城镇化是扩大内需实现经济可持续发展的引擎

城镇化是扩大内需实现经济可持续发展的引擎

一、“后危机”时代城镇化新政的发展背景城镇化不仅在改革开放以来的中国经济高速发展中发挥了重要作用，也关系到未来中国经济发展方式的战略转型。2009年中央经济工作会议提出：要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展。2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的中央一号文件，又进一步把城镇化升格为保持经济发展的持久动力。特别是在2010年政府工作报告中，温家宝总理提出了推动城镇化发展的新战略与新思路。温总理的城镇化新政主要包括：要加强户籍制度改革，推进农民工市民化进程，实现农民工与市民的平权；将发展大城市群和中小城市并重，坚持大中小城市协调发展的城镇化方向；合理引导农民工返乡创业，发展依托县城和县域中心镇的新型城市化。现阶段推行城镇化新政有着深刻的“后危机”时代背景。当前中国经济已经进入“后危机”时代，调结构、培育经济增长的内生动力是时代的主题。2008年下半年以来，受全球金融危机的影响，中国对外贸易大幅下降，经济形势十分严峻。中国政府通过一系列经济刺激政策减轻了金融危机冲击下外需衰退对经济的不利影响，较快扭转了经济加速下滑的局面，目前经济已经呈现出明显的企稳回升态势（见图1）。但应该看到，当前经济回升的基础还不稳定、不巩固、不平衡。这是因为中国长期存在外需与内需失衡、投资与消费失衡的经济现象。从内需和外需的关系来看，中国经济的对外依存度已超过60%（鄢来雄，2008）。过度依赖外需降低了经济的稳定性，一旦全球经济出现波动，中国经济也难以独善其身，这次全球金融危机对中国经济造成的影响就是明证。从内需来看投资与消费的关系，中国仍处在投资驱动的经济增长阶段，消费特别是居民消费是国民经济的短板。图1显示，近一年来全社会城镇固定资产投资同比增速虽有波动但涨幅较大，而社会消费品零售总额同比增长率则基本稳定。可见，当前的经济复苏是政府公共投资及其派生的引致性投资共同作用的结果。这种增长是不能长久持续的，“后危机”时代亟须培育和激发经济增长的内生动力，扩大内需，改变经济增长主要依靠外需和投资的格局，构建“内需主导、消费支撑”的发展模式。为此，将城镇化战略作为当前及今后工作的重点，显然是“后危机”时代中国经济社会发展的必然要求。现阶段推进城镇化新政也是顺应城镇化发展规律、充分发挥城镇化在经济发展中作用的战略选择。一方面，从当前中国城镇化的发展水平来看，改革开放以来，中国城镇化水平已经从1978年的17.9%上升到2009年的46.6%，累计提高28.7个百分点。根据美国地理学家诺瑟姆(RayM.Northam,1975)对世界不同国家和地区的人口城镇化轨迹的研究，中国城镇化水平正处在30%～70%之间的城镇化加速发展的黄金阶段，还具有较大的上升空间。2008年世界高收入国家和地区的城镇化水平已达77.66%，中上等收入国家和地区的城镇化水平也高达74.77%（见表1）。2008年中国人均GDP达到3266美元，处于中下收入水平国家行列，城镇化率水平与中上收入水平国家还有较大差距，未来发展的潜力巨大。另一方面，未来是中国城镇化与工业化互动和协调发展的战略机遇期（牛文元，2009）。不断创新城镇化的体制机制以促进城镇化加速推进，更加注重城镇化的质量，实现城镇化进程的稳步推进，这是把握这个战略机遇期的关键环节。所以，推进城镇化，是实现中国经济社会持续健康发展的重要举措。二、利用城镇化扩大内需实施城镇化新政的战略意义城镇化是实现经济可持续发展的引擎，是支撑经济发展的强大内在动力。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨直接指出，中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。