中央银行的职能组织形式及其与政府的关系

第二章中央银行的职能组织形式及其与政府的关系讲义本章分别介绍中央银行的职能、中央银行制度的基本类型、中央银行的资本来源和机构设置、中央银行的独立性等内容。学习本章的目的是从多个方面了解一般中央银行制度的基本内容和我国中央银行制度的基本内容。第一节中央银行的职能一、关于中央银行职能的一般表述（一）中央银行是发行的银行指中央银行掌管一国现金货币的发行权。国家赋予中央银行集中与垄断货币发行的特权，是国家唯一的货币发行机构，它是最基本的职能，因此有人讲一部中央银行发展史，首先是一部货币发行权逐渐走向集中，垄断和独占的历史。目前，世界上几乎所有国家的现钞都是由中央银行发行的硬币辅币的铸造，发行有的由中央银行经营，有些国家则是由财政部门负责，发行收入归财政，然后由中央银行投入流通。（二）中央银行是银行的银行中央银行为普通银行提供服务：1．开立存款账户，提供票据交换和支付清算服务；2．通过贴现窗口和公开市场操作为其不断地补充流动性（准备金）；3．履行“最后贷款人”职能。央行的业务对象不是一般企业和个人，而是商行和金融机构，央行行与其业务对象的业务往来，仍具有银行因有的存、贷、汇业务特征，央行为商行，金融机构及政府提供支持与服务。（三）中央银行是国家（政府）的银行央行根据法律授权制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理，负有保持货币币值稳定和保障金融业稳健运行的责任。1．经理国库；2．为政府提供资金支持；3．代表国家制定和执行货币政策；3．代表政府参与国际金融活动；4．作为政府的金融顾问和参谋；5．履行国家交付的其他职能：金融安全、征信管理、反洗钱等。二、关于中央银行职能的另一种常见表述（一）服务职能1．服务职能是指中央银行向政府和银行及其他金融机构提供资金融通、划拨清算、代理业务等方面金融服务的职能。2．中央银行为政府服务，具体表现在：（1）经理国库；（2）临时的财政垫支；（3）代表政府参与国际金融活动；（4）作为政府的金融顾问和参谋。3．中央银行为银行与非银行金融机构服务，具体表现在：（1）主持全国的清算事宜；（2）作为银行的最后贷款者。（二）调节职能1．调节职能是指中央银行运用自己所拥有的金融手段，对货币与信用进行调节和控制，进而影响和干预整个社会经济进程，实现预期的货币政策目标的职能。2．调节职能具体表现为：（1）调节货币供应量；（2）调整存款准备率与贴现率；（3）公开市场操作。（三）管理职能1．管理职能是指中央银行作为一国金融管理当局，有责任维护金融体系的健全与稳定，防止金融紊乱给社会经济造成困难。2．管理职能表现在：（1）制定有关金融政策、法令；（2）管理各银行和金融机构；（3）检查监督银行及其他金融机构的活动。三、发展中国家中央银行的特殊职能（一）饶余庆所谓的“开发功能”饶余庆认为中央银行有5大职能：1．政策功能：执行国家金融政策（含发行纸币）；2．银行功能：（1）政府的银行：经理国库；为政府提供临时（季节性入不敷出）资金支持；保管、管理黄金、外汇储备；充当政府的金融顾问。（2）银行的银行：集中保管金融机构的现金储备，统筹调度以防急需；提供全国性的中央票据交换与清算，和资金转移之方便和服务。（3）在国际关系中，代表国家与外国金融当局和国际金融机构建立业务联系，或促进有关金融事务的交涉和谈判。3．监督功能：（1）对在国内经营的所有金融机构审慎督导；（2）在国家发生金融危机时，有责任全力支持资金周转不灵的金融机构，，以保障金融体系安全。4．开发功能：指在发展中国家，由于金融制度落后，货币化程度低，中央银行有责任：（1）扶助各类金融机构，促进储蓄项投资转化；（2）鼓励发展金融市场，促进金融体系顺应经济发展而发展。5．研究功能：除了小部分属于国家机密的情报外，中央银行应经常整理所掌握的经济、金融、财政资料并将之出版，以供民众参考。多数中央银行都设有研究部。一些先进国家的中央银行还设计总体经济模型，对经济动向经常预测，以供政府当局参考。（二）易纲、贝多广所谓的“推动功能”易纲、贝多广将中央银行的职能概括为2个：1．