环境法基本原则

第四节环境与资源保护法的基本原则环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则预防为主、防治结合的原则奖励综合利用的原则开发者养护、污染者负担的原则公众参与的原则第一页，共59页。第一页，共59页。环境与资源保护法的基本原则要将人们的行为纳入法律的调整范围，建立法律秩序就必须确立一些基本的判断标准。这些标准既是立法者制定法律的指导思想，也是执法和司法者实施法律的最后依据，在立法不能穷尽或者出现法律漏洞时，通过解释进行法律漏洞补充和利益衡量的准则。就是通常所说的法律基本原则。第二页，共59页。第二页，共59页。环境与资源保护法的基本原则把握环境法的基本原则，是认识环境法的性质，准确理解并执行环境法律规范的关键所在。违背了环境法的基本原则，将直接产生某种法律后果，有关主体必须承担相应的法律责任；与环境法基本原则相抵触的法律必须修改或者被撤销；与基本原则违背的环境法主体的行为，必须纠正或者受到制裁。第三页，共59页。第三页，共59页。协调发展原则概念：协调发展原则，是指为了实现社会、经济的可持续发展，必须在各类发展决策中将环境、经济、社会三方面的共同发展相协调一致，而不至于顾此失彼。第四页，共59页。第四页，共59页。关于环境保护与经济发展的关系，国际上曾出现过两种截然不同的观点：第五页，共59页。第五页，共59页。先发展经济，然后再治理环境“先污染,后治理”。

很多工业发达国家就是走了这条道路，我国也曾经历过一段“先污染后治理”和严重浪费资源的道路。一种主张:第六页，共59页。第六页，共59页。主张应强调环境保护，抑制经济发展。认为环境污染和破坏既然是由于经济、社会发展造成的，那么，要解决环境问题的出路就只有停止发展。停止发展论

其著名代表是罗马俱乐部于1972年发表的研究报告《增长的极限》，该报告有如下基本观点：另一种主张第七页，共59页。第七页，共59页。人类社会的发展由人口激增、加速发展的工业生产、农业生产、资源消耗和环境恶化五种相互制约的因素构成。这五种趋势都按一定的指数增长。五种增长的启动因素是人口的增长。人口增长要求提供更多的粮食和工业品，进而使耕地和工业生产量也以指数增长。当时通过计算机模拟，五种增长趋势到本世纪初会达到极限。由于人类与环境系统存在着发展的无限性和地球的有限性这一基本的矛盾，如果增长不停止而达到极性时，便会导致全球性危机和人类社会的突然瓦解。因而，他们提出“必须把经济增长限制到零”，即所谓“零增长论”。第八页，共59页。第八页，共59页。第九页，共59页。第九页，共59页。两种观点显然都不妥当。“先污染后治理”论，实际是只重视经济发展，而不顾环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济的发展。而《增长的极限》虽忽视了人类社会的能动性。但它指出了五者之间的相互制约的关系，提出增长超过极限将导致全球危机的警告是具有科学意义的虽然两者完全相反，但他们有一个共同的错误：都把发展与环境看成是互不相容的对立关系。第十页，共59页。第十页，共59页。环境保护与经济、社会发展相协调(协调发展原则）是指:环境保护与经济建设和社会发展同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。核心思想和理论基础是协调发展这一原则，正确地反映了环境保护与经济社会发展之间的关系，同时也指出了如何正确对待和处理它们之间的关系。第十一页，共59页。第十一页，共59页。⑴是社会经济规律和自然生态规律的客观要求社会主义生产的目的，是为了保证最大限度地满足整个社会不断增长的物质和文化的需要。自然生态规律是处理好人与自然关系的重要规律，必须遵循⑵是社会主义现代化建设的需要⑶是保障人体健康、发展社会生产力的需要第十二页，共59页。第十二页，共59页。将环境保护纳入经济、社会发展计划与决策之中。

