研究中国特色宪法监督体制的重构

研究中国特色宪法监督体制的重构[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;一、全国人大监督宪法施行所面临的窘境[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;近代以来，在立宪主义背景下，世界各国无论实行何种制度，也无论国之大小，都制订了自己的宪法。宪法制订以后，怎样有效施行，怎样确保违宪行为出现后能够得到及时纠正就成为一个国家所面临的现实问题。从国际上看，各国解决这个问题普遍采用的做法是建立违宪审查制度，确立一个机关作为宪法的守护者，监督宪法的施行，纠正违宪行为。中国现行宪法也采用了一样的策略：[1];;;宪法一方面宣告其自己[1];;;具有最高的法律效力[1];;;,要求[1];;;全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政和各社会团体、各企业事业组织，都必需以宪法为根本的活动原则，而且负有维护宪法庄严、保证宪法施行的职责[1];;;另一方面受权全国人大及其常委会〔下面简称[1];;;全国人大[1];;;〕[1];;;监督宪法的施行。[1];;;[1];;;宪法第[1];;;62[1];;;条规定：[1];;;全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。宪法第[1];;;67[1];;;条规定：[1];;;全国人大常委会有权解释宪法；[1];;;有权撤销制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；[1];;;有权撤销省、自治区、直辖市国家权利机关制订的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。换言之，宪法赋予了全国人大宪法守护者的角色。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;但中国由全国人大监督宪法施行的制度与西方国家的违宪审查制度有许多不同之处，其中最大的不同是宪法监督机关与执政的关系。在西方国家，执政与国家机关之间不存在领导关系；但在中国，作为执政的是中国特点社会事业的领导核心，领导各国家机关的工作，包含全国人大监督宪法施行的工作也必需承受的领导。正如曾经担任全国人大常委会委员长的李鹏所言：[1];;;宪法序言中，明确规定了中国在中国各项事业中的领导地位。全国人大是最高国家权利机关，但也必需在的领导下工作。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;这一点是做人大工作的同志丝毫也不能含糊的。[1];;;然而根据宪法序言，也[1];;;必需以宪法为根本的活动原则，而且负有维护宪法庄严、保证宪法施行的职责[1];;;.换言之，的行为同样要承受人大的监督。这样，一方面要对人大监督宪法施行的工作给予领导，另一方面的行为又被置于人大的监督之下，这就导致人大的监督工作不可避免地面临一些现实困难，即人大无法对的行为进行监督。这不是学理上的假说，而是客观存在的事实。据有关资料，这个困难在〔各级人民代表大会常务委员会监督法〕制订经过中就曾碰到过。在最初起草的监督法草案中，就曾有全国人大及其常委会撤销与宪法相抵触的的文件的规定，但后来被删去了.这说明人大试图回避对的行为的监督。这种情况不只在层面存在，在地方层面也同样存在。地方各级人大常委会无法对的文件进行法律监督，以致于[1];;;在一些地方，人们似乎构成了这样一种做法，但凡欠好做的事情，或者做欠好的事情，就以的名义去做，以委名义发文，由于的文件不受监督，能够躲避人大、行政的备案审查和司法的监督。[1];;;面对这种情况，我们不得不追问：[1];;;怎样对的行为进行监督？[1];;;进而怎样完善中国特点的宪法监督体制？[1];;;当前学界对这一问题关注不够，本文拟在这方面做一些讨论，以就教于学界。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;二、人大监督窘境构成的一种可能解释[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;面对人大监督宪法施行所面临的窘境，近年来学者们进行了大量的研究。