【社会课件】第二节 几种重要的政策分析模型

第二节几种重要的政策分析模型——理解公共政策的有效途径一、传统理性模型：决策追求最优解什么是理性？它的英文是Rationality，中文通常解释为合理、有理，它与感性相对，指人从理智上控制行为的能力。买汽车光挑颜色，买衣服只注意款式，作决定选择抽签，做事情喜欢打赌，这都不能说是理性的行为。在“廊桥遗梦”这部电影中，女主角佛郎西斯卡望着情人的汽车在雨中拐弯消失，几经犹豫而最终没有走下丈夫的汽车，她的行为是理性的选择。当然，在评价某种行为是理性的或非理性的时候，人的价值判断起很大的作用。某种行为可能你认为是理性的，但别人却认为是非理性的。我们在谈到理性概念的时候，往往是以共识性标准为前提的。理性模型起源于传统经济学的理论，传统经济学理论是以“经济人”的假设为前提的。那么什么是“经济人”呢？一般来讲，“经济人”自私且功利，做任何事都以满足个人最大利益需要为目标。分析经济人的行为实际上很简单，他之所以这样做而没有那样做，就是因为这样做可以最大限度地满足他的利益需要。这种带有强烈自利特征的经济理性尽管十分不可爱，但却非常有用。因为我们惊奇地发现，社会财富这块蛋糕在市场理性的博弈中越做越大。市场机制这只看不见的手，会使人的自利行为导致利他的结果。以“经济人”假设为前提的理性优化模型，为微观经济学的发展提供了便利的条件，同时也对当时经济领域的微观决策起到了一定的指导作用。它舍弃了一些次要变量，使问题的分析得以简化，形成有效的分析框架，能够被用来解释资本主义市场活动中的诸多现象。因此，其影响迅速蔓延到社会生活的其它领域，当时这种假设几乎被认为是一个不证自明的公理，是解释人类行为不可缺少的依据。的确，理性行为的概念是一个非常有力的解释原则，因为它有着许多人类行为的经验依据。我们经常对其它人这样解释我们的行为，“我想达到X这样一种目的，所以我选择了Y这样一种方式。”同样，这也是我们理解其它人行为的基本思路。基于这种考虑，我们一样可以用这种模式去解释一个政府的行为。就政府政策而言，如果你了解了政府的目标，你就不难解释其政策方案的选择。它之所以这样去做而没有那样去做，是因为它要满足自己最大的利益需要，做出最大价值的选择。比如在对日本为什么要偷袭珍珠港?苏联为什么要把导弹放在古巴?伊拉克为什么会入侵科威特?这类政策问题进行分析的时候，传统政策分析的理性模型能为我们提供一种有效的解释方法。传统的政策理论有着理性主义前期发展的深刻烙印。它认为，任何决策都是目标性行为，达到目标当然会有很多种途径和手段。所谓理性的选择就是要作出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。传统理性模型所要求的最优选择应具备如下条件：（1）把决策行为视为整体行为而非群体行为：因为是整体，才会有一致性的价值判断，如果是群体就必然会出现价值观方面的差异，因而在目标选择和最优认定方面产生分歧；（2）决策者具有绝对理性：表现在他们具有完备的知识和信息，能穷尽备选方案并预测所有结果；（3），决策目标单一、明确和绝对；（4）决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好；（5）决策过程中不考虑时间和其它政策资源的消耗；其具体步骤是：(1)确定决策目标。(2)提出备选方案。(3)对这些方案及其结果进行比较分析。(4)通过排序选择出最优方案。从理论角度而言，最优选择并不是不可行的。然而，社会现实不等同于理论假设，传统理性模型的限制条件使其遭遇到诸多的障碍，人们逐渐发现政策实践中的许多现象都难以用它来作出解释。其原因不在于它的逻辑体系有缺陷，而在于其前提假设有问题。首先，决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、模糊和相对的。传统的经济学理论总是把企业的目标视同于企业家的目标，似乎只是为了最大限度地追求利润。这种认定完全是错误的，因为企业是由许多人组成的，它包括股东、经营者和员工等等，他们对企业的目标都会发生直接或间接的影响，尽管在程度上会有所不同，但表现了一种多元化的趋向。