建立循环经济型社会。建立绿色GDP的国民经济核算体系。协调发展原则的贯彻第十三页，共59页。第十三页，共59页。涉及经济、社会发展的重大决策，必须全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要考虑环境和资源的承载能力。第十四页，共59页。第十四页，共59页。所谓循环经济性社会，是指在经济、社会发展过程中，对环境和资源的保户从开发到生产、流通、消费、废弃再到回收实行全过程的监控管理，通过再生、循环利用使经济和社会的发展朝向顺应生态规律要求的方向发展。较好的解决经济发展和环境保护之间的矛盾，将环境控制的重点从末端对污染物的控制转向源头和全程对可能产生的所有废弃物实行减废管理。第十五页，共59页。第十五页，共59页。与传统GDP的计算方法相比较，绿色GDP的计算方法是在传统GDP的基础上减去自然部分的虚数和人文部分的虚数，这样才能真正反映发展的内在质量和水平。第十六页，共59页。第十六页，共59页。预防为主、防治结合的原则概念：环境法上的预防原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。第十七页，共59页。第十七页，共59页。是由环境问题的本身的特点决定的：

⑴消除危害需要时间长，有些甚至是无法补救的；

⑵“末端治理”模式的不足：一是治理成本高，致使企业缺乏治理污染的积极性和主动性；二是治理难度大，同时存在污染转移的风险；三是无助于生产过程中资源浪费的减少；四是造成政府行政监督管理和执法的成本过高。第十八页，共59页。第十八页，共59页。⑴可以获得投资省、收效大的效果环境问题产生的原因是多方面的，由于国家财力有限，不可能拿出很多资金用于治理环境污染和破坏。实行这一原则，可以起到事半功倍的作用。⑵可以使我国的环境保护工作由消极的应付转为积极的防治第十九页，共59页。第十九页，共59页。预防原则的产生发展20世纪70年代，环境保护的要点拘泥于保护与人类生活直接相关的环境要素之上，以人体健康保护为着眼点来防治环境污染和其他公害。在经验和教训面前不得不正视应当防患于未然的现实，在预防的基础上开展环境保护工作。而环境立法的最初意义也在于预防环境损害。1980年联合国环境规划署等起草的《世界自然资源保护大纲》在环境与资源保护方面，首先提出了“预期环境政策”。预防为主、防治结合的原则第二十页，共59页。第二十页，共59页。预防原则包含两层含义一是运用已有的知识经验，对开发利用环境行为带来的可能的环境危害事前采取措施以避免危害的产生；二是在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识去评价环境风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价，促使开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现。预防原则第二十一页，共59页。第二十一页，共59页。⑴合理规划、有计划的开发利用环境和自然资源

环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有重要的内在联系。其中农业生产和资源的开发布局(直接以自然资源作为劳动对象，如农、牧、采掘业)同自然环境破坏有直接关系；工业生产布局(不直接依赖环境，但生产中排放废弃物)同环境污染有直接的关系。生产部门的分布，又影响居民点的分布，从而影响城镇分布、人口密度及交通、文化设施分布。预防原则的贯彻第二十二页，共59页。第二十二页，共59页。（2）运用环境标准控制和减少生产经营活动向环境排放污染物在环境法律制度的实施方面就是执行环境标准制度。为了防止因新建、改建、扩建生产工艺和设备造成新的污染，各国环境立法也对企业的生产设施和设备的要求采取了不同的措施。我国目前制定了《清洁生产促进法》，意在通过实行清洁生产措施来提高资源利用效率、减少和避免污染物的产生。预防原则的贯彻第二十三页，共59页。第二十三页，共59页。（3）对开发利用环境和资源的活动实行环境影响评价

环境影响评价制度是各国贯彻预防原则的最直接的体现。该制度要求，一切可能造成环境影响的决策、规划和建设项目等，均应当在公众的参与下对其实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，然后才能由政府行政主管部门作出批准或者不批准的决定。预防原则的贯彻第二十四页，共59页。第二十四页，共59页。（4）增强风险防范意识，谨慎的对待具有科学不确定性的开发利用活动

