我国地方政府债务研究

我国地方政府债务研究

编辑ppt主要内容地方政府债务含义界定与分类我国地方政府债务风险的形成机理我国地方政府债务风险我国地方政府债务风险的防范与化解我国地方政府债务现阶段情况我国地方政府债务债务案例分析地方政府债务债务与地方政府融资平台完善我国地方政府债务的机制建设与政策建议编辑ppt一、地方政府债务含义界定与分类（一）地方政府债务含义根据债的法律定义，债是指按照合同的约定或依据法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系，享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人，所以，债务是指在债的关系中乙方（债务人）按约定的条件向另一方（债权人）承担为或不为一定行为的义务。编辑ppt（二）地方政府债务范围的界定1．地方政府的债务收入2．地方政府担保的债务3．地方政府的欠款和挂帐4．准地方政府债务5．地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁编辑ppt地方政府债务概念界定的三点含义一是地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务。二是地方政府债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入（含发债和借款收入）之外，还应当包括地方政府的某些欠款，即一些应付未付的款项。三是地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务。编辑ppt（三）地方政府债务的分类1．根据债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和间接债务

2．根据债务的发生是否属于法定义务，可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务

3．根据债务的表现形式，可以将地方政府债务分为赤字性债务和融资性债务

编辑ppt二、我国地方政府债务的形成机理中央与地方政府财权与事权的不对等[1]地方政府职能“越位”和“缺位”导致的地方政府债务风险[2]债务使用、管理效率低下导致的地方政府债务风险[2]编辑ppt2.1、中央与地方政府财权与事权的不对等财权与事权在中央政府与地方政府之间划分的不对等，是地方政府性债务形成的根本原因。具体表现在：中央政府财权大事权小，而地方政府财权小事权大。编辑ppt2.1、中央与地方政府财权与事权的不对等首先，政府间事权与财权不匹配使得地方政府承担了更多的支出，收入却明显不足。为了保证支出，各地方政府大量使用预算外、制度外资金和各类借款。[3]同时，各地方政府在举债筹资时，缺乏债务风险意识，总认为有上级政府为债务兜底，不一定需要自己偿还：这是各地方政府草率借债的一个重要原因；编辑ppt2.1、中央与地方政府财权与事权的不对等其次，转移支付在公共服务均等化上确实发挥了不小的作用，但均等化转移支付的规模明显偏小，使得部分欠发达地区即使运用了预算内收入和转移支付的财力，仍然无法维持正常运作，只能通过各种借贷方式融资：均等化转移支付水平不足也是造成部分地方政府债务压力的原因。[4]编辑ppt2.2、地方政府职能“越位”和“缺位”导致的地方政府债务风险为了与分权让利的改革相适应，中央将部分计划、财政、金融等方面的权限下放给了地方政府，使得各地方政府拥有了谋取经济利益的权力，出于各自利益考虑，必然会利用自身权力追求经济的高速增长，将大量资金投向那些能够带来高收益的项目，而其中部分项目是具有竞争性、盈利性的，是理应由市场主体参与的。[5]编辑ppt2.2、地方政府职能“越位”和“缺位”导致的地方政府债务风险如此便形成了这样一种局面，政府该退出的领域没有退出，越位现象严重；政府该发挥作用的领域仍要予以保证，尽量弥补缺位。越位与缺位的存在便使得各地方政府理应负担的财政支出没有减少，同时又增加了新的支出重点，使得地方政府财政压力不断加大，不得不通过各种途径筹集资金，增加了地方政府债务负担。编辑ppt2.3、债务使用、管理效率低下导致的地方政府债务风险从现实来看，地方政府大量债务资金、项目融资的管理仍较为分散，各自为阵，资金无法集中使用，降低了资金集中使用时获益的可能性，这便影响了债务资金的使用效率；同时缺乏集中管理的债务资金也使得从整体上控制风险较为困难。编辑ppt参考文献：[1]林建设，中国地方政府债务问题研究[D]，东北财经大学博士论文，2011.[2]李桂芹，小论我国地方政府债务问题的成因和治理途径[J]，财政金融，2011.[3]郭琳、樊丽明，地方政府债务风险分析，财政研究[J]2001，(5).[4]陈尉刚，对防范与化解我国地方政府债务风险的探索，改革与战略[J]，2006，(8).[5]周黎安，中国各地区金融发展与经济增长（1997-2000）[M]，清华大学出版社.编辑ppt三、我国地方政府债务风险（一）地方政府债务的内在风险1．地方政府债务的总量风险2．地方政府债务的结构风险（1）外债偿还压力逐年增大