笔者[1];;;2015[1];;;年[1];;;7[1];;;月在中国知网上输入[1];;;违宪审查[1];;;、[1];;;宪法监督[1];;;两个词组分别进行篇名搜索，发现论文题目中含有[1];;;违宪审查[1];;;的文章就有[1];;;841[1];;;篇，含有[1];;;宪法监督[1];;;的文章有[1];;;356[1];;;篇。这其中还不包含违宪审查、宪法监督方面的着作。在其他不是专门讨论违宪审查制度的宪法学论文或着作中也通常或多或少地会谈到违宪审查或宪法监督问题。学者们在汗牛充栋的学术论文和着作中提出了各种建制化的方案以破解这种窘境，其中代表性的方案是以为中国应该像西方国家那样设立宪法委员会作为宪法的守护者，监督宪法施行。这种方案其实并不新鲜。早在[1];;;1981[1];;;年，宪法修改委员会在酝酿和设计1982[1];;;年宪法草案时，就曾设想设立宪法委员会作为监督宪法施行的专门机关，但由于一些主要政治人物对它持否认态度，宪法委员会的方案没有能提交正式的会议讨论即放弃了。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;至今许多人为没有把宪法委员会作为宪法监督机关写进宪法感到可惜，以至以为中国失去了[1];;;宪法时刻[1];;;.[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;根据笔者接触到的有关资料，当时没有把宪法委员会作为宪法监督机关，一个重要原因是人们对宪法委员会和全国人大常委会的关系怎样摆布存在争辩，而[1];;;1982[1];;;年修宪的指点思想之一是[1];;;尽量避免引起争辩[1];;;,正如彭真所言：[1];;;宪法不是争辩问题，而是把可定的定下来[1];;;.这个争辩即使在[1];;;30[1];;;多年后的今天也未必不存在，除了原有的与全国人大常委会地位高低的争辩外，宪法委员会能否符合中国实际可以能是一个争辩焦点。由于宪法委员会作为宪法守护者，在国外也不是灵丹妙药。有些国家把宪法委员会作为宪法守护者，违宪行为得到了纠正，宪法权威得到了维护，政治上安宁，经济迅速发展，人民安身立命；[1];;;但在另外一些国家，宪法委员会运行的效果并不睬想，违宪行为得不到纠正，还出现了[1];;;破窗效应[1];;;,导致宪法规范与社会现实出现背离，构成了有宪法而无宪政的悖谬场面。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;有些学者把宪法委员会作为宪法的守护者，这种认识如今正面临越来越多的批评。美国宪法学者巴克尔以为：[1];;;这无疑是西方中心主义在作祟。[1];;;这些主张虽然使用了中立的语言但实际上表达了一种特定的意识形态。[1];;;这些对中国及其宪政发展进行分析的路径所揭示的，与其说是关于中国自己的情况，不如说是这些批判者的文化视角[1];;;.[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;中国有学者对此也一针见血地指出：[1];;;迄今为止的所有国家都是高度详细的，都嵌在特定的时空。不关心这些国家各自必需面对和回应的根本问题，不关心各自可能利用的天然、人力、制度和文化资源，就注定只是在概念和文本层面揣摩以至矫情宪法[1];;;在现代，十分要避免有意无意地、自发不自发地以对宪章或宪法话语的关注而自我掩蔽甚或放弃对本国宪制问题及其特殊性的关注。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;笔者同意这种观点，以为研究中国的宪法监督问题，破解全国人大宪法监督的窘境，必需摒弃西方中心主义的观念，回到中国的现实。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;现代政治是政政治。不了解政在现代政治中是怎样运作的，就无法理解现代政治。在政政治方面，中国与西方最大的不同，是有中国的领导。正如的十八届四中全会通过的〔关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〕所言：[1];;;的领导是中国特点社会最实质的特征，是社会[1];;;法治最根本的保证。[1];;;的领导是讨论和解决中国所面临现实问题的逻辑起点。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;脱离了这个最基本的逻辑前提去提出任何类型化的中国宪法监督制度的建构性方案都一定是不现实的。要破解全国人大宪法监督的难题，首先必需清楚中国特有的与国家分权的政治体制。政治体制是以公共权利配置为核心而做的制度布置。