小微企业外部支持体系的构建与传导

小微企业外部支持体系的构建与传导

该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《我国小微企业外部支持条件的系统整合与体系构建》。党的十八大报告提出，要“支持小微企业特别是科技型小微企业发展”。我国小微企业起步较晚、发展经验不足，加之经营管理滞后、组织结构简单且抗风险能力薄弱，同时囿于市场缺陷的天然存在和国内外环境的复杂多变，以至于国内众多小微企业在发展过程中面临诸多困境，如税费负担过重、技术装备水平低、融资困难等，增加了小微企业发展过程中的不可预期性，并制约着小微企业各项积极效应的充分释放。显然，由于市场调节下的均衡状态难以自发形成，客观上为政府的外部干预提供了可能。对小微企业的外部支持是一项系统性工程，只有对当前小微企业外部支持条件进行系统梳理与科学整合，进而构建符合我国小微企业发展实际的支持框架体系，才能助推小微企业的持续发展及其各项效应的充分发挥。一、文献回顾与述评理论界对小微企业的关注最早可追溯至20世纪30年代①，这主要是出于对世界各主要经济体发展国民经济的考量。小微企业不足以承担经济发展的重任是这一时期的主流观点(袁红林，2010)。在随后的近半个世纪，学术界将研究的焦点集中于论证小微企业存在的合理性及效率性。大企业由于在管理和控制程序上的繁琐程序，加之创新活动中的官僚主义和迟钝性，容易造成创新的报酬递减。相比而言，小微企业在竞争中的动力和良好的内部联系使其在研究与开发中具有更高的效率和活力，故而良好的企业规模分布形态应该是少数的大企业与大量的小微企业并存。[1]伴随着石油危机引发的经济危机、新技术革命以及世界生态环境的日益恶化，大型企业的诸多弊端逐渐显现。与此同时，小微企业以其在解决就业、推动经济发展等方面不可替代的作用而受到世界各经济体的青睐。然而，由于小微企业自身经营管理、技能水平及信用建设滞后，加之客观上融资困难、负担沉重且极易受到国内外政策环境的影响，使得小微企业发展面临严峻考验。[2]由此，自20世纪80年代起，国内外学者从不同视角就如何促进小微企业发展进行了广泛的探讨。在众多制约小微企业发展的因素中，由融资难所引致的资金匮乏无疑成为制约其成长和扩张的主要“瓶颈”。[3]而银行的“逐利性”、信贷政策约束、信息不对称、小微企业信誉建设滞后及民间融资的高风险和高成本等则是融资难现象的主要诱因(Diamond，1989；Cavalluzzo，2005；姚双，2012)。为此，放宽小微企业信贷政策、发展企业债融资市场(王兴娟，2012)，财政担保、贴息(马乃云等，2012)，推进利率市场化改革，规范民间融资秩序(赵亚明等，2012)，鼓励商业银行进行金融创新，实施差别化金融政策，发展专业化或中小金融机构(林毅夫等，2001；胡海峰等，2012)，完善银行与保险公司的风险共担机制(栾红，2012)，加大专业人才建设、信息化建设、信用体系建设和法制建设等(Ely&Robinson，2001；李志强，2012；蔡晓阳，2012；李倩茹等，2012)，成为学术界普遍认可的政府层面理应提供的外部支持条件。此外，相较于融资难这一基础性问题，小微企业传统且落后的生产经营方式更成为制约其可持续发展的关键性问题。由要素驱动向创新驱动转变，走内涵式发展道路，是小微企业转变发展方式的必然选择。[4]然囿于研发活动的高风险性和外部性，客观上要求政府扶持以确保市场机制下的研发投资不低于社会最优水平(Mazzanti，2008)。针对小微企业研发创新的属性，财税、金融等扶持政策成为政府调控的主要工具。具体来讲，政府应综合运用财政补贴、政府采购、财政贴息等激励手段，配合增值税、所得税、关税等税收优惠措施提升小微企业从事科技创新活动的积极性。[5][6]同时，金融部门通过相应的金融创新确保创新型小微企业的资金需求也不容忽视。进一步讲，小微企业的生存竞争优势并非是单个企业的优势，而是集群优势、产业优势。当解决了“资金”、“技术”问题后，通过社会化服务体系的构建，如建立专门的管理机构和咨询服务组织、及时发布行业市场信息、制定公平性的行业政策等，是培育小微企业成长、发挥集群优势和产业优势的理性选择(冯德连等，2004；Metzger，2007；欧阳峣，2009)。当然，从根本上维护小微企业的权益，需要相应的法律规制和保障。