（2）财政赤字与历史挂账不堪重负

（3）地方政府担保债务隐患巨大

（4）县级与乡镇政府债务负担沉重

（5）隐性债务不容忽视

编辑ppt3．地方政府债务的利率与汇率风险

4．地方政府债务的效率风险

首先，从债务的使用效率来看，债务资金作为一种有偿性资金，是需要到期还本付息的。其次，就债务的管理效率而言，一种高效的债务管理制度不仅可以促进债务资金的合理有效使用，最大限度地发挥债务资金的效益，而且由于任何举债都要面临偿债风险，所以在举债前通盘考虑项目效益、偿还能力和地方财政的承受能力，以确保适度举债是地方政府债务管理的重要目标之一。编辑ppt（二）地方政府债务的外在风险1．增加税费或进一步加重债务负担的风险2．向上级政府转嫁债务的风险3．影响宏观经济效果的风险编辑ppt四、我国地方政府债务风险

的防范与化解（一）尽快转变地方政府的经济职能，减轻地方政府的财政支出压力和债务融资压力（二）进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件编辑ppt（三）加强地方政府债务管理的制度建设，积极防范与化解地方政府债务风险1．建立健全统一的地方政府债务管理体制2．建立起地方政府债务相应的管理与风险防范机制首先，建立地方政府债务信息公开披露制度其次，实行严格规范的债务投资决策机制第三，建立健全地方政府担保机制，减轻潜在的债务风险第四，要建立地方财政偿债机制第五，要制定与地方政府债务管理相关的各项法律法规第六，尽快建立地方政府债务的预警机制

3．建立地方公债制度，规范地方政府债务融资能力编辑ppt（四）开辟新的地方政府融资渠道，进一步缓解债务融资压力

1．BOT方式。BOT是建设——运营——转让（Build-Operate-Transfer）的英文缩写2．股票融资3．ABS方式。ABS是英文Assert-Backed-Security的缩写编辑ppt五、我国地方政府债务现阶段情况根据央行的数据，截至2009年5月末，全国地方政府的负债已经超过5万亿元，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入174.6%，地方政府负债中85%来源于银行信贷。我国地方政府面临着严重的债务危机。编辑ppt依照2009年以前的据，2001年一般预算赤字县有731个；2004年，我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债达400万元。根据各方面的预测，到2011年末，地方融资平台负债将会高达12万亿元，而地方政府债务总额将至15万亿元。编辑ppt六、地方政府债务案例分析

以贵州比较有代表性的遵义市和铜仁地区作为样本,分别对经济相对发达和相对落后的地方政府债务的情况进行对比。编辑ppt编辑ppt从表2可以看出，铜仁地区乡、村两级债务的收入来源中最主要的是各种应付未付款项，其次是金融机构贷款，最后是向单位和个人的借款。铜仁地区大量乡村债务形成的主要原因是乡村政府事权和财权不统一。编辑ppt通过对比可以看出，中国地方政府债务有以下特点：1.债务种类繁多、规模庞大、县乡债务比重大；2.政府债务规模及类型与经济发展水平相关程度高,且差异较大；3.政府债务来源和用途也与经济发展水平高度相关。编辑ppt七、地方政府融资平台与地方政府债务近年来，地方政府融资平台数量急剧增加，地方政府融资平台公司举债规模迅速膨胀。地方政府融资平台功能定位不清晰、运作不规范导致了融资平台大规模举借债务，债务风险难以得到有效控制。平台融资规模过大对财政运行造成一定压力。编辑ppt﹝一﹞、地方政府投融资平台概念地方政府融资平台是由地方政府出资设立，并授权其向市场融资，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障的企（事）业法人机构。