推动功能：指采取措施引导和推动信用制度的成长、信用工具的多样化以及金融资产收益结构的成熟，以有效地动员储蓄和优化资源配置。作者认为，这个功能是发展中国家中央银行与发达国家中央银行的重要区别。发达国家的中央银行建立在比较完善的商业银行体系基础上，因而其中央银行理论和实践主要强调对商业现代中央银行无论其资本结构如何，都受国家的直接控制和监督，是国家的货币管理当局，负责制定和执行货币政策。二、中央银行最高权力机构的组织形式1．中央银行最高权力机构的组织形式有三种：（1）金融政策决策和执行权集于一身。如英国、美国、马来西亚、菲律宾的中央银行；（2）最高领导机构分为金融政策决策机构和执行机构。如日本、德国和意大利的中央银行；（3）最高领导机构分为决策机构、执行机构和监督机构。如法国、比利时和瑞士的中央银行。2．中央银行最高权力机构组织形式的特点有：（1）地位超然，权力较大；（2）中央银行总裁是核心人物；（3）权力机构人选具有较为广泛的代表性。三、中央银行的机构设置（一）中央银行内部机构设置1．为便于行使职能，各国中央银行总行一般都设立有专门的行政办公、业务操作、金融管理监督和经济金融调研等几大类型的职能机构。2．中央银行总行设置职能机构的特点有：（1）机构设置多，政策性强的工作直接管理多；（2）多数国家都设置有经济、金融研究和政策政府方面的调研机构；（3）中央银行的主要业务活动与业务管理有专设机构。3．中国人民银行总行的机构设置。2003年，货币政策职能与银行监管职能分离后，中国人民银行的内部机构设置也相应发生了变化。根据中央编制委员会的决定，目前中国人民银行内设18个职能司（局、厅），分别是：办公厅（党委办公室）、条法司、货币政策司、金融市场司、金融稳定局、调查统计司、会计财务司、支付结算司、科技司、货币金银局（国务院反假货币联席工作会议办公室）、国库局、国际司、内审司、人事司（党委组织部）、研究局、征信管理局、反洗钱局（保卫局）、党委宣传部和机关党委。（二）中央银行分支机构设置各国中央银行的分支机构有的是按经济区域设置的，有些同时考虑经济区域和行政区域而设置。中央银行分支机构的权力和地位视不同的国家为转移：二元制中央银行的地方机构地位较高，有一定独立权力；一元制中央银行的分支机构仅仅是总行的派出机构。1、按经济区划设置模式。是从经济需要出发根据不同地区商品经济和信用制度的发展状况，特别是金融业的发展程度来设置分支机构，它体现了商品经济规律的要求。世界上大多数国家中央银行都采用这一模式来设置。如美国：美联储将全国划分为12个联邦储备区，每个区设1家联邦储备银行，根据不同地区经济发展的需要，在25个城市设立分行，增9个城市设立特别代表处；英格兰银行在英国的5个中心城市设立区域分行，在4个城市设立代表处。2、按行政区划设立模式。中央银行分支机构与行政区划保持一致，其规模的大小与所在行政区的级别相关，与中央银行业务无关。这一模式存在于实行计划经济的国家。前苏联，大区行成立以前的中国。3、以经济区划为主兼顾行政区划模式。这一模式一般是按经济区划设置分行，分行以下的机构则是尽量与行政区划一致。如日本银行，将全国47个都、道、府、县划分为33个业务区，每一个业务区设立一个分行，分行所在城市是商业银行和金融机构比较集中的地区，同时设12个办事处，分行以下机构的设立更多考虑行政区划。实行中央计划经济的国家，按行政区划设置分支机构，体现了行政的合理性，这种模式为各级政府对中央银行的干预增加了机会和空间；按经济区划设置分支机构，体现了经济的合理性和经济发展的内在规律，有利于中央银行货币政策的统一操作，在制度上避免了政府的过多干预。4．中国人民银行分支机构的设置（1）自建行至1998年末，中国人民银行的分支机构一直是按照行政区域的划分设置的。这种体制存在无法抵制地方政府干预、分支机构重叠、人员过多、力量分散、成本高、效率低等多方面弊端。（2）．