大媒体时代的文化管理体制改革刍议

大媒体时代的文化管理体制改革刍议

党的十六大以来，文化体制改革推出了一系列实质性举措，取得了很多突破性成果，一批重量级文化单位应运而生，它们开始跨地区、跨媒体、跨行业经营、重组。这种变化，简言之就是媒体变“大”了。以前，媒体的主业相对单纯，报刊、电视或者广播，经营项目多围绕主业展开，经营领地多囿于特定行政区域；现在，大媒体不仅集报刊、广播、电视和网络于一体，而且跨区出版发行、跨行业投资经营。面对奔涌而来的大媒体，传统的文化管理体制是否依然合理、高效？如果不能，该如何调整？就中央而言，文化管理机构目前主要有中宣部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院新闻办(外宣办)以及新华社。中宣部是中共中央主管意识形态的综合职能部门，主要职能是负责引导社会舆论，指导、协调中央各新闻单位的工作；负责从宏观上指导精神产品的生产；负责提出宣传思想文化事业发展的指导方针，指导宣传文化系统制定政策、法规，按照党中央的统一工作部署，协调宣传文化系统各部门之间的关系，[1]等等。文化部是国务院部委之一，主要职责有13项，如拟定文化艺术方针政策，起草文化艺术法律法规草案；拟定文化艺术事业发展规划并组织实施，推进文化艺术领域的体制机制改革，[2]等等。国家广电总局的主要职责有10项，如拟定广播电影电视宣传、创作的方针政策，把握正确的舆论导向和创作导向；制定广播电影电视事业、产业发展规划，指导、协调广播电影电视事业、产业发展，管理全国性重大广播电影电视活动，[3]等等。新闻出版总署的主要职责也有13项，如起草新闻出版、著作权管理的法律法规草案，拟定新闻出版业的方针政策，制定新闻出版、著作权管理的规章并组织实施；制定新闻出版事业、产业发展规划、调控目标和产业政策并指导实施，制定全国出版、印刷、复制、发行和出版物进出口单位总量、结构、布局的规划并组织实施，推进新闻出版领域的体制机制改革，[4]等等。国务院新闻办与外宣办是一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。其主要职责有14项，比如推动中国媒体对外说明中国，指导和协调对外新闻报道；制定对外新闻事业的发展规划，并负责组织实施；举办新闻发布会，向中外记者介绍中国情况和方针政策，[5]等等。新华社虽然是国家通讯社，但不是纯粹的新闻单位，而同时拥有一定的文化管理职能。根据国务院授权，新华社对外国通讯社及其所属信息机构在中国境内开展经济信息业务以及外国通讯社在中国境内发布新闻信息业务进行审批。[6]上述六个文化管理部门虽然都是正部级单位，但并不处于同一个层级。中宣部是综合职能部门，拥有领导性地位。佐证有二：其一，文化部、国家广电总局、外宣办的“一把手”都只是中宣部的“副部长”，中宣部部长则是中央政治局委员、书记处书记；其二，中宣部有一项职能是“受党中央委托，协同中央组织部管理文化部、新闻出版署、中国社会科学院的领导干部，会同中央组织部管理人民日报社、广播电影电视总局、新华社等新闻单位和代管单位的领导干部”。[7]如果说中宣部是综合管理部门，那么其余五个部门则在某种意义上是具体管理部门，各自管理一定的文化领域。文化部管理文化艺术，国家广电总局负责广播电视，新闻出版总署主抓新闻出版，外宣办主要负责对外宣传，新华社审批外国通讯社在中国境内的相关业务。上述文化管理体制的形成与运行有着深层的历史原因，也有其特点，如各部门“分兵把守、守土有责”等。但是，当文化体制改革不断深入、大媒体粉墨登场、新技术突飞猛进之时，这样的管理体制则显得有些不合时宜、不够顺畅。首先，多个“婆婆”管理势必增加大媒体的运行成本。与过去的媒体相比，现在的大媒体不仅产品多元，有广播、电视，也有网络和报刊，而且经营领域多样、经营手段丰富，有新闻产品的生产，也有非新闻的文化艺术活动；有特定行业、特定区域的经营，也有跨行业、跨地区的经营；有传统的媒体运营，也有遵循市场经济规律的资本运营。这样一来，如果传统文化管理体制不变，大媒体就不得不同时面对文化部、国家广电总局、新闻出版总署以及外宣办，争取它们的支持。其次，在新技术特别是网络技术大发展的背景下，“婆婆”们的管理权限不再泾渭分明、一目了然，而是职责交叉。结果，权责不明的“婆婆”们便各执一端，相互争执，使得文化市场和大媒体无所适从。比如对于网络，具备管理职能的就有文化部、国家广电总局、国务院新闻办和新闻出版总署。文化部“负责文艺类产品网上传播的前置审批工作，负责对网吧等上网服务营业场所实行经营许可证管理，对网络游戏服务进行监管(不含网络游戏的网上出版前置审批)”；国家广电总局负责信息网络视听节目服务机构和业务的管理并实施准入和退出管理、审查信息网络视听节目的内容和质量；国务院新闻办负责“制定互联网新闻事业发展规划，并指导协调互联网新闻报道工作”；新闻出版总署“负责对互联网出版活动和开办手机书刊、手机文学业务进行审批和监管”，所属科技与数字出版司不但“参与起草互联网(含网络游戏)出版、手机出版和数字出版的法规、规章，制订互联网出版、手机出版和数字出版的政策及重要管理措施，并监督实施”，而且“负责对互联网出版、手机出版和数字出版活动的监管工作，实施准入退出机制”，“组织查处互联网出版、手机出版的违法违规行为”。