大学的校内治理

大学的校内治理

理论和实践都证明，自治是大学最有效的治理方式，是大学保持活力和健康发展的重要保证。本文以大学自治为基础和起点，探讨大学的校内治理问题。一、大学自治应坚持的价值正如个人自由包含自律一样，组织自治也包含自律。自治的大学不能像一个玩世不恭的花花公子，它必须严谨行事、精打细算、开拓进取。在自治中，大学需要坚守公共价值，面向社会，面向未来。（一）坚持公共价值一个组织之所以存在，要么为其成员带来价值，要么为社会带来价值。私人俱乐部是为其会员服务的；私营企业尽管要为社会提供服务，为顾客创造价值，但其根本目标是服务于股东利益。政府存在的价值是服务于公众和公共事业，不是服务于组织内部成员。在现代民主社会，所有依靠公共财政支持的组织，其主要价值都不可能是服务于其内部成员的利益。非营利大学得到政府资助，得到社会捐助，收取学生学费，其治理不能以服务于其内部成员利益为主要目标，而应当服务于公众和公共利益。大学是一个利益相关者组织，其利益相关者包括校长、教授、行政人员，以及在校的学生和所有毕业生，也包括纳税人、捐助者、社会和政府。大学有进步，对所有利益相关者都有好处。自治的大学必须坚守公共理想。大学治理的根本价值在于，坚持服务于公众和公共利益，以大学的进步为目标。[1]然而，在实践中，所有组织都有服务于其内部成员的倾向。自治的大学同样有很多方法为其内部成员谋利益。对于教师和行政人员来说，最好少干活多挣钱，把本该用于学生的钱用在员工身上，增加员工收入；对于学生来说，最好是轻轻松松拿到毕业文凭，考试容易一点，评分宽一点，荣誉多一点。事实上，大学与其他组织一样面临这样的诱惑和压力。但这会使大学自身和所有利益相关者都受到伤害，或立即，或在长远。政府和社会的损失是失去了优秀人才和有价值的研究成果，而两者对社会的发展都是至关重要的；大学浪费公共财政，是对纳税人的立即伤害，而由此造成的对经济社会发展的负面影响又会对纳税人造成长远伤害；学校声誉受到损失，行政人员长远经济利益将受到损害，而校长、教授的损失不仅是长远经济利益，还有他们的学术声誉；学生（包括在校生和毕业生）受到的伤害是他们的毕业证书和学位将会贬值。这些行为实际上是在透支学校的品牌和声誉。所以，大学治理必须以维护和提高学校声誉为根本目标，学校长远利益高于校内所有人的现实利益。学校声誉主要来自大量优秀校友，获得有重大意义的科学发现，有重大影响的技术发明，完成关系国计民生的重大工程，以及引领和倡导先进社会文化。所有方面都是指向社会的，面向未来的，归结起来，是为社会创造价值，为学生创造价值。这应当成为治理大学的核心价值。（二）回应时代变革大学是现存历史最悠久、经历最少变化的少数几种机构之一。“大学的存在时间超过了任何形式的政府，任何传统、法律的变革和科学思想。”[2]在漫长的发展史中，大学维持了基本面貌和核心价值。大学是“以悠久的传统和实践为基础的机构”[3]。几乎在任何时候，大学总是谨慎地检查自身每一个细小变化，看每一个变化是否符合自己的传统。“大学有一种管理风格，更熟悉保护过去而不是为未来准备。”[4]从发展史看，大学是一种相对保守的机构，管理权经常掌握在保守的教授手中，他们小心翼翼地维护自己的利益和影响力。保守的性格维护了大学长久生命力，维持了机构稳定和持久价值。但这仅是事情的一个方面。研究大学历史，我们可以看到，大学一直在经历变化，虽缓慢，但持久。社会在发展，一所拒绝因势而变的大学，无法维持持久繁荣。斯坦福大学前校长东·肯尼迪(DonKennedy)：“学术文化养育了一整套有利于当前事态的政策和惯例，以期穿越可能的未来。这是保守主义的特征，或许更是衰老的表现。”[5]世界高等教育中心从意大利，到英国、到德国、到美国的转移，我们可以看到大学的变化。1862年，美国国会《莫雷尔法》宣称：“平淡时代的那些信条已经跟不上风云变幻的现实。当现实中充满了困难，我们必须勇往直前；当情况与以往如此不同时，我们必须重新思考。”[6]后来历史证明，由该法开启的高等教育积极回应社会变化，主动承担社会责任，是支撑美国20世纪高等教育繁荣的支柱之一。“大学必须要寻求保留它核心价值中最珍贵的部分，同时还要开拓新的道路来热切回应这个飞速发展的世界所带来的种种机遇。”