因为这些人有着不同的价值取向和利益要求，并不一定会把企业目标作为自己的目标，所以企业的实际目标反映了其成员错综复杂的、相互矛盾的利益追求。这里只是分析了企业的情况，实际上在公共部门和政府机构里，目标多元化的特征就表现得更为明显。美国著名的政策学家赫伯特•西蒙在其《管理决策新科学》一书中讲了一件他亲身经历的事情。一些大公司就购置计算机的问题向西蒙咨询，西蒙当时就建议这些公司先考虑一下是否真的需要这样的设备？购置计算机主要是为了解决哪些具体问题？等到这些问题明确了以后再决定购置什么类型的计算机。后来西蒙很快就发现自己给这些公司出了个“馊主意”，因为它们在尚未使用过任何计算机之前，根本无法具体明确地了解计算机的性能与用途，从而也不可能提出购买计算机所要达到的具体明确的目标。只有当它们先买台简单实用的计算机，并在使用一段时间且有了经验之后，它们才会知道下一步应该做些什么。可见许多决策问题其总目标往往只是一个不十分具体明确的大的方向，具体的内容还有待于在决策执行过程中逐渐地加以明确。查尔斯•林德布罗姆也认为，政策往往是针对解决社会问题的，所以要想使政策目标明确就必须找到问题的症结所在，然后才能作出决策。可是决策者面临的往往并不是非常具体且可以明确界定的问题，比如，当物价飞涨，公众要求政府作出反应时，政府部门就要对问题的原因进行分析，是公众的要求过分还是物质生产和供应服务的不足？是垄断公司的幕后操纵还是通涨心理引起的连锁反应？或者上述原因兼而有之？不管政府部门出于何种考虑，治标总不是目的，可本在何处？找出通货膨胀的动因也许是很困难的，这无疑会影响到决策目标的确定，所以目标很多时候并不是绝对的而是相对的。其次，人是感情动物，存在理性缺陷，其行为往往会受到个人偏好、性格特征等非理性因素的影响：如果你是个蓝球迷，有朋友送给你一张免费的蓝球票，而那天晚上恰巧来了场暴风雪，这使得驾车去体育馆看比赛十分危险，这时你去还是不去呢？假如换一种情况，同样的足球票，同样的暴风雪，但球票是自己花300元买的，这时你去还是不去呢？根据行为学的研究，在后一种情况下，人们多半会冒险前去观看比赛。人多具有“成本陷入倾向”和“损失厌恶倾向”－认为既然已为此花了钱，那么就最好不要浪费，而不去过多考虑结果会怎样。人们通常会把损失看得比收益重要得多的多。这完全是心理因素在起作用。再次，人处理信息的能力是非常有限的，这主要表现在如下几个方面：（1）人对信息的感知能力有限：所谓感知就是人通过自己的感官把外界信息作为刺激反应而输入大脑的过程，人的感知能力对大脑处理信息的容量具有限定作用。心理学的研究表明，人的感知是有选择的，而不是全面的。以视觉为例，人们总习惯于用照相机来形容视觉，因为它们都是以视野成像，而实际上二者结构上的类似并不能说明它们彼此在功能上也相当。照相机能够把视角内所有的物体都拍摄进去，只不过辨别的精度受限于镜头的透光能力和胶片上感光材料的颗粒密度。而人的视觉通常只能接收到其注意力比较集中的那些部分，绝大部分都没有能够被感知，这就是人们常说的“视而不见”的现象。（英国童谣：波斯猫）心理学的试验结论是：人的视野中存在的东西，能被同时接收到并形成印象的大约只占1/70。有位心理学家曾做过这样一个有趣的试验：会场里，一位演讲者正在眉飞色舞地发表演说，听众聚精会神地在听，忽然一个人破门而入且动静很大，后面紧跟着又追进来一个人，二者在在众目睽睽下扭打成一团，其中一个人还抽出了手枪并对天花板放了一枪。这场闹剧历时二十多秒钟，试验者把整个过程拍了录像，等闹剧刚一结束即让听众描述情节，结果五花八门，说什么的都有。与所录实情对照，情节出入极大。在40位听众当中，只有一个人对主要情节的描述错误率没有超过20％。（2）人的记忆能力有限：一般来说，人脑的记忆容量要比现代最先进的计算机的信息存储量大许多个数量级，似乎可以视其为无限大，但实际上人脑存贮信息的速度却很慢，所以它与计算机的记忆能力不好相比。计算机可以按照信息的原输入形式完整地进行保存，并按照既定方式加以检索，它并不关心信息本身所具有的含义。比如，计算机对一个有意义的词MANAGEMENT和一个无意义的词TMNAENMAEG具有相同的存取速度和相同的单元容量，因为这两个词都是由相同的10个英文字母组成。