如果说工业化是创造供给，那么城镇化主要是创造需求，将扩大内需与推进中国城镇化进程紧密结合起来，可以实现经济发展与内需持续扩大的良性互动，是当前扩内需促增长的有效途径。城镇化发展不仅是引发消费需求、带动投资增长、推动经济服务化的重要途径，而且是培育创业者和新型农民、实现安居乐业市民梦的重要手段。第一，城镇化可以引发消费需求，提高消费水平。农村是中国最大的潜在消费市场。城镇化是推动农村劳动力转移、提高农业生产率，从根本上提高农民收入，进而启动农村消费市场的重要途径。一是城镇化是创造非农就业机会的主要途径。特别是城镇化的推进为第三产业的发展提供了条件，而第三产业具有吸纳就业能力强的特点，其发展必将大大增强城镇化对农村剩余劳动力的吸纳能力。二是城镇化有利于实现“耕地向种田能手集中”，通过农业的规模化经营有效提高农民收入。城镇化不仅通过农村剩余劳动力的转移，降低人地比例，为农业适度规模经营创造条件，同时通过非农产业的发展和非农人口的增加形成对农产品的巨大需求；连接大中城市和农村重点镇的发展，可以促进各种市场中介组织和农村社会化服务组织的发展，既拓展了农业产前、产后发展的空间，也为孕育大批龙头企业和农副产品交易市场创造了条件，从而推进农业向更深层次发展。改革开放以来，城镇化在培育消费需求、使农民变为市民、扩大中等收入人群比重等方面也扮演着非常重要的角色。伴随着城镇化和非农化，农民总收入显著提高，工资性收入已成为农民增加收入的重要来源，工资性收入占总收入的比重从1990年的20%上升到2008年的接近40%，直接拉动了农村居民消费支出的大幅增长，2008年农村居民家庭人均消费支出达到1990年的6.3倍（国家统计局，2009）。据麦肯锡全球研究院预测，按照目前中国城镇化的发展趋势，到2025年中国城镇化率将达到66%，城镇人口将超过9亿，城镇化带来的城市消费增量足以创造相当于2007年德国市场总规模的新市场(McKinseyGlobalInstitute,2008)。第二，城镇化可以刺激投资需求，扩大民间投资。城镇化的过程能够推动城镇基础设施投资，刺激旨在满足人口居住需求和企业发展需求的房地产投资，并产生极大的投资带动效应，有效刺激投资需求。城镇化进程中的基础设施建设既包括以排水、交通、通信、环境及防灾设施等为主要内容的经济性基础设施建设，也包括以医疗卫生、文化教育、科学技术及商业金融服务等为主要内容的社会性基础设施建设。其发展不仅意味着巨大的投资需求，更为重要的是，基础设施的完善将有效降低城市的生产成本、提高居民的福利和生活质量，从而提高生产率，增强城镇的吸引力和比较优势，吸引更多的劳动力和企业的进入，进而带动投资需求。同时，城镇化的推进将加速房地产业的发展。房地产业的产业链条较长，产业关联效应明显，其发展也能够极大刺激投资需求。推进城镇化的重要意义还在于有效带动民间投资。城镇化与民间投资密切相关，浙江省义乌市的发展是城镇化带动民间投资、民间投资又反过来推动城镇化进程的典型案例。改革开放以来，义乌通过营造良好的创业环境，鼓励创业，从而有效激发了民间投资的积极性。活跃的民间投资所推动的城镇化，使只有2万人口的县城发展成拥有70万以上城区人口、位居全国百强县第八位的中等城市，实现了由落后的农业小县到实力雄厚的经济强市的跨越。第三，城镇化有利于实现产业结构转型升级，推进经济的服务化。城镇化有利于推进农业产业化，将农业生产过程的产前、产中、产后诸环节联结为一个完整的产业系统，延长农业产业链，推进第一产向第二、三产业延伸，实现种养加、产供销、农工商一体化经营和三次产业的协调发展，从而有效推进农业产业结构调整和农业经济的可持续发展。城镇化也有利于推动“乡镇工业向工业小区集中”。推动乡村工业的集聚发展和结构升级，是转变农村经济增长方式、推动乡镇工业向集约化发展的“突破口”，将分散的乡镇工业向交通便利、基础设施较完善的县城适当集中，可以充分发挥城镇的积聚效益，集中治理环境污染问题，减少对耕地资源的占用，从而提高乡镇工业的经济、社会和生态效益，促进乡镇工业迈上新的台阶。