1998年11月，根据国务院机构改革的要求，人民银行开始进行了分支机构管理体制的重大改革：撤销了31个省级分行，跨省区设立了9家分行，设立了两家总行直属的营业管理部；在不设分行和营业管理部的省会城市设立了金融监管办事处；分行下设中心支行；中心支行下设支行。（3）中国人民银行跨省区设置分行的意义在于：有利于提高宏观调控的有效性；有利于加强金融监管的力度；有利于增强中央银行金融监管的独立性和公正性；有利于精简机构和人员，进一步减少管理费用，提高效率。（4）．2003年，我国将人民银行总行原来承担监管职能的银行监管一司、银行监管二司、合作金融机构监管司、非银行金融机构监管司和分行负责金融监管的职能部门、分行下设的金融监管办事处从人民银行分离出来，成立了银监会。目前，银监会派出机构的组建工作仍在进行之中。第四节中央银行的独立性一、中央银行相对独立性概述（一）央行独立性标准1.中央银行与政府的法定关系；2.中央银行领导人的任免与任期；3.中央银行对制定货币政策的参与程度；4.中央银行对政策目标的选择权；5.中央银行对政府和国家部门的借款限制和条件（二）中央银行独立性变迁1．各国中央银行产生之初，无不与政府关系密切。当时中央银行与政府的关系主要表现在五个方面：一为争取政府支持，独享货币发行权；二为承办政府财政收支，建立资金往来关系；三为处理政府借垫与公债募集；四为政府解救货币经济危机；五为由政府任命总裁。2．第一次世界大战后开始了独立性的争议。“一战”前基于中央银行的私营企业属性，普遍认为中央银行不应受政府控制。“一战”期间和战后由于财政问题中央银行的自由原则和独立性受到严重冲击。1920年在布鲁塞尔和1922年在日内瓦召开的两次国际金融会议，一再强调中央银行应脱离政府控制而独立。战后各国纷纷组织独立的中央银行，有的国家中央银行法中列有维持独立性的条文。20世纪30年代大危机后，一些经济学家认识到，单靠中央银行难以保证经济和金融的稳定，中央银行独立于政府的浪潮有所平息。3．第二次世界大战后独立性思潮再起。“二战”后中央银行既要满足财政筹措资金的要求，又要实现货币政策目标，理应受到政府的控制和监督。20世纪70年代，西方国家的“滞胀”再次提出中央银行独立性问题。其理由主要有：（1）政治家缺乏经济远见，干扰货币政策的稳定性和连贯性；（2）政府为满足短期利益的需要，推行通货膨胀政策。中央银行独立于政府可以对此有所制约；（3）中央银行与政府的工作侧重点的不一致，致使相互的措施矛盾对立；（4）中央银行作为社会化的服务机构，也需要相当的独立性。3．当代中央银行与政府关系的实质表现为既不能视中央银行为一般政府机构，也不能使之完全独立于政府之外，不受政府约束，而应在政府的监督和国家总体经济政策的指导下，独立地制定、执行货币政策。这就是当代中央银行的相对独立性。4．保持中央银行的相对独立性要遵循两个原则：（1）经济发展目标是中央银行活动的的基本点。中央银行不仅要考虑自身所担负的任务和承担的责任，还要重视国家的利益；（2）中央银行货币政策要符合金融活动的规律性。防止为特定政治需要而不顾必要性和可能性，牺牲货币政策的稳定性。二、中央银行与政府关系的不同模式1．当代中央银行与政府的关系存在以下特征或趋势：（1）中央银行资本所有权有完全归政府所有的趋势，即使是资本属私股的中央银行，股东也无权干预和影响中央银行的货币政策和业务经营。因为对中央银行的管理监督权属于国家，所以资本所有权已成为无关紧要的问题。（2）中央银行的总裁的任命多由政府部门或议会提名，国家元首任命，任期与政府任期接近。理事任期稍长于总裁，多数国家允许连任，与政府的任期错开。（3）多数国家赋予中央银行法定职责，明确其制定或执行货币政策的相对独立性，在承担稳定货币金融的同时，作为政府在金融领域的代理人，接受政府的控制与督导。（4）中央银行与政府的隶属关系、与财政部的资金关系是中央银行独立性的主要方面。一般而言，中央银行在一定的限度内有支持财政的义务，为财政直接提供贷款融通资金，为财政筹集资金创造有利条件。但同时，许多国家对融资的方式、额度与期限都从法律上加以严格限制，禁止财政部向中央银行透支。（5）理事会中是否应该有政府代表的问题，各国在实践和认识上对此都有分歧。