可是如果让懂英语的人去记忆这两个词，则很容易记住前者，很难记住后者。由此可见，人脑的记忆模式与计算机截然不同。人们习惯于把记忆分为机械式记忆和联想式记忆两类，电脑主要依赖机械式记忆，而人脑在这方面是非常落后的，为弥补因存贮速度不足所产生的记忆力的有限性，人脑主要依赖联想式记忆。这种联想会重新构建记忆中的事件，而构建记忆内容的主要依据就是信息本身的意义。随着联想过程中记忆构建的不同，记忆的内容就会有所差别。一个懂英语的人之所以能够很容易地记住MANAGEMENT这个词，主要是因为这个词有意义，可以使人在这个词与其意义之间形成联想，而对于一个不懂英语的人来说，MANAGEMENT和TMNAENMACG一样难记。一位心理学家曾做过这样一次试验，他要求一位国际象棋的高手和一位初学者去记忆棋盘上的两种类型的布局，第一种类型是实战的残局，第二种类型是棋子的随机摆放，结果发现两位棋手对第二种类型的布局都难以记住，而对于第一种类型的布局，国际象棋高手的记忆能力远远超出了初学者。（中国象棋大师胡荣华，曾同时与十多人下盲棋，可见其惊人的记忆力。但如果在棋盘上随机摆放棋子，让他记住两三盘一定非常困难。）这说明人脑所记住的往往是能够联想起来的整体而不是其中的各个组成单元。第四，决策所面临的情况往往是价值冲突而非价值一致：西蒙等人在1956年曾对23名参加专业培训的企业管理人员进行了一次心理试验，首先让他们阅读一段反映某公司经营状况的案例材料，然后请他们分析和判断该公司面临的主要问题是什么。结果发现所作的判断差异很大，比如，在从事营销工作的管理人员中有83％的人认为该公司的主要问题是市场营销问题，而从事非营销工作的管理人员中只有29％的人持同样的看法。西蒙从这次心理试验中发现受试者的专业经验对他们诊断问题有很大影响，这些受试者的看法大多与他们最熟悉或所从事的工作有关。现代系统论的创始人冯•贝塔郎菲也曾说过：“同一张桌子，在物理学家看来是电子、质子和中子的聚集；在化学家看来是物质有机成分的组合；在生物学家看来是木细胞的复合体；在艺术家看来是某种艺术风格的体现；在经济学家眼里则是一定货币价值的效用，等等”。由于人们认识事物的出发点和角度不同，所以对问题的判断会有很大的差别。第五，决策总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制：决策一方面要讲究合理性，同时也要讲究及时性。尽管时间因素对不同决策的制约存在程度上的差别，有着轻重缓急之分，但毫无时间限制的决策是根本不存在的。俗话说“机不可失，时不再来”，讲的就是这个道理。时效永远是决策成功不可缺少的前提。为追求尽善尽美而不顾时间的限制，这是非常愚蠢的做法。就算你真能找到最优的方案，而机会一旦逝去，即便再好也一钱不值。决策从某种意义上讲，就是在没有时间继续进行信息搜索时所必须作出的选择。除了时间限制以外，决策还要考虑其它资源的消耗。因此，决策不仅要在合理性与时效性之间作出权衡，而且要在合理性与经济性之间作出权衡。所谓经济性是指政策制定过程要力求以小的代价获得大的收益，至少其边际代价不能大于边际效益。比如，政府为制定某项政策需要进行实际的调查。当然，调查的规模越大，程度越深入，获取的信息就会越充分，对决策的合理性就越有帮助。但政府决不会不计花费地去实施调查，因为政府的人力、物力和财力资源是有限的，而且它还要权衡得失，考虑政策的重要程度，然后付诸力所能及且得大于失的调查行动。基于上述认识，传统理性主义受到多方面的质疑与批判。西蒙等人认为，传统理性主义从“经济人”假设出发以逻辑推理方式所确立的规范性政策理论无法解释现实生活中政策制定过程的实际行为。现实生活中不存在纯粹的理性，传统理性模型只能被认为是一种理想的追求，而缺少实践的基础。尽管传统理性主义在一定程度上代有“乌托邦”的色彩，我们也欢迎对它的批判，但是，过于简单和绝对的否定态度也是不可取的。其实，所谓“乌托邦”无非是指不能实现之事，而不能实现不等于没有意义，理想主义虽没有实践基础，但也绝非是无稽之谈。拿破仑有句名言：“不想当元帅的士兵不是好士兵。”仔细想想，士兵想当元帅在多数情况下不是“乌托邦”又是什么，当然，那是关于个人功利的“乌托邦”，但社会管理又何尝不是如此？