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;一个国家的政治体制通常牵涉三个方面的权利关系：[1];;;一是国家和人民之间的关系，即国家享有哪些权利，人民享有哪些权利；[1];;;二是公共权利怎样在立法、行政、司法等不同的国家机关之间进行配置及其互相关系；[1];;;三是公共权利怎样在和地方之间进行配置及其互相关系。中国的政治体制除了上述三个方面以外，还牵涉与国家的权利关系问题。与国家分权的政治体制是指作为执政在国家机构系统之外，有自己的一套组织系统并借助于一系列详细制度和国家机关之间发生权利关系，它构成政治体制的一部分，并发挥着核心作用。详细来说：[1];;;的组织系统自上而下分为五级：[1];;;的委员会、省委、市委、和乡〔镇〕[1];;;委，它们分别由同级的代表大会选举产生，每一个层级的委都配置有相应的权利和职责，由此构成委系统纵向间的层级关系。委系统的这五个层级组织和国家机构系统的、省、市、县、乡〔镇〕[1];;;五个层级一一对应。在组织机构上一一对应的同时，和国家机关之间在权利上还进行了分工，由此构成了横向政之间的权利关系。就权利内容来看，政之间的权利关系大体可分为三类：[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;一是思想领导方面的权利。比方[1];;;理论、[1];;;[1];;;主要思想、科学发展观以及[1];;;关于[1];;;依法执政[1];;;、[1];;;依法治国[1];;;等治国理政思想等，这些都是提出的价值规范，不仅对委本身，而且对所有国家机关的行为都有价值导向的作用。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;二是组织领导方面的权利，即根据[1];;;管[1];;;的原则，培养、考察、推荐国家机关的领导。管是的专属权利，也是最主要的权利。恰是通过这项权利，掌控着国家机关的运作。固然各级人大、[1];;;一府两院[1];;;国家机关的重要领导人员由同级人大根据法律规定的程序选举产生，但他们是由组织推荐、考察的。他们在担任国家机关职务的同时，还担任的职务。比方市长、县长同时在同级委中担任副书记的职务，而的职务是由委直接任免的，委决定着其去留。作为，这些在国家机关中担任领导职务的必需忠实于，服从的领导，否则将会面临纪的严肃处理。这项权利对的影响是本质性的。这样，人大在根据宪法和法律的规定行使权利的同时，还必需对组织负责。美国开国元勋汉密尔顿曾指出：[1];;;就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。[1];;;这在某种水平上能够解释人浩劫以对的行为进行监督的症结所在。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;三是政治领导方面的权利。这项权利在层面重要表现为制订路线、方针和政策，做出政治性的决定和重大决策，而全国人大及其常委会则负有履行之责，将的意志通过立法程序转化成国家意志。在地方层面，这项权利重要表现为怎样确保国家机关正确地履行的决策和决定，并就辖区内地方性事务作出决策，而国家机关则根据地方委的要求并基于本机关权利行使的性质、特点履行好国家的法律以及的决策、决定。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;就此而言，委所行使的是政治性或决策性的权利，饰演的是决策者的角色，而国家机关行使的是履行性权利，饰演着履行者的角色。这样，和人大的关系就表现为决策者和履行者之间的关系，由履行者对决策者进行监督势必陷入窘境。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;当然在地方，地方委自己也是政策和上级政策的履行者，也在从事一些详细履行性的工作，比方信访维稳等。通常，委的层级越低，其所从事工作的履行性特点越明显，委的政治性工作和履行性工作越难以区分。即使这样，也改变不了委政治上领导者和决策者的性质，[1];;;各级地方委书记是各级地方政领导中名正言顺的[1];;;一把手[1];;;.[1];;;在这种权利关系之下，国家机关更像是地方委的一个履行部门，由其对的行为进行监督几乎成了不可能完成的任务。