我国信息资源公益性开发利用和服务的政策研究

我国信息资源公益性开发利用和服务的政策研究

随着经济的发展和社会的进步，在世界进入“基于信息资源”的信息社会之后，信息资源的重要性将更加突出，信息资源的开发利用和服务已经成为我国的重要发展战略。在我国，信息资源已经成为生产要素、无形资产和社会财富，在经济社会资源结构中占有不可替代的重要战略地位。党和政府向来重视信息资源的开发利用和服务问题。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号），不仅明确了信息资源开发的重要意义、信息资源开发利用工作的指导思想、主要原则和总体任务，而且对未来一段时间我国信息资源开发利用和服务的战略安排做了精心部署。按照意见的精神，我国信息资源开发利用和服务策略主要有三部分组成，即政务信息资源开发利用、信息资源的公益性开发和利用、信息资源的商业性开发和利用。目前，信息资源的公益性开发利用和服务已经成为世界各主要国家政府普遍关注的重要问题。然而，由于将要从事的是一项开创性工作，真正实现信息资源的公益性开发，尚面临着一系列理论和实务操作上的困难。首先，从理论上讲，关于信息资源开发利用和服务机制的理论基础研究，目前尚处在探索阶段，并无成体系的理论支撑。同时，从实务操作上看，我国正处在转型时期，市场机制和志愿性机制并不发达，社会公益性事业也正处在发展的初级阶段。而且，由于国情不同，国外并无成熟的经验可资借鉴。因而，针对我国信息化面临的艰巨任务和实际问题，设计出鼓励和支持信息资源开发利用和服务的政策框架，难度很大。本文在理论研究和实践相结合的基础上，从公共政策分析的角度，探讨我国政府鼓励和支持信息资源公益性开发利用和服务政策的基本目标、方向和具体策略、工具。1信息资源的公益性开发利用和服务及其在信息资源战略作用实现过程中的重要价值信息资源的公益性开发利用和服务，是指任何法人和自然人出于利他动机，为使社会全体成员，或者是某些需要社会特别关照的特殊群体受益，而志愿对信息资源实施的开发利用和服务活动过程。“信息资源公益性开发利用和服务的基本功能是满足社会成员对信息的基本需求”[1]。界定公益性开发利用和服务的主要标准在于：(1)主体广泛性（信息资源开发利用和服务的主体是各种社会组织和个人）；(2)志愿性（活动性质属于社会志愿行为）；(3)公益性（活动目的在于使社会整体受益）。信息资源的公益性开发利用和服务包括多种形式，如信息有序加工、信息调查开发、定题深加工开发、信息研究集成开发等。其中，信息有序加工是指有关主体对无序信息进行整序加工，使其成为系统化和可利用的信息资源的过程；信息调查开发是指有关主体对处于运动状态的零次信息进行收集整理加工的过程；定题深加工开发是指有关主体自选或接受委托选题，进行信息调研跟踪并对信息内容进行研究预测以形成深加工信息产品与服务的过程；信息研究集成开发是指有关主体对信息资源进行技术集成或多种信息内容的集成，向社会提供信息数据库产品或其他服务的过程。上述活动成果有多种表现形式，如专题信息资料汇编、单位或产品名录、年鉴、综述与述评、研究预测报告、电子信息数据库、信息咨询服务、科技与政策查新、市场竞争情报调查、信用信息调查与评估和其他信息检索工具等。信息资源公益性开发利用和服务在信息资源战略作用实现过程中具有重要价值。信息资源战略作用的实现在相当大的程度上需要依赖于公益性开发利用和服务工作。在信息社会，信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，已经成为与能源、材料资源同等重要的战略资源，在经济社会资源结构中具有不可替代的地位。而这种战略作用的实现必须依赖于对信息资源的开发利用工作。