移也存在若干相关概念，厘清政策转移与其相关概念的关系对于促进政策转移的研究颇为重要。一、政策转移研究的缘起与主要学术关注点政策转移研究与政策扩散研究有一定渊源。20世纪90年代，政策扩散领域研究的复苏带来了概念标签的繁荣。1993年罗斯(RichardRose)提出了“经验吸取”(LessonDrawing)的概念，伊肯伯里(Ikenberry)在1990年提出了政策乐队车(PolicyBand-Wagoning)的概念；科克斯(Cox)在1999年提出了政策借用(PolicyBorrowing)的概念；弗里曼(Freeman)在1999年提出了政策采购(PolicyShopping)的概念；施奈德和英产姆(Schneider&Ingram)在1988年提出了“系统的捏合思想”(SystematicallyPinchingIdeas)的概念。这些术语表达了转移作为一种自愿活动的意义。而渗透，或“外部诱因”和“直接强迫的转移”表达了转移作为强迫活动的意义。在这些概念标签中，英国利物浦大学的教授戴维·P.道洛维茨和英国伯明翰大学的教授戴维·马什用政策转移这个术语作为一般框架来涵盖一系列有关的概念，开辟了一个新的研究领域。道洛维茨和马什界定的政策转移“指的是一个过程，在这个过程中，在一个时间或地点存在的政策、行政管理安排或机构被用来在另一个时间或地点来发展有关政策的知识、行政管理安排和机构”。换言之，政策转移(PolicyTransfer)是一个政治系统采纳其他政治系统的公共政策、行政体制、机构及思想等来解决本系统所面临的政策问题的一种现象。由于全球化的影响，民族国家间在公共政策上的相互学习借鉴现象不断增多，这引发了政治学界对政策转移的研究和关注。目前政策转移研究主要集中在欧美发达国家，并已经取得了令人瞩目的进展，其中英国学者最具代表性。戴维·道洛维茨和戴维·马什提出了政策转移的描述性理论，如政策转移的概念、政策转移的分析框架、政策转移的连续统、政策转移的结构等理论，受到学术界的关注。此外，埃文斯和戴维斯提出了政策转移的过程模型、科林·班尼特提出了政策转移的衡量标准等基本理论。但总体来看，国外政策转移的研究对象主要是意识形态相同条件下和国家处于正常发展时期的政策转移现象，对意识形态不同条件下和国家处于变革时期的政策转移现象缺乏研究。而且现存的政策转移文献中多数讨论的政策转移是英语国家间的政策转移，比较有影响力的是关于英国和美国之间的转移。英国政策转移的关键参与者，更倾向于关注北美、欧盟和一些联邦国家的教训。迄今为止，西方学者关注经济合作与发展组织间的政策转移比关注拉美国家间的政策转移更多。而对阿拉伯世界或者前社会主义国家的政策转移，尽管有很多有研究价值的东西，但都没有进行深入的研究。显然，政策转移研究目前主要集中在发达国家之间。二、政策转移研究的关联概念及其学术关注1.政策扩散政策扩散(PolicyDiffusion)研究最初起源于20世纪60年代末的美国，当时人们开始关注革新政策从一个州传播到另一个州的现象，这被称为政策扩散，它被作为一种对遍及整个联邦系统的政策采纳和扩散传播现象的解释手段。美国学者沃克是最早的研究者，此后，格雷、萨维奇、贝里夫妇、罗杰斯也先后加入这个研究队伍。政策扩散被学者界定为“一项政策革新被成功采纳的一些模式”。换言之，扩散描绘了政策实践、政策项目被成功或连续采纳的一种趋势，同时这项研究也探求和识别“根据这一模式的政策传播以及可能影响扩散的国家的结构特性”。研究发现，政策扩散发生时，就采纳其他地方政策革新的另一个政府而言，可能其政治实体内并不具备实施该政策的充分条件。“政策采纳的决定性因素是内部因素多于外部因素，例如政治利益的变革动力学和构成政体的社会历史因素才是政策采纳的决定性因素”。至于扩散的过程，罗杰斯认为有四个步骤：革新、革新传播的通讯通道、革新传播发生的社会系统、革新扩散需要的时间。这四个因素中关键在于人的主体性。在许多情况下，观念的传播是因为潜在的采纳者阅读了同样的刊物、杂志、报纸，或参加了同样的讨论会或会议。许多的参与者，包括政策企业家或代理人促进了政策、计划或其他革新的传播。他们的代表能够帮助将项目提上政府议程，潜在地增加了扩散的速度。在研究过程中，产生了三个关于政策扩散的解释性模型：一是罗杰斯、萨维奇等提出的组织扩散模型。组织的扩散涉及人们和团体，而人和团体通过会议、讨论会和其他的网络相互作用促进了革新政策的传播。