将小微企业及其经济活动作为当前经济立法的重要着眼点，在法律层面上对小微企业划分标准、产权保护、利益保障及相应的实施细则作明确规定，进而使得小微企业的外部扶持措施在法律基础上逐步系统化、综合化(俞少君，2000；李倩茹等，2012；RuthHillary，2004)。如上所述，围绕小微企业发展的外部支持措施，学术界进行了较为充分的研究，财税、金融、法律、社会化服务等外部扶持举措可有效助推小微企业融资、研发创新和集群发展，并成为国内外学界不争的事实。然而，对已有文献进一步梳理后发现，当前研究仍存在以下两方面的不足：一是鲜有文献就政府扶持小微企业发展的理论依据及作用机理进行详尽阐述，而这正是理解外部支持条件与小微企业发展间内在传导机制的关键所在；二是现有研究大都从破解制约小微企业发展的某一“瓶颈”着手，未考虑到小微企业发展所面临外部环境的系统性、复杂性，缺少对政府所实施的外部扶持条件的系统整合与体系构建。二、政府扶持小微企业发展的理论依据及作用机理探究政府扶持小微企业发展的理论依据属于感性认识上升至理性认识的范畴，是认识第一次飞跃的终点，而明晰外部扶持政策与小微企业发展间的作用机理则是构建小微企业外部扶持体系的前提，是认识第二次飞跃的起点。(一)政府扶持小微企业发展的理论依据一方面，市场失效理论为政府干预提供了最好的解释。市场失效表现为以下方面：一是外部性，即某个经济主体生产和消费物品或服务的行为不以市场为媒介而对其他经济体产生附加效应。小微企业外部性活动无法通过市场价格信号实现社会资源的有效配置。二是信息不对称。由于市场主体的独立性、分散性，使之不能在任何时候、任何情况下获得充分、全面的信息，导致市场活动的盲目性。其中，最为常见的便是由于信息不对称而引致小微企业融资出现困境。三是存在风险和不确定性。市场经济是以无数市场主体的自发活动为基础的，是通过市场机制的自发作用而实现资源配置的，由风险与不确定性的普遍存在所带来的经营风险及资源浪费难以通过单一的市场机制予以克服。由于现实经济生活中很难满足完全竞争市场所严格假设的各种条件，以至于市场失效成为一种客观存在。另一方面，最佳规模理论下小微企业最优规模及效率的实现需要政府予以扶持和培育。根据该理论，企业经营存在一个最佳规模，但由于分工的有限性及大规模经营，会导致企业管理费用增加并降低管理效率，进而抵消规模经济所带来的收益。相反，在既有的技术水平下，达到单位成本最低的最佳规模不一定很大，小型企业同样可以达到最佳规模。然而，小微企业最佳规模的实现关键在于能否排除以下三种障碍：一是妨碍小微企业成长的市场的不完全性，二是要素制约对小微企业扩大再生产的影响，三是国内外生产景气变动及偶发事件对小微企业的扼杀。鉴于此，出于实现小微企业最佳规模和生产经营效率的考量，政府理应对小微企业的成长及发展环境进行培育和优化。(二)外部支持政策促进小微企业发展的作用机理当确立相应的政策目标后，运用财税、金融、法律等外部政策工具优化小微企业生存环境，直接或间接调节小微企业生产经营行为，并最终通过检验政策效应对原有扶持政策进行优化，以此形成助推小微企业发展的外部扶持体系。具体来讲，外部支持政策与小微企业发展间的内在机理主要体现在：第一，外部支持政策可有效优化小微企业生存环境。事实上，融资环境、劳动力供需环境、研发创新环境以及权益保障环境均为小微企业生存、发展所需的基础环境，相应的财税、金融、科技创新、法律等扶持政策可有效改善小微企业生产、发展所处的制度环境，进而促进企业发展。第二，外部支持政策可改变小微企业追求经济效益的行为方式。以技术进步为核心的内涵式发展方式和以规模扩大为标志的外延式发展方式是企业追求经济效益的两类途径。实践表明，政府通过减免税、财政补贴及贷款支持政策可引导企业追求技术进步所产生的超额利润，这符合时代发展的基本趋势。第三，外部支持政策可有效提升生产要素在小微企业间的配置效率。市场机制对资源配置发挥着基础性作用，外部扶持政策可在相当程度上规避市场调节的缺陷，通过保护性、促进性政策调节劳动力、资本和技术在不同类型小微企业间的配置，且这一过程相比于市场而言具有低成本、短周期和高效率的属性特征。第四，外部扶持政策可促使小微企业发展模式的形成及有序运行。运用法律、经济及行政手段，可有目的地引导小微企业发展模式的形成，进而建立一个有利于持续发展、符合生产力发展方向的生产经营组织模式，并通过制度设计与政策实践的动态调整，以确保其有序运行。