信息资源的开发利用和服务工作是信息资源价值实现的必要条件和主要途径，离开了人类社会有目的的开发利用活动，信息资源将无法实现其在经济社会科学发展、和谐发展中的作用。在信息资源的开发利用和服务的几个基本形式中，公益性开发利用与服务工作占有重要地位。在现阶段我国信息资源开发利用中，公益性开发利用与服务将具有特殊重要的地位，在信息资源战略作用的实现过程中将具有不可替代的重要价值。信息资源公益性开发利用同政务信息资源开发利用、信息资源商业性开发利用并列构成信息资源开发利用的三大基本途径。在我国，占信息资源总量绝大部分的信息资源的公共物品属性决定了对这部分信息资源开发利用与服务将主要是公益性的。加之公益性开发利用在单次使用价值不高，但容易共享、需要共享的信息资源开发利用方面具有显著优势，而我国为社会公共所有的文学艺术、历史文化、学术研究、农业科技、宣传教育、医疗卫生保健、社会保障等领域信息资源中的大部分均具有这样的特点，因此，公益性开发利用将无可替代地成为现阶段我国信息资源开发利用的主要形式，在信息资源战略作用的实现过程中具有不可替代的重要价值。充分认识这种价值，不仅有利于信息资源公益性开发利用的发展，而且有利于促进信息资源市场的发育和健康成长，有利于促进政务信息资源的依法公开和更广泛的社会应用。近些年来，我国信息资源公益性开发利用与服务工作取得了一定进展，但总体水平还不高，这主要集中表现在：信息资源公益性开发利用与服务的机制尚未理顺；信息资源公益性开发利用与服务还没有成为各种社会组织和公民个人的法定权利与义务；各级人民政府在信息资源公益性开发利用与服务过程中还存在着比较严重的缺位现象；信息资源开发利用与服务公益组织还没有普遍建立和按照特有的机制正常运营；企业等各种营利组织和其他非营利的互益性组织以及公民个人从事信息资源公益性开发利用与服务活动的积极性、创造性还没有得到有力的支持和鼓励；阻碍信息资源公益性开发利用与服务健康发展的各种制度性障碍还没有得到比较彻底的清除。上述问题如果不能得到及时解决，势必会严重制约我国信息资源开发利用与服务工作的整体发展水平，从而对经济社会的科学发展、和谐构建形成阻碍。2我国政府鼓励和支持信息资源公益性开发利用和服务政策的目标定位信息资源的公益性开发利用和服务是当代社会常见的一种现象。在现实中，经常可以见到一些组织、团体乃至个人收集、整理各种类型的信息并以各种方式免费提供给社会。对此现象，各国政府通常给予的是象征性的鼓励。而真正制定系统的政策措施，培育、推动和促进信息资源的公益性开发利用和服务，似乎并不多见。那么，信息资源的公益性开发利用和服务究竟是一种什么性质的社会活动？政府是否应该介入这个领域？如果介入，政府活动的界限和准则有哪些？在该领域政府的职能和目标有哪些？笔者认为，这是设计信息资源的公益性开发利用和服务政策首先需要考虑的问题。信息资源的公益性开发利用和服务主要依靠的是志愿机制，其功能在于能弥补政府机制和市场机制的不足。鉴于志愿机制本身具有的缺陷、我国社会公益性事业发展的现状以及我国信息化的战略目标的实现，政府有必要对信息资源的公益性开发利用和服务进行干预。但这并不意味政府必然在该领域起主导性作用。在目前的情况下，政府的职能主要是：(1)培育职能。即培育若干致力于信息资源的公益性开发利用和服务的组织和团体，帮助其提高从事信息资源的公益性开发利用和服务的能力；(2)维护职能。即维护有利于信息资源的公益性开发利用和服务的法律、制度和管理环境，为信息资源的公益性开发利用和服务事业的发展提供合适的土壤；(3)支持职能。即政府在力所能及的情况下，运用适当的政策工具，在融资、开发利用以及服务等环节上从事信息资源的公益性开发利用和服务机构提供必要的资金、政策、技术和其他支持；(4)管理监督职能。即对信息资源的公益性开发利用和服务机构的运作过程和效果进行必要的监督和管理。