研究发现，由于大型组织的资源优势，大型组织更具有革新性。二是贝里夫妇提出的地理的或地域性的扩散模型。该模型认为，地理对一项政策革新的采纳有影响。按照贝里夫妇的观点，地理的或区域的扩散模型强调邻近州的影响，假定州面对政策问题时仿效他们的邻居，沃克认为去看看别的州处理相似问题的做法是普遍的现象。人们时常发现采纳者在地理上的云集，邻近的州很可能采纳他们的邻居已经做过的事情。1990年，贝里夫妇开发了一个政策扩散框架，主要用于解释具体政策革新采纳在不同州、国家和地方采纳的差异性问题。比如彩票政策，世界各地不同国家，同一国家的不同地区都有很大差异。该理论认为，政策采纳是具体政治体制特色和扩散过程多样化的函数。它认为这种革新被采纳是特殊政治制度的特点和不同扩散过程的函数。扩散框架开始只运用于美国不同州之间的政策比较，现在开始用于欧盟、OECD成员国以及其他组别的政治系统。三是沃克、格雷和罗杰斯等提出的内在决定模型。为了预见可能的革新者，他们考察了革新者在政治、经济和社会方面的特点。革新者往往具有典型的财富特征，例如拥有剩余的资源、固定的收入和费用，此外还包括都市化、更加强大的政府管理方式、较高的教育水平、较高的文化水平、更高的进取心等特点。沃克发现下列内在的特点在预见改革方面有一个渐增的影响：按人口计算的收入、党际竞争、立法专业化和城市人口的百分比。此外，格雷还主张政策内容，或更特定的、特殊的处于问题中的计划，也影响政策扩散和扩散发生的速度。迄今，大部分有关政策扩散的研究一直被美国所引领。尽管研究主要在美国的政治科学领域，但扩散研究并不限于美国。更重要的是，扩散过程是一种革新政策国际化的过程。2.经验吸取经验吸取(LessonDrawing)这一概念由罗斯提出。罗斯把政策学习视为经验吸取，即“面对相同的问题，决策者会从其他地区或其他国家中撷取成功的经验或汲取失败的教训，作为本国之参考或借鉴”。在《公共政策的经验吸取》一书中，罗斯探索了由于某种原因政策制定者对现状不满意，以及教训如何被吸取，从而决定其他地方的计划或许能够在他们的环境中实施的过程。一个政策教训是一系列行动的详细的因果关系描述，政府能根据别处的经验，包括通过一个评估的视角，考虑是否其他地方实行的政策有一天会成为本地有效的政策。罗斯指出，经验吸取有一个变化的过程，复制、效法、杂交、综合和灵感。复制指没有改变地采纳别处的政策。它可能包括在制定政策中使用精确的立法词语和假定一致的制度及与之相联的变量。效法是就别处最好的政策确定一个可以采纳的基本标准，但它允许进行相应调整以适应采纳者情况变化的需要。它也包括在原计划或政策上的微妙的改进。杂交包括合并来自不同地方的两个成分。综合与杂交是相似的，但包括采自三个或更多不同地方的因素。灵感是通过研究一个不同系统或相关的问题后产生的，它激发政策制定者进行政策革新，它不是一个经验吸取的例子，相反，它是政策制定者处理问题的一种选择路线。罗斯认为，经验吸取的发生跨越时空界线。积极经验的吸取导致应该去做什么的规定，而消极经验的吸取导致不去效仿的决定。对此，其他学者也有自己的认识。根据班尼特的观点：政策制定者有一个自然的趋向——去观察国外，看别的国家怎样对相似的压力做出反应，分享观念，吸取教训，把外国的经验带入国内的政策制定过程中。罗伯森发现，经验吸取是一个政策过程。经验吸取适合于作为一个解决问题的捷径，试图去避免重复发明别的地方已经存在的解决问题的办法。积极的经验吸取发生在这样的情况下，政治实体探寻一个地方解决问题的成功的办法。然而，消极的经验吸取决定不去采纳一个特殊的政策或计划。罗斯还提出了经验吸取具有四个基本特性：经验吸取的交流是多方向性的，是跨越时间和空间的。经验吸取是权变的，经验吸取并不是盲目的，必须考虑影响政策成败的特定环境和特殊属性。经验吸取的动力来自于不满意的升高，不满意的增加将迫使政府采取有效行动来加以化解，并降低不满意度。经验吸取在本质上是非革新的，但这并不是绝对的，因为在引进政策过程中，引进国也会加入自己的政策观察，进行程度、范围不一的调适，所以或多或少会有革新产生。3.政策趋同“政策趋同”(PolicyConvergence)这一概念由英国学者科林·班尼特提出并加以解释。他在剑桥大学《政治科学》杂志上发表的《什么是政策趋同与什么引起趋同？》一文中指出，政策趋同是一种随着比较公共政策的附属领域的出现而发展的思想。