城镇化和第三产业的发展紧密相连。第三产业的发展需要以一定的人口规模为前提。只有人口数量超过一定的“门槛”，一些服务业才会出现。因此城镇化的发展不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。第四，城镇化有利于实现安居乐业市民梦，培育创业者和新型农民。城镇化过程本身是一所培养现代农民的学校，农民工经过城镇化、工业化的洗礼，创业观念得到熏陶，而且他们中的一部分人已经积累一定的原始资本，有一定的技术和管理经验，具备了创业能力。这为他们在城镇化的进程中实现市民梦的同时，实现安居梦和创业梦创造了条件。城镇化也有利于促进农民工作方式和生活方式的转变，提高农民素质，培育“新型农民”。一方面，城镇把人口、资金、技术、信息等各种要素聚集在一起，交通便利、信息灵通，新思想、新观念层出不穷。农民一旦进入城镇，被卷入现代社会生活的旋涡中，他们就会不满足现状，也不安于现状。因此，城镇化实际上是激发农民创新精神和冒险精神、塑造一代新农民的“催化剂”。另一方面，城镇化的推进有利于加强城乡之间的联系，打破城乡分割的局面。在城镇化进程中，通过不同层级城市和重点镇的辐射作用，推动辐射范围内的农村发展，从而构筑开放有序、互补共享的城乡协调发展体系。因此，通过城镇化过程中城乡间劳动力的流动进而带动资金、技术、信息等要素的流动，从而打破城乡相互隔绝的格局，推动城市文明向乡村的扩散和传播，带动农民思想观念的转变，使农村由封闭逐步迈上开放发展的道路。三、利用城镇化扩大内需实施城镇化新政的战略思考当前稳步推进城镇化的发展，关键要解决以下三方面的问题。（一）“人往哪里去”在城镇化的推进过程中要防止两种片面倾向，一是撇开农村孤立地发展大城市的“大城建派”倾向，表现为片面追求城市规模的扩大、城市数量的增加。二是盲目无序发展小城镇，实施“村村点火，户户冒烟”的“乡村派”乡村城镇化倾向，表现为一些地区从维护本地利益出发，盲目上马工业小区、商贸区，缺乏长远规划和统一安排，基础设施、公用设施不全，服务设施不配套，同构、资源浪费现象严重；绝大部分城镇缺乏必要的支柱产业和“龙头企业”，有的干脆就是一条“路边街”。有人形象地描述为“走了一村又一村，村村像城镇；走了一镇又一镇，镇镇像农村”（辜胜阻、李永周，2000）。改革开放以来，中国城镇化的发展战略先后经历了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”、“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”、“小城镇、大战略”及“坚持大中小城市和小城镇协调发展”等阶段。中共“十七大”报告提出要“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，这既是对过去中国城镇化发展经验教训的总结，也是为未来发展指明方向。当前中国有2.25亿农民工，跨省的农民工达到1.5亿，据有关部门预计，未来30年，中国还将有3亿左右农村劳动力需要进入城镇，将形成5亿城镇人口、5亿流动迁移人口、5亿农村人口“三分天下”的格局（吕雪莉，2009）。面对人口迁移的艰巨性和复杂性，我们认为，中国城镇化的推进要因地制宜，在东部沿海和中西部采取不同的区域城镇化模式。对于东部地区，城镇化率已达到56.2%（见表2），形成了长三角、珠三角及环渤海等初具规模的城镇密集区，未来可以继续采取以大都市圈为特征的城市化策略，实行组团式的城市结构，加强城镇之间的联系，推进城市群内部城镇之间协调发展，发挥大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内。对于中西部地区，城镇化率明显低于东部及全国平均发展水平（见表2），且主要以点状发展为主，未来可以通过据点式城镇化，在中西部把县城建成具有一定规模效应和集聚效应的中小城市。