[8]一个网络，四个部门错综复杂地分头管理，意见分歧、冲突在所难免。再次，管理部门“管”、“办”不分离，不符合中央文化体制改革的文件精神，不利于文化市场的公平竞争，不利于大媒体按照市场规律发展壮大。2006年，中共中央、国务院在《深化文化体制改革若干意见》中要求，加强和改进文化领域宏观管理，加快转变政府职能，明确文化行政管理部门职责，理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系。[9]2009年，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》进一步指出：“积极推进政府职能转变，实行政企分开、政事分开、政资分开和管办分离，切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来。”[10]尽管中央文件言之凿凿，但文化管理部门的职责依然“管”、“办”不分。国家广电总局宣传管理司在第十项职责中就写道：“负责总局所属单位广播影视图书、报刊出版的管理工作”[11]。这反映了两个问题：第一，国家广电总局既是文化管理部门，又是文化产品生产单位。这种兼“裁判员”和“运动员”于一身的做法，显然有悖于市场经济原则；第二，新闻出版总署的职责是管理全国的新闻出版业，但国家广电总局出版的图书和报刊归国家广电总局宣传管理司管理，这实在令人啼笑皆非。当然，这里还要提及新华社。众所周知，新华社是“消息总汇”，是新闻生产大户，理应列入文化产品生产单位。但是，根据授权，它审批外国通讯社及其所属信息机构在中国境内开展经济信息业务以及外国通讯社在中国境内发布新闻信息业务。这同样是一种“管”、“办”不分。在大媒体时代，文化管理体制改革应如何推进？笔者认为，应综合考虑以下两个方面。第一，我国行政管理体制改革的大势。1982年以来，我国的行政管理体制大体经历了五次改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。总体而言，行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升道路，从过去适应高度集中的计划经济体制到今天逐步适应社会主义市场经济体制。最近的一次行政管理体制改革是2003年，目的是进一步推动政府职能转变，着力建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。2008年3月，中共中央、国务院出台的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。比如，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；等等。因此，政府机构改革将按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。[12]这里所提及的“大部门体制”，简称为“大部制”，是指为了推进政府事务综合管理与协调，按综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点在于扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。由此可见，当下行政管理体制改革的思路是“大部制”，把职能相近的多个部门合并为一个大部门。第二，地方政府的有益探索。与中央政府的职能设置相对应，多数地方政府的文化管理也主要由文化、新闻出版、广播电视等部门承担。不过，近年来，面对文化市场的新变化，一些地方政府适时作出了调整。改革力度最大的是海南省。海南省一步到位，组建了“文化广电出版体育厅”，而不再分设文化局、广播电视厅、新闻出版局等机构。海南省文化广电出版体育厅是省政府组成部门，主管全省文化艺术和文物、广播电影电视、新闻出版和版权、体育运动工作，下设文化处、艺术处、广播电视社会管理处、图书音像版权处、报刊印刷发行处等14个处室[13]。力度次之的是上海市。其政府层面的文化管理部门主要有两个：一个是文化广播影视管理局，另一个是新闻出版局。前者是市政府组成部门，主管全市文化、广播、电影、电视事业，负责对全市文化广播影视事业实行行业管理。[14]后者是市政府直属机构。两个部门之间的职责边界主要是，文化广播影视管理局音像制品批发、零售、出租、放映和音像制品进口管理的职责划入新闻出版局；文化广播影视管理局广播电视机构记者证的管理职责划入新闻出版局；新闻出版局的动漫、网络游戏