有关政府在信息资源的公益性开发利用和服务领域的地位和作用的确定，在理论上主要应该考虑的因素是信息资源的属性。而有关信息资源的属性，目前经济学、政策科学、公共管理学和信息科学的相关研究从不同角度进行了有启发意义的积极探索。而能直接作为政府公共政策理论支撑的理论观点主要有两个。一是新制度主义的物品属性与制度安排理论。该理论的主要依据是资源和物品的“排他性”和“消费上的竞争性”。其中，“排他性”反映的是物品被特定人所能占有的程度。如果某个／些消费者很容易将其他人排除在消费的范围之外，我们就称其为“排他性高的物品”；反之，则为“排他性低的物品”或“非排他性的物品”。排他性高的物品的例子在生活中随处可见，大部分具有私人产权的物品都属于这种物品；非排他性物品的典型例子如灯塔、牧场、阳光、国防等等。“竞争性”涉及的是物品的共同消费问题。对于某种物品而言，如果增加或减少其消费者的数量，它的质量和数量并不会减少或增加，我们就说该物品是“竞争性低的物品”；反之，就称之为“竞争性高的物品”。前者的例子有灯光、道路、电视节目、信息等，后者涵盖大部分日常生活用品。二是世界银行有关社会服务制度安排之理论基础的基本观点。世界银行关心的社会基础设施（包括信息资源）以何种方式提供才有效，而这取决于服务项目本身的三个特性，即“可测性”(measurability)、“信息不对称”(informationasymmetry)的程度和“竞争性”(contestability)。其中，“可测性”指的是服务产出在何种程度上能为政策制定者所界定和观察。可测量性高的服务更易于被监控、审计和监督；“信息不对称”指的是有关服务提供绩效的信息在何种程度上能为服务享用者或受益者（而非公共部门内的首长）所获得；“竞争性”指的是自其他供应商的事实上的竞争程度或潜在的竞争可能性。市场的竞争性依赖于生产者进入或退出的障碍。这些障碍包括“资产专用性”(SpecificCapital)或其他服务提供者生产的成本。以它们为标准，可以将基础服务分为六个类型。而信息资源开发利用和服务项目属于竞争性高、可测性低且信息不对称类型[2]。这两种理论观点，对于公益性信息资源的开发利用，具有很强的政策涵义。我国政府在信息资源公益性开发利用和服务方面的主要职能目标有：(1)培育信息资源开发利用和服务的社会公益性机制与市场机制一样，社会机制有别于政府且从政府之外产生。但是，这并不意味着社会机制的产生和发展是一种自然的过程。纵观包括公益性组织在内的非营利组织发展历史，我们可以看到，任何一个时代、一个地区非营利事业的发展，都与该时代、该地区政府有关非营利社会事业的路线、方针和政策密切相关。美国著名的公共管理学者萨拉蒙(LesterSalamon)曾明确指出，与“市场失灵”、“政府失灵”一样，社会机制也存在着“失灵”之处，如慈善的供给不足、慈善的特殊主义、慈善组织的家长式作风和慈善的业余主义等等。其中，“慈善供给不足”的基本涵义是由于社会机制主要由人们的利他动机而为，与社会需求相比，这种利他动机总是相对不足，满足不了社会的需要。因而，政府是否能设计特定的政策，激发、维持人们的利他心理，或者将人们的“自利心”转化成“利他心”，实为社会非营利事业能否发展和壮大的关键。现在，当国人谈到有关国家的非营利事业时，总是为其发展规模及其在社会中发挥的积极作用而羡慕不已。殊不知，某些国家非营利事业的发达，实际上与其政府对非营利组织采取的优惠政策是密切相关的。例如，美国非营利事业的发展，主要来源于其《国内税法》第501条(C)款第3目有关“非营利组织享受减免税收的优惠”的规定。在大多数社会组织发展成熟的国家，非营利事业之所以得到相对充足的社会捐赠，主要是由于政府实施“对于个人和企业向公益组织的捐赠可以享受所得税扣除和抵免”的政策。我国目前正处于深刻而广泛的转型时期。