科学的不确定性常常是决策者忽视环境风险的最大理由。但是限于人类对自然的认识，决策者们应当时刻想到“宁信其有、不信其无”。谨慎对待具有危险性的开发利用活动应当着重从如下几方面采取对策：第一，将有关在时间和空间上视为较为遥远的危害的决策作为国家的责任，予以事前的规划和预防；第二，对于危险出现的可能性较低或者只有危险嫌疑的决策，只需损害的决策具有可能性、可预见性或者可想象性即认定危险存在，而无须明确的证据证实该危险。预防原则的贯彻第二十五页，共59页。第二十五页，共59页。案例

A电力公司拟架设一条220KV的输电线路拟将周边地区的电能输送到城市内。有两种方案可供选择：第一方案是通过架设铁塔的方式将输电线架空，这种方案成本较低、容易操作，但输电线铁塔的架设不仅会直接影响沿线优美的自然景观，而且输电线产生的电磁辐射还可能会影响沿线科研单位电子仪器的正常使用，以及可能导致沿线居住的数万居民的身体健康发生损害。第二方案是采用铺设管道的方法，将输电线路通过地下埋设的管道予以隐蔽，此方案虽可以完全避免第一方案各种可能的危害发生，但建设成本比第一方案高出3/4。问：在第一方案造成危害的可能性尚未有充分证明的条件下，环境决策以采用哪种方案为优？预防原则第二十六页，共59页。第二十六页，共59页。奖励综合利用的原则概念：综合利用是指把物质生产过程和消费过程中排放的各种“废弃物”最大限度的利用起来，做到物尽其用，以便使整个社会生产和消费的排泄物减少到最低限度，从而取得最好的经济效益和环境效益。第二十七页，共59页。第二十七页，共59页。开发者养护、污染者治理的原则概念（从污染者负担到受益者负担）：污染者负担原则是根据西方经济学家有关“外部性理论”而在环境法上确立的具有直接适用价值的原则。第二十八页，共59页。第二十八页，共59页。在自由的市场经济条件下，环境的无形价值经常被人们忽视，由于难以区分和界定环境的所有权，因此不可能存在体现环境价值的市场，从而使市场这只“看不见的手”在环境利益上失灵。为了处理环境污染问题，传统的做法是由国家出资治理污染、由公民承担环境污染的危害，形成了“企业赚钱污染环境、政府出资治理环境”的极不公平的现象。开发者养护、污染者治理的原则第二十九页，共59页。第二十九页，共59页。经济学家的观点：要转变这种不公平的现象，就必须采取措施使这种治理环境的费用（外部费用）由生产者或消费者来承担，即外部费用内部化。具体做法：企业应当为排污损害环境而付出一定的费用用以治理环境。开发者养护、污染者治理的原则第三十页，共59页。第三十页，共59页。环境的外部不经济性内部化的理论和方法（1）环境的外部不经济性及其原因外部性理论是指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响。有益的影响称为外部经济性；有害的影响称为外部不经济性。从资源配置的角度分析，外部性是表示当一个行动的某些效益或费用不在决策者的考虑范围内时所产生的一种社会低效率现象。第三十一页，共59页。第三十一页，共59页。例如，假设一条小河的流域内只有一个造纸厂和一个游乐场，造纸厂在河上游，游乐场在河下游，造纸厂向河流排放废水会导致游乐场收入减少。假设上游造纸厂每年生产要素投入为100万元，由于它直接向下游排放废水，导致下游游乐场每年损失200万元。这时，造纸厂每年生产的私人费用（成本）为100万元，外部费用为200万元，实际社会费用为300万元。

第三十二页，共59页。第三十二页，共59页。外部不经济性对资源配置的影响

根据最大利润原则，自由竞争市场中的企业在决定生产量时，尽量追求收益与成本（费用）相等。以上例为例，从社会的观点来看，企业在核算成本时，应考虑生产的所有费用，包括私人费用和外部费用。但是，造纸厂只将私人费用纳入成本核算，而未考虑外部费用，造纸厂的最佳产量（利润最大，且不考虑外部不经济性）大于社会考虑的该厂最佳产量（社会利润最大，且考虑外部不经济性），其差值代表了该企业的“过剩”产量。资源没有达到最佳配置，所以市场失灵或失效了。