公共政策趋同可以存在于许多不同过程之中，工业或者经济的发展提供广泛的不同国家政策制定者们必须有所回应的社会经济情况。然而，这些还不足以说明类似的情况能引发产生类似政策的问题。也有不同的政治机制，政策通过它们得以趋同，它们在中等范围的理论水平上起作用。伴随着“政策趋同”这一概念在比较公共政策文献中的出现，一些类似的理论性的、方法论的以及概念性的问题随之产生。这一概念逐步引发了一系列、多样化的相关研究，其多数核心研究得出了相似的结论，即发达的工业化国家都面临同样的问题，并往往采用同样的解决方式。政策趋同指以下几个方面的五位一体：第一，政策目标的趋同，趋同的目的在于处理共同的政策问题。第二，政策内容的趋同，政策内容是政府政策的更正式的表现形式——法规、管理规则、规制，法院决定，等等。第三，政策工具的趋同，即为能有效管理公共政策的公共机构的管理工具或者是监管型工具、行政管理型工具或是司法工具。第四，政策结果尤指政策效力或政策影响的趋同——即指政策结果的实现(积极或消极的政策结果的实现、有效或无效的政策结果的实现)。第五，政策风格的趋同。政策风格是更为混沌的一个概念，指政策反馈的形成过程(一致的或相互冲突的、递增的或推理的、预期的或反馈的、社团主义的或多元论的政策反应)。关于政策趋同的研究，科林·班尼特为学术界提供了一个可观测的定性指标，有益于人们对政策趋同的认识。4.政策学习政策学习(PolicyLearning)研究发端于20世纪70年代，最早的研究者是彼特·华尔与休·赫克拉。彼特·华尔(Bennett)在《政策范式、社会学习和国家——英国经济政策制定案例》中认为，在公共政策领域，政府通过政策学习可以达到获得更好的政策目标的目的。政策学习就是根据过去政策的后果和新的信息，有意识地调整政策技术和政策目标，从而获得最终治理的目标。与华尔的定义相反，休·赫克罗(HughHeclo)在《英国和瑞典的现代社会政治：从救济到收入保持》中则认为政策学习经常是政府在以往经验的基础上对某些类型的社会或环境刺激所作出的回应，而很少是一种有意识的行为。迈克尔·霍尔特(MichaelHowlett)和拉米什(Ramesh)认为华尔和赫克拉的定义描述的政策学习与政策变化的关系不是非此即彼的关系，而是一种并存关系。霍尔特和拉米什将其归纳为内生学习(EndogenousLearning)和外生学习(ExogenousLearning)两种类型。与内生学习相对应的是经验吸取(Lesson-drawing)，源于正式的政策过程，影响政策制定者对政策方法和政策工具的选择，主要是技术层面的改进；与外生学习相对应的则是社会学习(SocialLearning)，源于政策过程外部，影响政策制定者适应或改变社会的阻力或能力，是一种最为根本性的学习。彼得·J.梅(May)也研究了政策学习问题。梅将政策学习区分为两种类型，一种是“工具性政策学习”(InstrumentalPolicyLearning)，一种是社会性政策学习(SocialPolicyLearning)。前者指关于政策工具或执行设计的有效性学习，后者指关于政策问题的社会建构、政策范围或政策目标的学习。事实上二者并非是互斥的，常常是相互关联或伴随着发生。在此基础上，保罗·萨巴蒂尔(P.A.Sabatier)、詹金斯—史密斯(H.C.Jenkins-Smith)等人提出了“政策学习”模式。其灵感一方面来自政治学研究中的集团理论，另一方面来自赫克拉(H.Heclo)在20世纪70年代对政策学习的研究。他们强调信念和政策学习的动态变化是理解和预测政策变动的关键所在，“政策取向的学习包括相对持久的思想或行为动机的转变，这种转变来自经验并且关系到个人或集体信念体系规则的达成或修改”。5.法律移植法律移植(LegalTransplant)是国内外法学界近年来热议的一个话题。国外对法律移植的理解，主要有两种观点：一是接受说。当代法国著名比较法学家达维德(ReneDavid)持此观点，他认为法律移植是指一国接受或者自愿接受外国法律的现象。二是迁移说。英国著名法律史专家阿兰·沃森(AlanWatson)认为：“法律移植即一条法规，或者一条法律制度自一国向另一国，或自一族向另一族的迁移。”国内学者关于法律移植的理解也有两种观点：一是植物学意义的理解，通常“有整体移入的意思”；二是医学意义上的理解，即供体与受体之间存在着共同性，受同一规律的支配，互不排斥，可互相接纳，不能简单照搬。