由于计划时代“全能政府”的影响，社会非营利事业不甚发达，且基本上均属于“官办”、“官养”、“官管”性质，行政化的味道很浓。改革开放以来，在建立和完善社会主义市场经济体制的同时，政府也着手解决政府与社会的关系问题，注意到了社会（中介）组织的重要性，并从法制和管理环境等方面为社会机制的发展做了许多有益的工作。正是在这些政策的影响下，我国的非营利事业开始发展，在一些领域发挥了杰出的功能（如律师协会、会计事务所），或产生了积极的社会影响（如中国青少年基金会创办的“希望工程”）。但是，从总体来看，我国非营利事业仍很弱小，社会机制在社会资源配置方面的作用甚微。究其原因，在于我国政府目前缺乏一整套促进、鼓励非营利组织发展的法律和政策。因而，所谓“培育”职能，其主要目的就是政府在财政、税收、人才、技术等方面采取非常规优惠措施，积极催生、扶持公益性社会组织。政府履行好“培育”职能，对于信息资源的开发利用和服务来说，尤其重要。根据我们已经掌握的资料，目前世界上尚无哪个国家对于专门从事信息资源开发利用和服务的非营利组织制定特定的政策。究其原因，从非营利组织缺乏从事信息资源开发利用和服务工作的传统，专门从事这方面的组织很少。例如，国际非营利组织分类标准(TheInternationalClassificationofNonprofitOrganization，ICNPO)曾根据服务领域将非营利组织分为12类，即教育与学术研究、医疗、社会福利、文化与休闲、工商团体和专业组织、住宅开发、国际事务、公民倡议议题、环境保护、慈善、宗教及其他，“信息资源开发利用和服务”并不位列其中，顶多可以归于“其他”之中。这表明，若缺乏政府的积极“培育”，非营利组织乃至社会公益性机制将很难在信息资源开发利用和服务领域发展起来。(2)创造和维护一个有利于信息资源社会公益性开发利用和服务机制生存和发展的社会环境，支持信息资源社会公益性开发利用和服务事业的发展信息资源开发利用和服务机制不是在真空中成长的。若缺乏必要的环境条件，即使政府采取特殊优惠措施“培育”了一些信息资源公益性开发利用和服务的社会组织，它们也可能在后来的恶劣环境中夭折。因而，在信息资源公益性开发利用和服务方面，政府的第二个基本职能目标就是创造和维护一个有利于信息资源社会公益性开发利用和服务机制生存和发展的社会环境，支持信息资源社会公益性开发利用和服务事业的发展。一般而言，我们可以将信息资源社会公益性开发利用和服务机制的成长环境分为经济环境、社会和文化环境、法制环境和管理环境四个方面。社会文化环境主要指一个国家或地区的政治制度、文化宗教背景、社会发展状况和科技水平、非营利事业的发展传统和水平等等。信息资源社会公益性开发利用和服务事业除了具有资本密集、技术密集、知识密集、人才密集等行业特征外，还具有以信任为主的社会资本密集这个特征。因而，信息资源社会公益性开发利用和服务事业的发达，不仅体现着当代最先进的生产力和生产关系，体现着先进的政治文明，也体现着开放互信的社会文化和高度发达的社会机制。在经济环境中，对信息资源社会公益性开发利用和服务事业具有关键性影响的是信息经济的发展程度。信息经济愈发达，人们对信息价值的认知度、需求度越高，信息资源社会公益性开发利用和服务事业就愈有用武之地，人们对其价值和作用的认同感就愈强。法制环境是那些影响和限制信息资源社会公益性开发利用和服务事业的法律、法规以及与之相配套的政策。而其中涉及到的主要法规是知识产权保护法、平衡政府机密与公众利益间关系的政府信息保密法和政府信息公开法、平衡信息自由流动与企业商业秘密以及个人信息隐私间关系的数据保护或隐私权保护法、信息标准立法、信息组织就其提供的信息内容服务应承担的相应的法律责任等。它们既为信息资源社会公益性开发利用和服务活动划定了基本的活动界线，也为其提供了基本的保障。