第三十三页，共59页。第三十三页，共59页。外部经济性对资源配置的影响

例如：一个私人园林所有者以出售门票、提供休闲服务获得收入。该园林除获得直接的经济报酬外，在绿化、美化和净化周边环境方面具有明显的外部正效益，既存在外部经济性和外部效益。所以，该企业的社会费用低于私人费用。也就是说该企业的最佳产出（利润最大，且不考虑外部经济性）低于社会考虑的最佳产出（社会利润最大，且考虑外部经济性）。反映了对社会有益的企业普遍存在投入不足或数量太少的事实。

第三十四页，共59页。第三十四页，共59页。公共物品与环境质量恶化

当今环境问题的日益恶化与外部性问题的复杂不易解决，与环境质量本身的特殊属性相关，即环境质量的公共物品属性。公共物品表现为一种“市场失灵”或外部性，河流作为一个公共物品或公有财产供大家共享，但没有给河流界定产权是导致滥用河流资源的一个重要原因。

第三十五页，共59页。第三十五页，共59页。经济学认为，纯粹的公共物品必须具备以下两个特性中的一个或两个：消费的无竞争性某人对某物品的消费完全不会减少或干扰他人对此物品的消费。消费中无排他性某人的消费不能阻止任何其他人免费享受该物品的消费。第三十六页，共59页。第三十六页，共59页。准公共物品：许多物品带有一定的公共特性，这是由于存在一定的外部影响。当一个物品的消费具备较大的外部影响时，这种物品成为准公共物品。例如：警察、消防等准公共物品的特性是这类物品在一定范围内可供很多人同时使用，存在消费的无竞争性和无排他性。但当这个范围超过一定极限时，继续增加使用的边际成本会急剧增加甚至趋向无穷。第三十七页，共59页。第三十七页，共59页。由于对大气、河流、湖泊、地下水、森林等公共物品没有明确产权，必然造成滥用资源的倾向。人们在滥用资源，损害他人（带来巨大的外部不经济性）的时候，造成环境资源的严重恶化（社会资源的低效和浪费），同时也损害了自己的经济福利。对环境质量这样的公共物品或公共财产，很难进行产权确定时，国家干预就显得尤为重要。国家和政府通过制定法律法规，通过执法队伍，强制生产者和消费者在利用公共物品时，减少或消除外部性。第三十八页，共59页。第三十八页，共59页。环境经济理念非有效性的产权和外部性：产权：是经济当事人对其财产（物品或资源）的法定权利，它表明个人或团体有权利用这些财产去做某些事。产权的排他性（或称专有性）：由财产带来的所有效益和费用都直接给予财产的所有者，只有通过所有者才能转卖财产。有效产权的排他性，决定了在一个有效产权结构的市场体系中，是不存在外部费用和外部效益的，即不存在外部经济性和外部不经济性。因此，外部性问题只能来源于一个非有效的或减弱的产权市场。第三十九页，共59页。第三十九页，共59页。环境经济理念河流污染例子：河流上游的造纸厂和下游的游乐场都在利用河流增加他们的收益，但实际情况是造纸厂给游乐场带来了外部费用。如果没有任何针对造纸厂的排放规定，游乐场将得不到任何损失赔偿。假设河流下游流经一个鱼塘，而这个鱼塘归一个渔民所有，用来养鱼。如果造纸厂未经这个渔民的许可将污水排放到鱼塘造成鱼的减产或死亡，那么，渔民可以控告造纸厂破坏他的鱼塘使其蒙受经济损失。显然渔民将会胜诉并得到补偿，因为造纸厂侵犯了他的所有权。为什么游乐场和渔民都遭受造纸厂的损害但结果却不同呢？第四十页，共59页。第四十页，共59页。环境经济理念可以看出，外部性是与非有效的产权结构相联系的。有效的产权结构是针对经济效率或资源配置效率而言的，在其注重效率的同时，常常会失去许多公平性或伦理道德价值。所以，即使是非有效的产权结构导致了外部性和低效率，只要通过一些其他措施加以修正，在某些时候非有效的产权结构也是可取的。第四十一页，共59页。第四十一页，共59页。“标准的污染者负担的原则”：要求排污者只承担控制污染和消除污染的费用；“扩展的污染者负担的原则”：要求除上列费用以外，还得给予遭受环境污染的居民一定的补偿。开发者养护、污染者治理的原则第四十二页，共59页。第四十二页，共59页。从法理的角度分析，污染者负担是当环境污染或自然破坏等法律事实尚未出现前，就赋予排污者支付费用义务的行为，对排污者而言，支付费用行为属于依据科学知识推定排污行为即将导致环境损害出现而应当承担的恢复或填补义务。这种支付义务仅以行政上的标准和维持一定程度的环境质量状况为限，当排污行为或者实际污染损害超过这种限度时，排污者还应当另行承担相应的法律责任。开发者养护、污染者治理的原则第四十三页，共59页。第四十三页，共59页。案例