编辑ppt地方融资平台是由地方政府发起建立的，主要作用举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，各地政府融资平台建立后，在加快城市基础设施建设，改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。﹝二﹞、地方融资平台主要作用编辑ppt﹝三﹞、地方政府地方融资平台的现状从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，2009年5月末，总资产近9万亿元，负债已上升至5.26万亿元（绝大部分为银行贷款），平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。编辑ppt由于地方政府投融资平台的不完善，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力。编辑ppt编辑ppt从表1可以看出，遵义市市级显性债务高达10亿元，全市世界银行贷款、外国政府贷款、农业综合开发资金、国债项目资金在政府债务中占多数，当负债陆续进入还本还息高峰时候,将对各级政府带来较大财政压力。编辑ppt八、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议（一）科学合理鉴定地方政府性债务概略地说，我国地方政府性债务的鉴定应该体现了如下一些原则：1、市场经济原则。在社会主义市场经济条件下，地方政府性债务的衡量标准需要正确区分的关系。其复杂性在于，一是因为我国目前正处于经济转轨时期，政府与市场的边界划分事实上处于“动态漂移”之中，债务属性判断的“时限性”较强，即债务责任不能仅仅看债务清偿时的政府干预边界，更要看债务发生时的政府职能范围；二是因为在我国社会主义公有制基础上存在着大量经营“私人产品”的、做为市场主体的地方国有企业。这些企业与政府有着明确的产权纽带但在“政企分开、政资分开”的原则下却有着不同的“营运范围”，其负债大多数是作为市场主体属性的负债，应该局限在其自有资产能够承受的范围之内，而不能以地方政府性债务的形式存在。编辑ppt2、公共财政原则。在社会主义市场经济下，公共财政原则要求政府主要负责提供公共产品。当然，广义的公共产品既包括纯公共产品（如国防、义务教育等）也包括准公共产品（如自来水、污水处理、公共交通等城市公用事业）。尽管公共产品的具体鉴定在不同的社会制度、不同的管理体制、不同的发展时期、不同的区域、不同的技术水平下是有明显差异的，但在同一时期和同一领域却是有着较为清晰的划分原则的。只有地方政府为提供公共产品而产生的合理负债才能作为政府性债务计量。编辑ppt3、政府规制原则。地方政府为了更好地满足社会公众需要和改进民生，在必要的时候需要对相关行业进行最为必要的规制，如服务标准和价格规制，因此而造成企事业运营主体的政策性负债部分也需要纳入地方政府性债务范围考量之内。编辑ppt基于上述的原则性判断，我们针对我国目前的地方政府性债

务的管理范围和口径提出如下改进意见：1、按照公共财政原则逐步确立我国的公共企业制度并将其债务纳入地方政府性债务管理范围。

2、不能单纯以现金流大小判断地方政府性债务的属性。

3、在管理口径上，要尽可能在地方政府性债务管理的范围内将地方政府债务与公共企业债务分别计量统计。

4、在显性的地方政府性债务加强管理的基础上，逐渐考虑估算和计量政府的隐性负债。

编辑ppt（二）进一步加强对地方政府融资平台的治理

1、继续加强对地方融资平台情况的清查摸底，动态监控，掌握可靠的债务信息。2、统一和规范同级地方政府融资平台，加强对融资行为的统筹管理。

3、进行体制创新，梳理和纵向整合地方政府融资平台。

4、科学合理鉴别地方政府融资平台，将经营盈利性领域的地方国有融资平台与公共性融资平台分别对待。5、加强对地方政府融资平台的贷款供给方控制，消除“纵容性”贷款因素。

编辑ppt（三）进行深层次的制度改革，为地方政府融资规范化提供宽松的环境和制度基础

1、继续深化政府间财政体制