“取法乎上，仅得乎中；取法乎中，风斯下矣。”人们总是在追求尽善尽美中得到较善较美的。从这个意义上讲，理想主义并无过分的问题，正因为如此，传统理性模型的思想价值一直受到理论界的肯定。二、有限理性模型：决策追求满意解西蒙认为，现实生活中决策者的理性是界乎完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是“经济人”，而是“行政人”。行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。行政人的知识和能力水平是很有限的，他们的决策行为往往会受其心理因素的一定制约，他们不可能也不奢望发现最优解，而只是找到满意解就知足。下面通过介绍两种决策方法来说明一下所谓满意解的含义：（1）组合排列法组合排列法就是从工作任务的不同组合排列中进行选择，以达到满意结果的一般性决策方法。比如，按照上级的要求，一个行政机构必须在一个工作日(8小时)之内完成四项比较紧急的任务。根据事前的估算，完成第一项任务大约需要6小时的时间，第二项任务三小时，第三项任务三小时，第四项任务两小时，如何在限定时间里完成这些任务显然需要动一番脑筋。工作任务有如下多种排列方案：第一种组合排列方案是：工作任务顺序排列，即完成第一项任务后，再去执行第二项任务，以此类推，直至完成最后一项任务。显然，这个方案，大大超过了限定时间，需要14个小时。第二种组合排列方案是：第一项任务和第二项任务同时开始执行，都完成后再顺序执行其它几项任务。这种方案依然不能满足工作任务的时间要求，需要11个小时。第三种组合排列方案是：第一项任务与第二项任务同时开始进行。第二项任务一完成，马上接着进行第三项任务，最后进行第四项任务，共需要8个小时。因为这种方案已经能够满足需要，所以行动方案的选择可以到此终结，尽管还可能有其它的排列方案，而且这种方案也非最优的选择，但是现在已经没有必要继续搜索下去了。（2）方面排除法：这是一种适用于对决策方案进行同时性选择的有效方法。一般来讲，决策方案的选择都是多属性的。比如，对选购汽车的决定来讲，可以根据价格、座位数、速度、颜色等属性来进行选择。根据方面排除法的要求，在选择过程的每一阶段，要根据重要程度的差别从多种属性中挑选出某一属性并以此为标准对方案作出评价。对不符合这一属性要求的就要予以排除，即不再在以后阶段的比较选择中继续考虑这些方案。在我国，目前汽车进入家庭的口号喊得很响。假如你正计划买一辆新车，你认为对自己来讲最主要的方面是汽车的售价，你的最大承受力是15万元人民币，根据方面排除法的要求，所有售价超过15万元人民币的汽车，均应从你的选择方案中排除。（尽管许多车型你都非常中意，但你没有实力购买。）接下来，你认为座位数对你来讲成为最重要的属性，如果你希望挑选5个座位的汽车，那么仅有两到四个座位的汽车也将被排除在继续考虑之外，然后再根据剩下的属性如排气量、最高时速、自动档、颜色等进行选择，直到作出最后的决策。显然，这种方法比多属性同时比较更直观、更具体、更简单、更快捷，因为它不涉及复杂的逻辑推理和数学运算，所以对决策者的认知能力要求不高，并且相对易于掌握。尽管从规范决策方法的角度来看，方面排除法并不能保证被选中的方案事实上能真正优于那些被排除掉的方案，但起码可以说这是能让决策者感到满意的方案。西蒙在对传统理性主义总结和批判的基础上，提出了有限理性模型或称满意模型、次优决策模型。由于这一突出的理论贡献，西蒙荣获了1978年诺贝尔经济学奖。西蒙认为，由于种种条件的限制，无论是个人决策还是群体决策，大多数都是发现和选择满意方案的过程；只有在非常例外的情况下，才是发现和选择最优方案的过程。这并不是因为决策者头脑糊涂，一个富有理性的人，如果能够同样顺利地求优的话，就不会止步于满意；如果能够得到最好，就不会安于次好或比较好。原因是现实世界复杂多变，客观条件充满局限，人们根本无法求得最优解和准确解，不得不转而求其次，寻求“足够好”的解。人们并不是“不想干”，而是他们“无法干”。人的理性实际上是介于完全理性和非理性之间的一种有限理性，这种有限理性在决策过程中的表现是：（1）在情报活动阶段，人的决策行为往往受到知觉选择性的支配，不同经验和背景的决策者，对决策环境的认识会有不同的解释。