在一个河流的上下游两岸设有三家企业。下游的A水上游乐场建于1960年，上游的B造纸厂和C纺织厂建于1970年以后。由于B和C均利用河流排放污水，因而造成处于下游的A由于水污染而减少收入。问：A是否负有治理河流水污染的责任？A是否可以请求B、C赔偿损失？开发者养护、污染者治理的原则第四十四页，共59页。第四十四页，共59页。随着环境保护的概念从污染防治扩大到自然保护和物质消费领域，污染着负担原则的适用范围也在逐渐扩大。从原材料的加工、生产到流通、消费、废弃以及再生等各个环节都存在着分担费用的现象，污染者的概念范围也有企业扩大到所有的受益者。在学理上将污染者负担原则用受益者负担原则来表述更为恰当。开发者养护、污染者治理的原则第四十五页，共59页。第四十五页，共59页。第四十六页，共59页。第四十六页，共59页。“开发者养护”，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务。自然资源的开发与保护是互相联系、互相制约的。开发的目的是为了利用，而保护好环境资源，就可以使开发获得最佳的经济效益和生态效益，并为更好地持续利用创造条件。所以开发利用环境资源的单位和个人，不仅有依法开发利用的权利，同时还负有保护的义务。《环境保护法》第十九条规定，开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境；第二十条规定：各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化，防治植被破坏，水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。

第四十七页，共59页。第四十七页，共59页。“污染者治理”，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会。我国1979年在《环境保护法（试行）》中规定了“谁污染谁治理”的原则。

第四十八页，共59页。第四十八页，共59页。“利用者补偿”，是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任在传统的计划经济体制下，认为环境资源不是劳动创造的，没有劳动价值；随着环境保护工作的发展和理论研究的深化，人们认识到环境资源是有价值的，其价值表现在自然再生产能力上，人类为维护、恢复、增殖自然资源及开发替代资源应付出的必要劳动时间。所以，国家作为环境资源的所有者，实行环境资源有偿使用是理所当然的。

第四十九页，共59页。第四十九页，共59页。“破坏者恢复”，是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责任。第五十页，共59页。第五十页，共59页。

⑴可以促使企业、事业单位加强环境管理，防止环境污染和生态破坏

⑵可以为治理环境污染和恢复生态环境积累资金第五十一页，共59页。第五十一页，共59页。实行排污收费或者征收污染税制度实行废弃物品再生利用和回收制度实行开发利用自然资源补偿费或税制度建立环境保护的共同负担制度开发者养护、污染者治理原则的贯彻第五十二页，共59页。第五十二页，共59页。公众参与原则概念：在法的定义上，公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量和人群或团体。第五十三页，共59页。第五十三页，共59页。在我国公众参与原则通常也被表述为“依靠群众保护环境的