[7]但是，自治经常成为大学保守势力拒绝回应社会变革的挡箭牌。政府改革高等教育的努力，经常受到大学抵制。美国国家学术委员会(NationalCommissionontheAcademicPresidency)1996年的一份报告批评说，大多数学院和大学管理结构是不合适的，“每次，当高等教育应当是警觉和灵敏的时候，它却缓慢和小心翼翼，被传统和管理机制束缚，不允许时代所要求的责任和果断”[8]。应该看到，对于大学来说，如果不想最终失去独立性，必须在新时代寻求自我调节，以回应社会对大学的各种要求。用阿什比(EricAshby)的话说，学术机构必须通过对资助它们的社会“足够敏感”和“适切”获得自治。[9]在现代社会，如果一所大学还要躲在象牙塔中，对社会变革视而不见，对社会要求充耳不闻，那么，它要么被社会抛弃，要么被政府用法律的、行政的，或经济的手段，剥夺自治权利。大学自治并不是必然的。“实际上，政府通过立法、行政和司法活动很容易介入大学事务。大学的自治依赖于公众的态度和它为民众服务的程度。如果公众或公众通过媒体发出的声音对大学（它的责任、花费或质量）失去信心，公众将开始询问那种自治是否已经得到并为此付出了何种代价。长时间以来，机构的自治主要依赖于政府和高等教育机构所达成的信任。”[10]但回应社会及其变革，不是简单地适应社会变化，随波逐流。一方面，大学须根据时代变革，适当调整自己的发展战略，以便保持持久活力和与社会互动的能力；另一方面，大学积极承担社会责任，利用自身的智力资源和社会资源，为解决时代面临的问题做出贡献；同时，大学也应成为一个积极的、建设性的批评者，塑造向上的社会文化，对时代变革的价值和方向发挥影响力。二、内部管理者自治的大学要坚守公共价值，积极回应社会，提高教育和研究质量，提高资源使用效率。这需要建立符合大学特点的治理结构。以下以学校内部管理者为线索，讨论大学治理结构。大学内部管理者包括三方面：董事会、行政系统和教师管理者。（一）董事会大学董事会制度源自英国。从法律上说，英国大学是拥有皇室特许状、享有合法自治权的机构，董事会(Council)或管理委员会(BoardGovernors)是英国大学法定管理机构，对大学事务具有最终决定权，而不是像欧洲大陆国家的大学，由政府直接管理。美国大学董事会制度源自英国，但美国高等教育哲学和社会背景使这种制度得到了完善发展，成为研究大学董事会制度的最好标本。美国私立高校是法律上的自治机构；尽管公立高校在法律上是州公共机构，但与欧陆国家情况不同，政府并不对公立高校进行直接管理，况且一些州立大学与州政府一样是州宪法的产物，拥有“宪法上的自治”(constitutionalautonomy)。如果政府不直接管理大学，那么，学校建立者、所有者（在公立大学是公众或政府，在私立大学是捐资人、教师、学生和校友）就需要委托一个机构，领导和管理大学。这个机构就是董事会。董事会是美国“高等教育管理结构的基石”[11]。在法律意义上，董事会就是大学，两者具有同等含义。董事会对大学事务具有制度性决定权，它最重要的职责是任命大学校长，把学校日常管理权委托给他，同时保留其他权力和最终的控制权。确保高校财政良好运转也是董事会的重要职责。美国高校董事会成员，在公立大学，多由大学管理机构（州政府）任命，在少数州由公众选举产生；在私立大学，一般由现任董事会任命，偶尔由校友选举。董事会成员多为校外人士，其中工商业和企业界人士居多，其他还包括律师、学术公立人员、公共事务官员、教师等。由非专业的校外人员组成董事会，而不是单纯依靠校内学术人员管理自治的大学，是一项非常重要的制度安排。第一，尽管校内学术人员非常有资格管理学校学术事务，但是，无论是公立大学还是私立大学都具有公共性，大学必须对它所处的社会背景有清晰和深刻的认识，对社会向它提出的要求有深刻的认识，以便制定和调整学校发展战略；同时，也需要向社会解释大学的观点和哲学。在以上两个方面，校内学术人员显然不像他们管理学术事务一样称职。“非专业董事会是美国人将‘公众’权威和大学联系起来的一种别具特色的机构设置。”[12]第二，校外人员治理是大学在治理中坚持公共价值的制度和组织保障。单纯的校内人员治理，很容易使大学成为为校内利益群体谋福利的机构，漠视自己应当承担的社会责任，从而背离公众和捐资人设立大学的初衷。