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;三、作为宪法的守护者：[1];;;正当性分析[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;由前所述，全国人大监督作为领导者的的行为不可避免地面临一些现实困难，不能对的行为进行有效监督。但并没有由于缺少有效监督而大肆施行违宪行为。相反，自现行宪法颁布以来，是保障宪法施行的主要力量，事实上充任着宪法守护者的角色。这点自1997[1];;;年的十五大提出[1];;;依法治国、建设社会[1];;;法治国家[1];;;的治国方略以来表现得尤为明显。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;这其中的缘由，笔者概括为下面三个方面：[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;1.[1];;;保证宪法施行是应负的宪法义务。1982[1];;;年宪法和[1];;;1954[1];;;年宪法相比，一个重大不同之处是把直接置于宪法之下，承受宪法的约束，使执政的权利遭到限制。详细表如今：[1];;;首先，宪法序言确认宪法是[1];;;国家的根本法，具有最高的法律效力。[1];;;此即意味着内法规、的文件不能凌驾于宪法之上。其次，宪法科予遵照宪法的义务。宪法第五条规定：[1];;;一切国家机关和武装力量、各政和各社会团体、各企业事业组织都必需遵照宪法和法律。一切违背宪法和法律的行为，必需予以追查。任何组织或者个人都不得有超出宪法和法律的特权。[1];;;这里的[1];;;各政[1];;;、[1];;;任何组织[1];;;天然包含执政的。这意味着没有凌驾于宪法之上的特权，遵照宪法不是自在裁量的行为，而是必需履行的宪法义务。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;再次，宪法在序言中还规定[1];;;负有维护宪法庄严、保证宪法施行的职责。[1];;;这意味着不仅自己要带头遵照宪法，而且要领导其他机关抓好宪法施行工作。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;2.[1];;;宪法集中具体表现出了的意志。1954[1];;;年宪法是新中国第一部社会[1];;;类型的宪法，它是为了回应当时所面临的各种社会问题而做的政治决断，具体表现出了的主张。之后，随着社会的变化经过了三次全面修改，分别是[1];;;1975[1];;;年宪法、1978年宪法和[1];;;1982[1];;;年宪法，这三次全面修宪都是由提议并在其直接领导下进行的。1982[1];;;年宪法施行以来，全国人大又根据提出的修宪建议先后于[1];;;1988[1];;;年、1993[1];;;年、1999[1];;;年、2004[1];;;年四次对宪法的部分条款进行修改。通过这四次修宪，全国人大把改革开放以来根据的路线方针政策构成的中国特点社会发展道路、中国特1发展结果等以宪法的形式规定下来，使之[1];;;成为历史新时期和国家的中心工作、基本原则、重大方针、主要政策在国家法制上的最高具体表现出。[1];;;从这种意义上说，保证宪法的施行就是保障的路线方针政策的施行。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;3.[1];;;宪法是广阔人民意志的集中具体表现出，凝聚了社会共鸣。〔中国章程〕在〔总纲〕部分开篇就讲中国[1];;;代表中国最广阔人民的根本利益[1];;;.广阔人民的根本利益在哪里呢？[1];;;改革开放之前，广阔人民大众的利益具有一元化的特征，发现并代表人民的根本利益相对简单。但改革开放以来，中国社会发生了宏大变化，变化之一是广阔人民内部出现了利益多元化。各种不同的利益诉求互相碰撞、互相冲突。在这种情况下，怎样发现并代表广阔人民的根本利益？[1];;;怎样有效协调各种利益关系以化解矛盾和冲突？[1];;;这成为改革开放[1];;;30[1];;;多年的今天执政所面临的一个现实问题。从理论来看，解决这个问题，唯有遵照宪法、保证宪法的施行。由于宪法具体表现出了社会各阶级、阶层的意志，具体表现出了全体人民的意志，凝聚了社会共鸣。据史料记载，1954[1];;;年宪法制订和[1];;;1982年宪法修改都经过了大规模的全民讨论。1954年宪法制订时全民讨论是从[1];;;1954[1];;;年[1];;;6[1];;;月开始，历时近[1];;;3[1];;;个月，加入讨论的有[1];;;1[1];;;亿[1];;;5[1];;;千多万人，相当于当时全国总人口的[1];;;1/3.