三、促进小微企业发展的政策梳理按照公共政策发生和发展的逻辑顺序及重要性，可将政府实施的外部扶持政策划分为元政策、基本政策和具体政策三类。[7]其中，元政策是指用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称，是关于政策制定系统的政策规划。如党的十七大报告提出“推进公平准入，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展”，党的十八大报告中则明确提出“支持小微企业特别是科技型小微企业发展”。与之相应，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“积极发展各类所有制的中小企业，实施中小企业成长工程，积极发展面向中小企业的融资和小额信贷”，而《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》则进一步强调“大力发展服务业和中小企业，激发中小企业创新活力”。此外，基本政策是用于指导具体政策的主导政策，通常具有相当的权威性。例如，2002年通过的《中华人民共和国中小企业促进法》是我国第一部关于中小企业的专门立法，成为促进我国中小企业发展的纲领性文件，其从资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务等五个方面制定了促进中小企业发展的若干条款，并为小微企业外部扶持提供法律保障。此后，《“十二五”中小企业成长规划》则从组织领导、财税金融扶持、公共服务和统计监测等方面对扶持小微企业发展作了规划。具体政策主要是针对特定的、具体的公共政策问题所作出的政策规定。进入21世纪以来，中央政府层面所出台的促进小微企业(外延至中小企业)发展的具体政策主要内容如下：(一)有关职能部门建设的相关政策为加强对促进中小企业发展工作的组织领导、政策协调及宏观指导，根据《国务院办公厅关于成立国务院促进中小企业发展工作领导小组的通知》，成立国务院促进中小企业发展工作领导小组，负责研究提出促进中小企业发展的政策建议。此外，工业和信息化部内设中小企业司，统筹我国中小企业发展政策制定、对外交流等事宜。2010年1月，为顺应形势发展变化及实际工作需要，将1986年经国务院领导批示成立的“中国中小企业对外合作协调中心”正式更名为“中国中小企业发展促进中心”，为工业和信息化部专门从事中小企业服务的直属事业单位。(二)财税支持政策财政支出及税收优惠政策是政府促进小微企业发展的重要工具，表现在如下方面：第一，规范小微企业会计行为，健全其财会制度，以助力其外源融资。如财政部出台的《关于印发〈小企业会计制度〉的通知》，财政部、工业和信息化部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、银监会出台的《关于贯彻实施〈小企业会计准则〉的指导意见》。第二，逐步扩大中央财政预算扶持中小企业发展的专项资金规模，加快设立国家中小企业发展基金，增加针对中小企业的政府采购规模，加大财政担保、贴息扶持力度，以发挥财政资金的引导作用，带动社会资金支持中小企业发展。如《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》、《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》、《关于印发〈政府采购促进中小企业发展暂行办法〉的通知》。第三，实施税收优惠，减轻小微企业税费负担。如2008年新的《企业所得税法》，将小型企业税率调低至20％，设定高新企业税率为15％，并作出相应的加计扣除的规定。《关于小型微利企业所得税优惠政策有关问题的通知》则对年应纳税所得额低于6万元的小型微利企业实施税基、税率优惠。此外，《关于免征小型微型企业部分行政事业性收费的通知》对小微企业3年内免征22项行政事业性收费。第四，针对小微企业金融服务机构的税收优惠政策，解决小微企业融资困境。