东部三大都市圈可以吸纳一部分农民工，但大部分中西部的农民工可以在中西部通过县城的发展实现城镇化。县城是县域工业化、城镇化的主要载体，是农村城镇化最有发展潜力的区位，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要战略支点。发展依托县城的农村城镇化不仅可以逐步形成县域范围内功能互补、协调发展的城镇体系，有效提高农村城镇化的发展质量，而且鼓励农村外出劳动力向县城集聚，有利于农民工的合理流动和市民化，改变当前已经进城的农民工实际上并没有市民化的“半城镇化”状态，满足农民的“城市梦”。表2显示，从城市数量上看，全国655个城市中人口规模在20万以下的城市不到全部城市的一半；从城市分布上看，占国土面积超过70%的西部地区城市比重却不到30%，而且主要以大中城市为主。广大的中西部地区分布着大部分的县级行政区划，可以预见，未来依托县城发展中小城市的城镇化战略潜力巨大。具体设想是，在100万以上人口的大县把现在的城关镇发展为30万～50万人中等城市，在50万～100万人的中等县以城关镇为依托建立20万～30万人的中小城市，在50万人口以下的小县把县城做大。（二）“钱从哪里来”城镇化不是简单地将农民与土地剥离、实现人口由农村向城市的空间转移，而是要在合理的土地制度框架下引导一部分农民摆脱对土地的依附，使这些农民能够真正离开土地，走出农村。但现行土地制度束缚了农村剩余劳动力向城镇转移，导致了农民兼业化、两栖化现象的频繁发生，延缓了城镇化进程（曹宗平，2009）。一是农村土地征用制度不完善损害了农民的利益。中国的农村土地虽然是“集体所有”，但实际上村集体并不能买卖，只能由政府定价买卖。长期以来，政府通过低价征用、征购“集体所有”的农村土地，高价出售的方式分享了农民土地的价值，并由此产生了大量“种地无田、上班无岗、低保无份”的失地农民。二是土地使用权转让制度不健全限制了农民的自由流动。土地制度同城镇化与非农化有着内在联系，影响着劳动力的非农化和城镇化。例如，荷兰、法国、丹麦、德国都曾通过一系列行政、法律、经济的调节措施，促使土地集中和农业规模经营，而农业的规模经营又推进了农村劳动力的转移。又如日本在“二战”后对土地流转实行严格限制的措施，阻碍土地集中和规模经营，这在客观上延缓了劳动力的非农化进程（辜胜阻、刘传江，2000）。同时，土地流转的一个重要意义还在于可以通过资金积累为农民向城镇第二、三产业转移创造条件。然而，当前中国缺乏合理的土地流转制度使土地成为农民“沉睡的资本”。缺乏资金成为农民向城镇转移的一大障碍。在规范征地制度、保障农民权益的同时积极探索农村土地流转的合理途径，允许农民用土地使用权进行财产抵押，有利于盘活土地。大量有能力进城从事二、三产业的农民就可以获得创业资金，从而顺利实现城镇化。2008年中共十七届三中全会指出：“允许农民不但拥有土地使用权，而且可以自主决定土地的转让、出租、抵押，享有土地增值的最大利益。”这反映出中国土地改革的新方向。目前一些地方已经开始农村土地经营权抵押贷款的试验。例如，成都就是农村土地产权和金融改革开展得较为深入的地区之一，确权、建市和金融是改革的亮点，不仅通过“农村土地承包经营权证”、“集体土地使用权证”、“房屋所有权证”和“林权证”的发放完成了针对农户的确权办证，而且推出了全国第一家农村产权交易所，并组建了专门服务农村金融的农村信用合作联社股份有限公司。如果说“人口红利”造就了中国改革开放前30年的辉煌，那么未来经济发展要充分利用土地资本化红利。当前，要因地制宜、因人而异，稳步推进土地使用权抵押。对于农民来说，土地主要有生存保障和致富资本两种功能。从地区发展差异来看，在相对贫困地区，随着国家取消农业税等各种惠农措施的实施，种田的收益增加，土地的保障功能也在强化。在相对发达地区，随着进城打工和从事多种经营，土地的保障功能逐渐弱化。