校外人员治理可以超然于校内群体利益之上，大学内部利益群体——包括教师、学生、行政人员等都不能把学校当成为自己谋取现实利益的工具，保证对公众利益关注。这也有助于建立和维护学校声誉，维护校友利益，有助于学校长远进步。第三，政府直接管理大学，如果不是疏于管理，就容易造成千校一面。将对大学管理权委托给独立于政府和立法机关干预的由校外知名人士组成的董事会，则可以在保证对学校有效管理前提下，保护学校自治，保证学校特色，因为董事会面对的是特定学校，而不是像政府一样要同时面对许多学校。第四，董事会还可以在政府、社会和大学冲突的时候，在两者之间起到“缓冲器”的作用。董事会可以利用其成员的社会影响力，协调学校与政府、社会的关系。在我国，尽管一些大学建立了董事会，但董事会制度到目前为止还不是我国大学管理法定制度，董事会也很少发挥实际作用。从一定意义上说，政府是所有公立大学的董事会，政府经常直接介入公立大学的管理。政府直接管理大学，弊端明显，主要是容易造成大学自主权缺乏，牵制大学改革探索，抑制大学的多样性，而这些方面是高等教育保持活力重要的条件。当然，我国大学引进董事会制度，并真正发挥其作用，还存在政治上和法律上的障碍，但在增加大学自治范围条件下，激发大学活力和积极性，并保证大学的公共价值，是一个很值得探索的问题。（二）校长及行政系统在大学里，行政系统通常会受到抵制，学术人员和行政系统经常处于一种隐蔽或公开的对立状态，学术人员对行政系统及其权力的不信任一般来说是造成这种状态的原因。“对于学生和教师来说，大学管理这个词隐含着消极意味。”[13]在他们看来，大学或许本就不应是一个秩序井然的机构，因为学术活动是微妙的，学者的工作，甚至包括学生成长，犹如艺术家的工作，无法用理性和规则来规范。但是，不能否认，现代大学比它在任何时代都更加需要坚定的领导和有效的管理，以应对变化世界带来的挑战。大学的直接管理者是校长及其领导下的行政系统。在这样的背景下，加强大学校长权力，明确他们的责任，成为一种较为普遍的做法。这与大学法人化以及市场机制在高等教育管理中的运用有关。法人化和市场化要求大学对办学效率、质量和社会适应性独立承担责任，校长是学校法人代表，他必须对学校所有事务承担最后责任。在这种情况下，校长必然谋求更多权力，而不会再将政府（或学校其他所有者）赋予学校的自治权利大方地转让给教授。这符合管理中责权相称原则。尽管学术人员对“教授治校”传统情有独钟，但“教授治校”似乎不意味着教授要管理学校所有主要事务。1971年，全美大学教授联合会(AAUP)曾就美国大学中教授参与决策的情况进行调查，结果是，在584所被调查学校中，教授参与课程和教师管理决策比例最高，分别达到84.08%和74.25%；教授控制教师任命、职务提升和终身职决策和个人业绩评估决策比例居中，为40.28%；而教授参与学校财务决策比例最低，仅为15.03%，其中参与长期预算决策比例仅为7.02%。[14]这种参与方式的合理性得到了研究的支持。WilliamBrown把大学管理的决策分为学术事务和行政管理，前者包括课程设置、学位设置、业绩考核、教师聘用等，后者包括资源分配、新学科建设、教师编制、院长任命等。他的研究发现，教授参与管理学术事务程度越高，学校业绩表现越好；而教授参与管理行政事务程度越高，学校业绩表现越差。[15]大学校长职业化问题被提出来。现代大学早已不再是简单的学者共同体，而是一个庞大、复杂的机构。作为大学校长，在内部要应对学生、教师和行政人员的各种要求，在外部要应对政府、市场、媒体和公众的各种要求，还要管理庞大的设施、预算和基金。如此繁杂的事务，需要职业化和专业化管理，校长职务不再可以由学者兼任。在发达国家，校长职业化已成趋势，大学校长的身份明确定位于职业管理者。在美国，只有不到50%的大学校长可依据与董事会的合同拥有学者头衔，其他的纯粹是管理人员。美国高校有一个共识，一旦就任大学校长就必须将自己的研究计划和教学工作放在一边。受雇于英国高校的大学校长们都知道，他们从学校获取的每一镑薪水，都是其作为职业管理者依据合同对学校进行治理的酬劳。当然，这不意味着校长的学术背景不重要。虽然不支持成为校长之后继续做一个学者的工作，但一位校长在成为校长之前，应该是一位出色学者，如果他（她）没有作为一个学者的经历，很难真正理解学者的工作。