如《关于中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》、《关于中小企业信用担保机构有关准备金税前扣除问题的通知》、《关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知》、《关于中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》、《关于继续实施小型微利企业所得税优惠政策的通知》、《关于延长金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策执行期限的通知》和《关于金融机构与小型微型企业签订借款合同免征印花税的通知》。(三)金融服务政策第一，推动中小金融机构发展，鼓励小企业金融产品和服务创新，积极引导商业银行将支持中小企业的重心转向小微企业，成为组织支持体系建设的重点。如《银行开展小企业贷款业务指导意见》、《银行开展小企业授信工作指导意见》、《关于认真落实“有保有压”政策进一步改进小企业金融服务的通知》、《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》、《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》、《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》、《关于支持商业银行进一步改进小型微型企业金融服务的补充通知》及《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》等。第二，小微企业金融支持保证体系的核心是中小企业信用担保体系的构建，通过金融担保体系的建立与完善，为小微企业提供融资担保服务，进而化解和防范金融机构贷款所可能带来的风险。如《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》、《关于中小企业信用担保体系建设相关金融服务工作的指导意见》等。第三，针对融资难这一制约我国小微企业发展的“瓶颈”，中央政府出台多项扩宽小微企业融资渠道的政策措施，通过推进多层次债券市场建设、支持小企业上市融资、发行债券，鼓励小型微型企业采取质押、商业保理、典当等多种方式融资，并切实减轻小微企业融资负担，保障其生产经营资金供应。如《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》、《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》及《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》等。此外，《关于促进科技和金融结合加快实施自主创新战略的若干意见》强调引导银行业金融机构加大对科技型中小企业信贷扶持，支持符合条件的科技型中小企业通过发行公司债券、企业债、短期融资券、中期票据、集合债券、集合票据等方式融资。(四)技术创新扶持政策企业的可持续发展高度依赖于以科技创新为核心的内涵式发展道路，近年来中央政府通过加大财政研发投入，实施政府采购及税收优惠政策，积极引导中小微企业的研发行为。同时，通过投融资扶持解决企业科技创新对资金的需求。此外，通过培育技术中介服务机构、建立公共技术支持平台、加大技术信息服务和知识产权保障、营造公平的人才发展环境等社会化服务措施为小微企业科技创新营造良好的外部环境。如《关于印发〈关于支持中小企业技术创新的若干政策〉的通知》、《关于印发强化服务促进中小企业信息化意见的通知》、《关于进一步促进科技型中小企业创新发展的若干意见》等。(五)社会化服务政策小微企业的成长与发展是一项系统性工程，积极创建小微企业社会化服务体系是我国小微企业支持体系的重要组成部分。一方面，成立推动我国小微企业发展的行业协会。如中国中小企业国际合作协会、中国中小商业企业协会、中国中小企业协会等；另一方面，实施中介服务政策，为小微企业发展提供信息咨询、技术创新、质量管理、创业辅导、市场开拓及人员培训等服务，构建中小微企业公共服务平台，培育扶持中小微企业发展的社会化服务体系。如原国家经贸委下发的《关于培育中小企业社会化服务体系若干问题的意见》、工业和信息化部等七个部门联合印发的《关于促进中小企业公共服务平台建设的指导意见》及财政部等六个部门联合发布的《关于加强知识产权质押融资与评估管理支持中小企业发展的通知》。四、小微企业政策支持体系的构建路径政策支持体系是指政策诸要素、环节的有秩序的集合体，也即相互关系、相互作用的若干部分按一定结构组成的具有特定功能的整体。