从群体特征差异来看，进城的农民从地位上看已经分化为不同的群体。大部分农民工处于弱势地位，工作和收入不稳定，家乡的土地是最后的依靠。同时，也有许多农民工经过打工实践，在外开阔了眼界，学到了本领，掌握了技术，拥有了资本，其中的一部分人或通过创业成为私营业主扎根于城市，或返回农村创业，土地对于这部分人的保障功能在弱化。因此，对于那些土地保障功能已经弱化的地区和人群来讲，稳步推进土地使用权抵押能够有效地推动城镇化发展，解决创业的融资问题。土地使用权抵押在形式上也可以灵活多样，例如，可以只允许农民的部分土地抵押，留下一部分发挥生存保障功能。同时，稳步推进土地使用权抵押还要完善相关的配套制度建设。要积极推进农民贷款保险制度及科学的土地评估体系的建立，加强指导、管理、监督、协调及服务。要通过政府完善农村社会保障体系以割断农民同土地的“脐带”，逐步弱化土地的保障功能。（三）农民工的市民化实现城镇化健康发展的一个重要内容就是要让进城农民能够在城市“安得下来”。一方面要帮助进城农民在城市安居乐业。通过户籍制度的改革实现进城农民身份变换，推动城镇化进程中进城农民的地域转移、职业转换和身份变换同步进行。同时通过创业扶持政策的完善及城镇安居工程的建设解决进城农民的创业就业及住房问题，使进城农民在城市安居乐业。另一方面要搞好城市建设。通过城镇化建设筹资机制的创新，放宽民间投资的准入，构建政府和民间共同在城镇化方面投资的新格局，用好政府发动型和民间发动型的两种城镇化机制。致力于帮助进城农民在城市安居乐业，就是要推进深度城镇化战略，把简单的城市常住人口的增加，改变为尽享城市公共服务的市民的增加（蔡昉，2010）。一要改革户籍制度。首先，要立足于中国城镇化发展的实际需要以及未来进一步发展的方向，对大城市、中等城市、小城市、县城的户籍制度改革应该实行不同的政策，调控农村人口向城镇的流量与流速，促进城镇体系的合理化。像北京、上海这样的大城市不可能完全放开，但是在中等城市，应该积极放开户籍，小城市更是可以完全放开，县城则要“敞开城门”，让农民“自由进城”。其次，要着眼于农民工作为一个新的社会阶层本身正在不断分化的现状和新生代农民工正在成长壮大的实际，通过放开户籍限制，帮助新生代农民工及老一代农民工的“精英群体”率先实现“市民化”。再次，要先淡化城市偏向，使户籍与公共服务逐步脱钩，通过先改内容后改形式的方式来缓和改革过程中的利益冲突和矛盾，再经过一系列过渡环节过渡到以城乡公共服务均等化为基础的一元户籍管理制度，促进城乡一体化发展。二要完善创业扶持政策，积极引导和鼓励农民工返乡创业，使一部分农民工在当地县城实现市民化。政府在创业扶持方面，要构建完备的创业融资体系，增强创业资本的可获性；要健全创业的服务体系，使创业的“门槛”最低化；要健全创业的教育和培训体系，使创业者的能力最大化；要完善创业政策的扶持体系，使创业的成本最小化；要建设创业基地和园区，使环境优化。三要推进城镇安居工程建设。要完善多层次城镇住房市场体系，加大对以公共廉租房为重点的保障性住房供应力度；运用多种政策工具，发挥市场机制作用，形成保障性住房资金来源的多元化；逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，促进城乡住房资源的合理配置。致力于解决城市建设过程中的资金难题，要自上而下与自下而上的模式相结合，创新城镇化建设筹资机制。首先要完善相应的财政体制和金融体制。一要积极推行“扁平化”的财政体制改革。2009年7月，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出2012年底前在全国大部分地区推行省直接管理县财政改革，通过政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面的改革，实现省财政与市、县财政直接联系。这种“扁平化”的财政体制改革是从制度上对城镇化发展资金问题的