管理环境主要包括政府相关的管理措施（如登记制度、准入规则、价格规则、标准规则、质量规则、市场信用规则等）、管理水平以及二者对从事信息资源公益性开发的组织和个人业务活动的影响，如信息资源的采集难易度、政府对现有规则的执行力度、对组织和个人的合法权益能否提供有效的保护等。以上每一种环境要素，均对信息资源开发利用和服务具有主要的影响。但是，若从其影响的直接性和政府对其的控制能力而言，法制环境和管理环境的优化无疑是政府应该着重努力的方向。(3)加强对信息资源社会公益性开发利用和服务事业的管理和监督除了培育和环境维护之外，政府也应对信息资源的公益性开发利用和服务工作承担一定的管理和监督职责。为了保证信息资源最终消费者的权益，保证信息资源的公益性开发利用和服务的公益性宗旨的实现，政府需要对从事专门从事信息资源的公益性开发利用和服务的组织以及那些由一般性非营利组织、企业乃至个人进行的信息资源公益性开发利用和服务项目的运作进行严格的管理和监督。这些管理和监督，表面上看是对信息资源的公益性开发利用和服务的限制，同时我们也可以看做是对其的保障。譬如，通过对专门从事信息资源开发利用和服务公益性社会组织的资格管理，将有助于建立和维护信息资源的公益性开发利用和服务的秩序；而对信息资源的公益性开发利用和服务项目的管理和监督，也有助于这些项目的良好运作。3我国政府鼓励和支持信息资源的公益性开发利用和服务政策的基本框架信息资源的公益性开发利用和服务的主体是民间的公益性组织、一般非营利组织、企业乃至个人，政府鼓励和支持信息资源的公益性开发利用和服务政策的实质就是要与这些主体合作。我们将政府与这些主体合作的基本方式称为“制度安排”。因而，政策设计的重点是政府在各个阶段的职能及其与社会主体之间的制度安排，而非探讨各种可能的制度安排。若从项目的运作角度看，从“决策和融资”及“开发利用和服务”两个职能来概括信息资源公益性开发利用和服务工作是可行的。但是，信息资源公益性开发利用和服务工作的主要内容是获取信息资源，目前的信息资源又主要为政府所有，因而，在设计信息资源公益性开发利用和服务的环节时，我们可以将“信息资源的获取”（以下简称“信息源”）作为一个重要的环节。这样，我们可以将信息资源公益性开发利用和服务的运作分为三个阶段，即(A)融资；(B)信息源；(C)开发利用和服务。在每个阶段，政府均可从培育、维护、支持和管理监督四个方面进行考虑，并选择适当的政策工具，具体如表1。根据这个框架，除了政策的法律、政策依据和目标之外，信息资源的开发利用政策主要结构如下：(1)公益性信息资源开发资格认定和管理公益性组织资格。专门从事信息资源公益性开发利用和服务的公益性组织（信息资源公益性开发利用和服务）享受优惠政策。因而，需要对其进行资格认定。公益性项目资格。一般非营利组织、企业单位和自然人也可从事信息资源公益性开发利用和服务，其所开展的项目也享受相应的优惠政策，但需对其项目进行认定。(2)政务信息源的提供政务信息以公开为原则，以不公开为例外；不得歧视；政府与每一信息内容服务企业签订的信息提供合同，必须在政府信息网站上明示，以便其他企业也能取得相同机会；需要控制经营者数目的信息内容服务，政府应公开指标，或公开拍卖许可证的方式，防止幕后交易；仅仅收取信息媒介制作、加工、储存和传输的费用，不对信息本身收费（或政府不收取任何费用）。(3)环境和知识产权知识产权、个人隐私信息和商业机密信息保护的一般原则；知识产权保护对公益性开发利用的特殊规定。(4)优惠政策确定对符合信息资源公益性开发利用和服务资格的组织和资格，给予各种政策优惠和支持。4我国政府鼓励和支持信息资源的公益性开发利用和服务政策的主要工具4.1政策工具的基本理论政策工具是政府用以实现特定政策目标的活动方式。