如果董事会由校外非专业人士组成，校长也是非专业人士，那么，大学学术自治和学术自由前景堪忧。校长是“大学及其知识与智慧、真理与自由、学术成就和公共服务等基本特性的保护者”[16]，一位非专业人士显然难当此任。大学管理专业化还包括其他行政管理人员的专业化。一方面是学校内部教学、研究与开发、人力资源、财务、设施和设备管理，犹如大型企业和公共服务机构一样复杂，凭经验已无法胜任工作；另一方面，大学与社会、政府、资助者，以及其他机构关系更加密切，学校要定期向政府及其他资助者提供有关财务和效益的报告，处理各种法律和经济关系，也需要像会计师、律师等专业人员提供的服务。大学管理引入专业人员是提高管理效率的有效途径。（三）教师作为管理者美国大学有一则广为流传的故事。二战英雄艾森豪威尔将军1952年接受哥伦比亚大学聘请，担任这所著名常青藤大学校长。上任伊始，他参加学校教授为他举行的欢迎会。致辞时，他谦恭说，对有机会会见在场的全体哥伦比亚大学的“雇员”们表示万分荣幸。这时，德高望重的物理学教授、后来成为诺贝尔奖得主的I·I·拉比教授站了起来，自负、却又不失风度地说：“先生，教授们并不是哥伦比亚大学的‘雇员’；教授们就是哥伦比亚大学。”[17]对大学教师们来说，拉比教授的话令人鼓舞。但是，教授真就是大学么？大学是由教授们支撑起来的。没有董事会，没有校长，只要有教授和学生，大学依然是大学。从这个角度讲，教授就是大学。然而，教授却不是现代大学完整的主人，教授加上其他教师，是学校“共同管理”的参与方之一。代表学校的是董事会和校长，而不是教授。“教授治校”是欧洲大陆国家的传统，直到今天，德国大学依然很好保持了这个传统；而在美国则早已发展了另一种不同的制度，学校由董事会和校长治理，学术事务由教师管理。在现代大学，教师主导学校治理有很多障碍。第一，管理者必须承担责任，这是管理学的基本原理。董事会成员和校长可能因为他们的决策错误被解职，但教师通常是以参加委员会方式参与学校管理，在这种决策方式中，委员会成员对决策后果的责任意识弱，而且，参与学校管理对教师来说是兼职的，是额外工作，他们一般无须为他们的决定承担责任。第二，决策需要充分的信息。现代大学过于复杂，内部事务涉及不同学科领域、不同群体、管理的不同方面（比如财务、资源）等等，外部事务涉及社会发展、政府关系、市场等等。教师是特定领域专家，但作为业余管理者，通常缺乏参与管理所需要的信息。而且，事实上，管理者为了保护教师的学术自由，通常会努力避免教师和学术项目过分接触校园外的经济社会变化。第三，教师对学术领域的忠诚，通常超过对学术机构的忠诚。学术探究的专门性，使教师越来越局限在自己的学科领域内，很少关注大学的其他活动。大学对教师学术生涯来说，是一个驿站，要使他们把很多的精力用于与其个人目标几乎没有关系的机构的广泛目标，非常困难。第四，出于职业习惯，大学教师总是小心翼翼地保护自己的学术自由和思想观点的独特性，所以，大学教师倾向于成为个人主义者和理想主义者；而管理要求团队协作，要求脚踏实地，要求研究具体的现实问题。第五，长期聘用制使教师更倾向于维护现状，因为维持现状对获得长期合同的教师来说最安全。克拉克·克尔说：“不管一些教授有关别人事务的改革多么激进，高等教育机构有关他们自己的事务是最保守的。”[18]而现代大学面临变化的世界，在质量、效率方面承担更大责任，政府、媒体和公众要求大学承担的义务越来越多，财政压力日益沉重，随之而来的必然是权力更加集中，以便能及时做出灵活和负责任的决定。第六，教师不是道德上的圣人，在没有责任压力情况下，他们的决定也会优先考虑自己的现实利益，而不是学校的绩效和长远进步。在各种委员会上，教师经常更加关注非学术问题，比如为自己所在的研究领域争取更多资源，以及为自己争取更多报酬等。然而，教授们也不必沮丧，他们的权利在合适的地方得到保护。如果大学自治的核心是学术自治，作为学术活动的实践者，作为真正了解学术活动微妙性质的教授，主导学校学术事务，有非常充分的理由。事实也是如此。在很多国家的大学，学术管理的关键不在于董事会或学校层次管理机构，相反，却由学术单位，特别是系和学院这一级决定。在这一级，教师在大多数重大决定上普遍起着非常重要的作用，