全民讨论提出的意见经过整理达[1];;;118[1];;;万条.宪法起草委员会根据这些意见对宪法草案进行修改，然后通过法定程序提交给一届全国人大一次会议讨论。1982[1];;;年修改宪法时，也进行了[1];;;4[1];;;个多月的全民讨论。由于宪法反映了中国最广阔人民的共同意志和根本利益，因而保证宪法施行就能保障人民根本利益的实现，就能整合各种不同利益和价值分歧，就能坚持的先锋队性质。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;由于认识到本身负有保证宪法施行的职责以及保证宪法施行对、对人民所具有的价值，自现行宪法颁布以来，十分是的十八大以来，一直比较看重宪法的施行，这具体表现出在：[1];;;〔1〕[1];;;彭真同志在20[1];;;世纪80[1];;;年代初提出：[1];;;领导人民制订宪法和法律，又领导人民遵照履行宪法和法律，自己也必需在宪法和法律的范围内活动[1];;;.这个知名论断不仅成为全的共鸣而且被写入章中。〔2〕[1];;;对执政中实行法治、施行宪法不断提出新的要求。2002[1];;;年，的十六大提出[1];;;坚持依法执政，施行对国家和社会的领导[1];;;2004[1];;;年[1];;;9月[1];;;15[1];;;日[1];;;在首都各界纪念全国人民代表大会成立[1];;;50[1];;;周年大会的讲话中初次提出[1];;;依宪治国[1];;;、[1];;;依宪执政[1];;;的表述。的十八大报告提出[1];;;法治是治国理政的基本方式[1];;;、[1];;;领导人民制订宪法和法律，必需在宪法和法律范围内活动。[1];;;的十八届四中全会提出：[1];;;坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。[1];;;这些表示清楚执政对本身施行宪法的要求越来越高、依法执政和依宪执政的思路越来越清楚明晰，这不仅有力地推动了执政方式的改变，而且保证了宪法的施行。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;四、中国特点宪法监督体制的重构[1];;;[1];;;〔一〕[1];;;构建双轨制的宪法监督体制[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;宪法监督体制牵涉监督宪法施行的权利分配及其互相关系。在西方，一个机关能否被配置给监督宪法施行的权利，通常需要具备两个条件：[1];;;一是它不能位居于其他权利之上，而是在一种平行格局中与其他权利发生联络，以求取需要的平衡；二是它必需是中立的，不依靠或偏向任何其他权利，但却能够提供一种特殊的保卫机制，使不同的权利部门在宪法的框架内活动。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;用法国自在主义思想家贡斯当的话，这是一种[1];;;中立性、调解性和规制性权利[1];;;.美国式的普通法院、德国式的宪法法院无疑具有这样的权利性质。但在美国，法院审查经常面临正当性质疑，比方马克[1];;;图什内特就提出宪法是主权者人民〔由其代表进行〕[1];;;的政治决断，应[1];;;把宪法揣出法院[1];;;,完全废除司法审查，而将宪法解释权交回给人民代表来行使。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;在中国，把监督宪法施行的权利配置给全国人大则不会面临美国法院那样的正当性质疑，由于全国人大是基于法律程序经过选举而产生的代表构成的机关，它代表公民个体行使国家主权。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;另外，在中国，是[1];;;中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队[1];;;,[1];;;代表最广阔人民的根本利益[1];;;,它是基于政治理念、历史责任和阶级利益基础上的政治认同而产生的代表，作为政治性的力量行使人民主权，由其监督宪法施行也具有正当性。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;基于上述分析，笔者以为中国的宪法监督体制，应实行双轨制，即在监督宪法施行方面，和全国人大进行分工。全国人大根据宪法的受权对国家和社会的行为进行监督，保障宪法施行。负责对的各级组织和的行为进行监督。