因此，小微企业政策支持体系是政府为促进小微企业发展而制定并实施的系统配套的公共政策和管理体制，在宏观上表现为政策支持体系的指导原则及框架构建，而微观上则是支持我国小微企业发展的具体路径。(一)小微企业政策支持体系的指导原则我国小微企业政策支持体系建设具有复杂性和艰巨性，扶持小微企业发展必须尊重客观规律，从系统、协调、可操作等角度对政策支持体系进行合理规划。具体讲，应坚持以下原则：一是坚持法律规范原则。加大立法力度，建立健全适应市场经济体制、符合小微企业特点的法律规范体系，运用法律手段，进而充分保障小微企业基本权益。二是公平原则。政府在政策制定过程中应充分考虑小微企业与大中型企业之间的平衡，为小微企业营造平等参与市场竞争的环境。三是因地制宜、分类指导的原则。受经济发展水平及企业经营领域差异的影响，小微企业发展中需要解决问题的重点也不尽相同，因而相应的扶持政策应有针对性，且政府应在不同地区、行业及部门中选择政策的适用客体及范围，为政策的可操作性奠定基础。四是与经济社会发展趋势及宏观政策协调一致的原则。应将小微企业扶持政策的制定置于整个国家的经济社会发展高度进行考虑，坚持可持续发展，不支持消极、不保护落后，与国家调控战略相结合，重点扶持具有长远发展前景和活力的企业。(二)小微企业政策支持体系框架构建除指导原则、政策主体(政府等公共部门)和政策客体外(小微企业)，宏微观层面相应的制度设计及政策实践便构成扶持小微企业发展的主体架构体系。需要指出的是，各项政策措施对小微企业发展的影响并不局限于各自的具体目标，各项政策间是相互促进、相互影响的，这正是政策措施系统性的表现。具体来讲，扶持小微企业发展的政策架构应包括：第一，法律支持政策，包括为小微企业创造公平竞争的环境、规范小微企业发展秩序、促进小微企业技术创新及各项权益保障在内的法律、法规体系。第二，组织支持政策，包括依法设立的为扶持小微企业发展而设立的政府职能部门及相关公共机构。各部门所采取的具体性工作、彼此间的协调与沟通、监督等也内含其中。第三，财税支持政策，包括促进小微企业发展及减轻小微企业社会负担的各项财政、税收政策体系。第四，金融支持政策，包括扶持小微企业发展的政府扶持资金、产业投资基金、风险投资基金、政策性银行、商业银行、中小企业金融机构及二板市场、产权交易、企业债券发行、信用担保等在内的小微企业资金融通体系和信用保证体系。第五，产业支持政策，包括小微企业创业支持政策、工业园区政策、产业集群发展政策及产业组织政策等。第六，技术支持政策，包括小微企业生产经营方式创新、产品创新在内的，以企业为主体、政府为主导的小微企业研发创新体系。第七，社会化服务政策，包括行业协会、社会团体在内的所实施的小微企业信息化服务、人力资源培训及咨询服务等体系。(三)促进小微企业发展的具体路径第一，完善小微企业相关法律、法规政策。具体来讲，首先，应完善《中小企业促进法》，明确政策实施部门的具体职责，将各项扶持政策具体化，并尽快制定配套措施和相关政策法规；其次，应加快制定《小微企业基本法》，以法律形式明确小微企业在国民经济中的地位及具体分类标准，明确国家扶持小微企业的基本原则及其他一般性问题；再次，应健全小微企业管理机构立法，以规范政策主体行为，保障相关政策法规效应的发挥；最后，应完善竞争法律制度，规范市场秩序，应运用法律手段打击不正当竞争，加强债权保护，重塑市场信用。第二，优化组织部门体系，服务小微企业生产经营。一是成立附属国务院的小微企业委员会，由经验丰富的专家及政府官员构成，充分开展调研活动，提升决策的科学化水平；二是建立各部门间的联席会议制度，加强法律、财税、金融、贸易等部门的沟通与协调；三是明确各部门在扶持小微企业发展中的事权边界，提高各级政府及公共机构扶持小微企业发展的效率。第三，加大运用财政支出及税收优惠政策扶持小微企业发展的力度。一是通过各项财政补贴、贷款援助、政府采购等财政支出政策减轻小微企业负担，引导企业转变生产方式，实施研发创新；二是在继续扩大税收优惠范围的基础上，建立税收优惠评估与监督体系，提高政策实施的规划化、透明化程度，并最终提高税收优惠政策的实施效率，促进其各项效应的有效释放。第四，健全小微企业金融支持体系，包括金融组织支持体系、融资供给体系、融资保证体系等。在组织支持体系方面，应建立多元化的面向小微企业的金融服务机构，包括国有商业