这里简述国内两位学者对法律移植的概念界定。国内学者沈宗灵认为，法律移植(继受)通常被认为是“特定国家(或地区)的某种法律规则或制度移植到其他国家(或地区)”，它是一国创建法律过程中的常见现象，如古罗马共和国时期在立法活动中移植了希腊的有关法律，近代西欧大陆国家移植罗马法——以法国法和德国法为核心的民法法系即“是以继受罗马法为基础而发展起来”。吕志强等学者对法律移植的基本含义进行了辨析。他们认为，法律移植特指国际间法律的吸收、借鉴、融合和同化。移植既包括对被移植的法律规范、法律实施状况和法律的运行过程等综合因素进行全面考察，也包括对接受国的政治、经济、文化、社会因素的全面分析后进行的移植试验，还包括对移植后被移植的法律同本国法律间的不断协调、融合过程。由此，吕志强等人明确指出，法律移植是法律的借鉴和衍生物，这是法律国际化的必然要求，它与法律的借鉴和吸收并没有质的变化，只有量的区别，它无非是全面、完整地吸收和借鉴一切人类社会优秀法律成果的代名词而已。从以上学者关于法律移植的观点来看，国内外学者对法律移植的概念理解存在差异，这是一种正常现象。但不可否认，法律移植是世界各国法律发展的普遍现象，它也是法制落后国家或地区实现法律现代化的方法或手段。必须正视这种现象的存在，承认法律移植既有必要性又有可行性，对这一现象继续进行深入研究。三、政策转移研究与相关学术视域的关系由以上分析可以得出结论，不论学者所使用的概念有何差别，其关注的焦点有何变化，政策转移研究与政策扩散、经验吸取、政策趋同、政策学习、法律移植的研究都在同一现象领域，但政策转移与相关学术视域间存在复杂的关系。(1)政策转移与相关研究视域存在交叉关系。从概念内涵看，政策转移与政策扩散、经验吸取、政策趋同、政策学习、法律移植存在复杂的关系。相互间有一定交叉，又存在一定差别。从罗斯对“经验吸取”、道洛维茨和马什对政策转移的定义来看，二者存在重合现象。积极的经验吸取与政策转移的形式相同，而在消极的“经验吸取”中政策转移不发生。政策扩散与政策转移的关系比较复杂，存在不同的学术观点。一种观点以亚当·J.纽马克为代表，他对罗斯的经验吸取标准分类加以扩展，合并了经验吸取、政策趋同、政策扩散和结构政策发展的案例，提出了一个扩散的连续统(continuum)。他认为，扩散将包含关于我们的连续统的所有的点。因此，政策转移总是包含于扩散，而扩散并不必然表明政策转移，在某一点上，政策转移不再发生，然而我们仍在扩散和政策趋同的领域。因此，扩散和政策趋同是表示政策传播的最广泛的术语，它们包括政策转移、经验吸取，包含结构的政策发展的案例和特殊的政策复制的案例。然而，政策失灵不包括在政策扩散或政策趋同的修辞之下，它们将被独立研究。另一种观点以戴安·斯通为代表。斯通认为，在经验吸取和政策转移的界定上存在一定困难。政策转移是一个包含扩散、强制与自愿的经验吸取活动的更宽泛的概念。就政策转移与政策扩散关系来说，应该说斯通的观点更具合理性，因为扩散是革新政策的传播与采纳，扩散的结果可能导致政策转移，也可能政策转移并不发生，而当转移发生时，政策扩散就是政策转移的一部分。因为从概念的内涵来看，政策转移包括并非革新的政策的转移，也包括革新性政策的转移，所以政策转移的范围更宽泛，既包括政策扩散，也包括经验吸取。政策转移与法律移植的关系既可以看作一般与特殊的关系，又可以看作两个不同学科之间的关系。前者相对于广义政策的概念而言，后者相对于政策转移与法律移植分属的不同学科范畴而言。从广义政策的概念来看，公共政策是指广义政府的所作所为，包括所不为。由此可以认为，政策转移研究应包括法律移植在内。而从政策转移与法律移植分属的不同学科来看，政策转移属于比较政治学和比较公共政策研究的范畴，而法律移植属于比较法学的研究范畴。因为政治学与法学各自是独立的学科，这意味着研究对象与研究重点各有侧重。由于法律移植涉及十分严格的程序及法理规则，其操作由立法机关负责，对它的探讨从实际情况看主要是法学家或法律工作者的任务，应在法律的语境下进行，而政策转移则可以在比较政治学和比较公共政策的语境下研究。正因为如此，政策转移的研究主要是在政治学和公共政策学学科视野下进行的，法律移植不是其研究的主要对象。但由于政治学与法学的联系十分密切，政策转移也难免涉及法律方面的内容，但对其探讨主要是在政策层面探讨，不在法理方面研究。(2)政策转移与相关研究视域存在因果关系。政策转移与政策趋同的