监督宪法施行必定牵涉到对宪法的解释，而这并不构成监督宪法施行的障碍。由于1954[1];;;年宪法的制订及以后对宪法的全面修改和部分修改都是在的领导下和直接参与下进行的，把哪些内容写进宪法、需要设置哪些国家机关、权利怎样在不同国家机关之间进行分配及其互相关系怎样处理、和地方的关系怎样摆布等都具体表现出了的意志和政治主张，是把的指点思想、路线、方针、政策通过立宪、修宪程序法定化。因而，不仅仅是实际上的宪法制订者、修改者，而且[1];;;应当被看作是对宪法的权威解释者[1];;;,其能够承当起监督宪法施行的职责。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;但无论是全国人大的宪法监督还是的宪法监督，实际上都牵涉到对本身行为的监督，即自己做自己案件的法官，其监督效果往往取决于监督者本身对宪法的权威性、法治的信仰、职责责任的认知水平以及外在的压力强度〔比方社会舆论等方面的压力〕[1];;;,认知水平越高、外来压力强度越大，则监督效果可能会越好。反之，监督效果则可能会越差。这种倾向是监督者自我监督无法避免的。因而，双轨制的宪法监督体制能够理解为与社会[1];;;初级阶段法治状态相适应的体制，将来随着社会[1];;;法治建设进程的全面推进、全民宪法意识的提升和法治信仰的树立，中国能够考虑由中立的第三方作为专门的宪法监督机关监督宪法施行，把一切国家机关和各政的行为都纳入其监督范围之内。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;〔二〕[1];;;全国人大监督与监督的调适[1];;;[1];;;全国人大的宪法监督和的宪法监督各有分工，二者若能够互相协调、相得益彰，必需处理好两个问题。其一，从的视角看，必需处理好的领导与全国人大监督的关系问题。对全国人大监督宪法施行工作的领导是政治领导，这种领导不是通过行政命令来实现的。根据法治的要求，要把自己关于维护宪法权威、加强宪法施行的监督的主张通过全国人大的立法程序变成国家的法律，然后通过全国人大的本能机能加以施行。全国人大在监督宪法施行工作中，只要做到了在宪法法律范围之内活动，严格根据法定程序和权限履行监督职责，此即是坚持的领导。其二，从全国人大的视角看，必需处理好违宪与违纪的问题。假如人大在处理违宪问题时牵涉委或的领导，该怎样处理呢？[1];;;1985[1];;;年11[1];;;月26[1];;;日，彭真在和省级人大常委会负责人座谈时有一段讲话给出了答案:。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;他说：[1];;;有些违背纪的问题，应由去处理。全国人大假如发现了属于风纪的问题，能够自动向反映情况。全国人大常委会不可能，也不该该越俎代庖直接处理这方面存在的问题。[1];;;也就是说，全国人大常委会应当与的组织建立沟通机制，对组织和的违宪问题，先由的组织根据章和纪处理，然后再交由有关国家机关依法办理。之所以这样处理，是由于章明确规定[1];;;必需在宪法和法律的范围内活动[1];;;,必需[1];;;模范遵照国家的法律法规[1];;;.假如组织和的行为违背了宪法、法律、法规的规定，那么其既是违法行为，同时也是违纪行为。因而，应根据〔中国纪律处罚条例〕的规定和程序处理，以维护的章程的权威性，保障宪法、法律、法规的贯彻履行。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;这样，通过章就建立起了全国人大监督与的监督的协调机制，二者既相互分工，又互相配合，很好地解决了国家机关中的违宪、违法问题。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;〔三〕[1];;;双轨制下宪法监督机制的完善[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;的十八届三中全会提出了[1];;;进一步健全宪法施行监督机制和程序，把全面贯彻施行宪法提升到一个新水平[1];;;的改革任务。也就是说，当前无论全国人大的宪法监督还是的宪法监督在监督机制和监督程序方面都存在问题，需要不断完善。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;1.[1];;;全国人大监督机制的完善[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;全国人大监督宪法施行具有宪法的明确受权，因此是主要的宪法监督主体。