（2）在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的问题求解活动，寻找能够满意的决策方案。（3）在抉择活动阶段，决策者在遇到满意方案时便会终止其搜索行为。总之，有限理性模型对人们的实际决策行为作了比较真实的解释，为政策理论及其实践的发展开辟了一个新的方向。三、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正美国学者林布隆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。他认为，政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程（分析问题，明确目标，提出方案，优化选择等）而是对以往政策行为的不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。决策者要依据现有方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成为一项新的政策。说的通俗点，就是“积小变为大变”的过程。渐进模型可以用图3－1给予粗线条的说明。它表现了政策渐进与变化的动态过程。图3－1渐进模型渐进模型有以下一些特点：(1)渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺：政策制定要以现行政策为基础，不能重新起火另开张。(2)渐进模型注重研究现行政策的缺陷：并不强调有所创新，也不是无所作为，只是注重对现行政策的修改与补充，以弥补现行政策的缺陷。）(3)渐进模型强调目标与方案之间的相互调适：不是金口玉言，一劳永逸，要注意反馈调节，在试探和摸索中前进。让我们细心观察一下一只蚂蚁在沙滩上费力爬行的路径，它时而在斜坡上转向，以便以一个比较适当的角度更轻松地爬过陡坡；它时而在鹅卵石中转圈，试着发现通往蚁窝的路径：它时而停下来不动，以便感知下一步的爬行方向。这只蚂蚁就是这样迂回地、时停时进地、甚至是反复无常地向蚁窝爬行。我们不妨把所观察到的蚂蚁回窝的路径画在一张纸上。呈现在我们面前的是什么呢?那是一连串极不规则的多角线段。时而向左，时而向右，时而向前，时而向后。当然，这也并不完全是随机性的，因为它还有指向某一目标的隐含的方向性。这是一条什么径迹?为什么不是从起点直接指向目标呢?蚂蚁对其巢穴有着一般的感知，但它不能预见通往蚁穴的道路上会出现什么样的障碍，它必须不断地调整方向，以适应遇到的困难。蚂蚁的眼界很窄，所以总得对付撞上的每一个障碍物，在其四周寻觅道路，而对以后还有什么障碍未曾预见，感知的局限使其根本不可能作出这样的预见。要戏弄蚂蚁在原地转来转去，实在是件再容易不过的事了。蚂蚁的爬行路径是复杂的，而这种复杂性不仅源于沙滩上的障碍，而且源于蚂蚁自身的认知局限。渐进的过程实际上就是一个不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。从某种意义上讲，很象蚂蚁向其巢穴的爬行，一边探索一边前进。渐进模型的这一特性有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果。社会是一个惯性很大的系统，覆水难收，越是严重的错误越难以完全纠正。如果把步子迈得小一些，那么发现了问题就能够及时纠正。迈大步往往意味着进行重大的政策变革，这样做一方面可能会引起决策层内部的紧张和冲突，导致权力的改组和社会形势的重大变化，所冒的政治风险较大；另一方面也可能会在制度安排和公众心理方面遇到很大阻力，形成政策执行中的障碍，引起一些意想不到的后果，很不利于社会的稳定。如果能够把大步变为连续的小步，步幅虽小但频率不慢，那么上述的风险就会大大地缓解。按部就班、修修补补的渐进主义或许看上去不象是英雄，因为它缺少惊人的壮举，但它作为足智多谋的问题解决者在现实生活中却大有用武之地。渐进模型的出现有其实际基础和理论依据，当前各国的政治几乎都呈现一种渐进的趋势。