一般而言，政府的政策工具主要有四类：(1)无条件的金钱支付，其目的包括为政府的最终资助对象提供好处，包括政府财政补贴（税收优惠）和政府采购等等；(2)提供物品和服务，包括信息；(3)法律保护，如专利、担保、免除义务等，其目的在于减少活动的风险，降低成本或刺激活动，具体形式有贷款担保、价格支持、免税等；(4)限制／惩罚，即强迫某人为或不为某些活动，包括管制、刑法等。不同的政策工具具有不同的性质，并因此具有不同的作用和效果。譬如，若从政策目标群体的实际受益而言，财政补贴和减免税收是一样的。但是，由于财政补贴属于“软性”的政策工具，且采取的给予权利的方式。而减免税收则属于“硬性”的工具，采取的是“免除义务”的方式，二者对政策目标群体的激励作用是不一样的。一般而言，财政补贴的激励效果更加直接、明显。因而，研究并选择合适的政策工具，是政府鼓励和支持信息资源的公益性开发利用和服务政策设计的重要内容。政策工具的选择主要应符合以下五个标准：(1)在任何情况下，必须在对所有能完成工作任务的被选工具进行比较审查的基础上进行选择。这个标准要求是对治理工具选择的程序进行审查。也就是说，治理工具的选择必须是理性的。这就要求：确定所要实现的目标；界定所有能够实现预定目标的治理工具；估计每种治理工具可能会带来的结果；选择那个最确定、能最大程度获益或付出最小的治理工具。(2)治理工具应该与工作任务相匹配。由于没有在任何情境中均有效能的工具，因而政府应该了解哪一种情境中最适合哪一种工具。譬如，当政府面对的是组织网络时，劝说、指导和一般性的标准比直接的行动或官方权威更加有效；如果政府的目标是引导自愿性的行动而非服从时，运用权威来进行命令或禁止似乎不太合适；对于那些再分配的任务，最好采用“硬性的”管制工具；当政府在某个特定的环境中采用了多重性质的工具时，再增加其他的工具，这些工具的效果可能为零甚至是负面。(3)治理工具的选择不能是“野蛮的”，它必须符合某些道德准则（如正义、公平等）。(4)经济，即最小程度地耗费政府的资源。经济的标准很多，至少应满足以下要求：将政府为完成特定任务所需的努力、花费和人力资源最小化；尽量使用“偶然耗尽的资源”（如权威和信息资源），尽量避免“本质上容易耗尽的资源”（组织资源和资财资源）；尽量使用低约束的工具（如信息和资财），尽量不使用高约束的工具（如组织和权威工具）；尽量使用“方向性”的工具，而非“无方向性的”工具。(5)管理的难易程度或执行难易程度。管理上的难易程度涉及的是项目运作的难度。工具愈复杂，行动者之间愈是分散，就愈难管理。有些工具尽管在理论上的效能和效率很高，但是由于很难管理，因而很难付诸实施。4.2我国政府鼓励和支持信息资源的公益性开发利用和服务政策的主要工具根据以上理论成果，结合我国的政策工具使用的传统和政府资源的现状，在鼓励和支持信息资源的公益性开发利用和服务方面，可以考虑采取的政策工具主要有：(1)开创基金。适用于那些纯公益性组织以及一般非营利组织、企业和自然人的信息资源公益性资源开发利用和服务项目的启动。(2)项目基金。政府开列信息资源公益性开发利用目录，对目录中的项目配置一定数额或比例的政府基金。(3)财政补贴（税收优惠）。对信息资源公益性开发利用和服务项目，进行一定的财政补贴或税收优惠。(4)贷款。可以考虑对信息资源公益性开发利用和服务组织和项目提供无息或低息贷款。(5)项目委托合同。对于那些由政府负责的信息资源开发利用和服务项目，优先以合同的方式委托给公益性组织来承担，以提高其从事信息资源开发和服务的能力。(6)政府采购。对于信息资源公益性开发利用和服务所产生的衍生产品和服务，政府在购买同类产品和服务时，优先从公益性组织和非营利性组织那里购买。(7)有条件给予。对于某些信息源，政府可以无偿给予一般非营利组织、企业组织和个人，同时要求其进行某种程度的公益性开发和服务。(8)信息指导。定期或不定期编制政府开列信息资源公益性开发利用目录策，引