当前，全国人大的宪法监督应重点解决两个方面存在的问题：[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;一是监督范围较小。根据宪法第五条的规定，在宪法施行经过中，一切国家机关和武装力量、各政和各社会团体、各企业事业组织都有可能违背宪法，因此对其违宪行为都应予以追查。但当前，全国人大的宪法监督将监督对象仅限于国家机关，对武装力量、各政和各社会团体、各企业事业组织的违宪行为，并没有建立相应的责任追查机制。即使是国家机关，全国人大的监督对象也只限于部分机关的部分行为，即有权制订行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的机关以及有权出台司法解释的最高人民法院、最高人民检察院的立法性质的行为，而排除了其他行为。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;二是全国人大常委会的不作为问题。2000年生效的〔立法法〕建立了全国人大常委会根据有权主体提出违宪或违法审查要求或建议的被动审查机制。该机制建立后，激活了公民参与保障宪法施行的积极性。根据笔者了解的情况，媒体几乎每年都爆料说有公民向全国人大常委会提出违宪或违法审查的建议，但全国人大常委会从来不予回应，能否启动审查程序也不得而知。其结果是，一方面导致人大本身权威树立不起来。全国人大常委会作为监督宪法施行的机关对宪法授予的权利不行使、科予的义务不履行，就很难要求其他机关遵照宪法。更主要的是，全国人大常委会的这种做法对地方人大起了负面的示范效应。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;许多地方人大常委会根据〔监督法〕应该行使的监督权利经常处于被[1];;;冻结[1];;;状况。另一方面导致宪法和法律的权威树立不起来。人们之所以向全国人大常委会提出违宪或违法的要求或建议，往往是有关规范性文件在施行中暴露出了违宪或违法问题，损害了公民的权利或毁坏了法制的统一。人们向全国人大常委会提出来，是相信宪法和法律有权威。但全国人大常委会怠于行使审查权，使人们看不到宪法和法律的权威，进而会对法治丧失自信心。因而，全国人大常委会面对违法审查的要求或建议能否及时启动审查程序关乎的绝不只是人大本身的事情。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;针对上述两个方面存在的问题，笔者建议全国人大1武装力量、各政和各社会团体、各企业事业组织违宪行为的追查机制；[1];;;另一方面，对当前已经纳入宪法监督范围的事项，要完善〔行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序〕和〔司法解释备案审查工作程序〕，提升制度的履行力，切实解决好不作为问题。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;2.[1];;;宪法监督机制的建立[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;立宪法监督机制需要解决三个方面存在的问题，即监督什么、谁来监督、怎么来监督。监督什么是指宪法监督的内容。的宪法监督，依监督内容的不同可分成两类：[1];;;一类是对内法规、的规范性文件等抽象行为进行监督。内法规通常管内事务，但是的规范性文件管理的事务却不限于内，有的直接牵涉公共事务的管理。其常见的形式是委联合发文，比方〔关于农业和农村工作若干重大问题的决定〕、〔关于切实做好减轻农民负担工作的决定〕、〔关于进一步加强土地管理切实保卫耕地的通知〕等都是和联合下发的规范性文件，其内容牵涉农业、农村、农民问题。[1];;;[1];;;据有的学者统计，自[1];;;1978年到[1];;;2011[1];;;年，在层面，以各种名义下发的内法规和规范性文件有[1];;;332[1];;;件。其中，完全规范内事务的有[1];;;187[1];;;件，占[1];;;56%;[1];;;既规范内事务，又规范政务和社会事务，或者完全规范政务和社会事务的共[1];;;145[1];;;件，占[1];;;44%.这[1];;;145[1];;;件中，政联合制订的文件有[1];;;25[1];;;件。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;在地方，政联合下发文件的现象也比较常