反对者认为，中央银行的职能与政府不同，没有代表可以避免政府的直接干预，保障中央银行不受政府压力和政府偏见的影响。赞同者认为，有代表有利于沟通和纠正双方观点与认识上的偏差；理事会中可以有各经济部门的代表，就不能排斥政府的代表。2．中央银行与政府关系的三种模式：（1）独立性较大的模式。中央银行直接对国会负责，可以独立制定货币政策及采取相应的措施，政府不得直接对它发布命令、指示，不得干涉货币政策。如果中央银行与政府发生矛盾，通过协商解决。美国和德国都属于这一模式。（2）独立性稍次的模式。指中央银行名义上隶属于政府，而实际上保持着较大的独立性。有些国家法律规定财政部直辖中央银行，可以发布指令，事实上并不使用这种权力。中央银行可以独立地制定、执行货币政策。英格兰银行、日本银行属于这一模式。（3）独立性较小的模式。中央银行接受政府的指令，货币政策的制定及采取的措施要经政府批准，政府有权停止、推迟中央银行决议的执行。这样模式的典型国家是意大利。三、中国人民银行与政府的关系（一）中国人民银行是国务院的直属机构1．对于中国人民银行应隶属于国务院还是隶属于全国人民代表大会，以及如何从立法上保证它的独立性问题，主要有以下三种观点。（1）第一种观点认为，在政府长远的总体经济目标与近期经济发展意图上，国务院和全国人民代表大会不会也不可能存在重大分歧，中国人民银行没有必要脱离政府，直接对全国人民代表大会负责。（2）第二种观点认为，人民银行直接隶属于全国人民代表大会(常务委员会)，在其指导下独立地制定和贯彻执行金融政策，可以使人民银行不受政府短期经济政策的局限与随着短期经济政策摆动而摆动。（3）第三种观点认为，在政治体制未作相应改革的情况下，人民银行是直接隶属于全国人民代表大会还是直接隶属于国务院，没有实质性的区别。人民银行的相对独立性应通过立法来保证。2．中国人民银行是国务院直属的具有一定独立性的机构。这主要表现在三个方面：(1)中国人民银行行长由全国人大决定，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定，由国家主席任免。(2)中国人民银行实行行长负责制，行长领导中国人民银行的工作；(3)在法定权限内，中国人民银行依法独立执行货币政策和履行其他职责。3．中国人民银行向全国人大或者全国人大常委会报告工作，并接受监督。作为全国最高权力机关的全国人大及其常委会有权利、有责任了解中国人民银行的工作情况，并进行监督；作为我国最重要的宏观控制调节机构之一，中国人民银行可以在不违背中央的战略目标和大政方针的前提下，独立地制定和执行货币政策，不受其他部门的干扰。（二）中国人民银行与财政部的关系1．历史上银行与财政的关系是“大财政、小银行”，“长期资金归财政、短期资金归银行，无偿资金归财政、有偿资金归银行。”2．改革开放以后的关系正在理顺，表现在：（1）行政关系上，中国人民银行与财政部同属国务院直接领导，以平等独立的身份协调配合工作；（2）在业务关系上，中国人民银行与财政部历来是密切配合、相互支持的；（3）在资金关系上，主要是资金的融通关系，尤其是解决财政向中国人民银行的透支问题；（4）在政策关系上，中国人民银行的货币政策和财政部门的财政政策是国家的宏观经济政策，二者必须保持平行、相互配合、密切合作。（三）中国人民银行与国家计委的关系1．历史上是“计委定计划，银行包资金”。2．国家计委与中国人民银行同属国务院的直属机构，二者之间不存在任何行政隶属关系，但却有着十分密切的联系。计委制定国民经济发展计划和速度，必须考虑中国人民银行资金来源的可能性；中国人民银行控制社会总需求，则要根据经济合理增长因素、经济动态因素和货币流通状况确定货币供应量，并在货币供应量的限度内，积极配合、支持经济计划的实现。（四）中国人民银行分支机构与地方政府的关系中国人民银行要履行其职能，必然会与地方政府发生这样那样的联系。1．中国人民银行分支机构与地方政府的关系具有中国特色，因为中国地方政府不仅办社会，而且办企业。过去按行政区划设置人民银行分支机构，也在客观上为地方政府干预提供了可能，所以1998年要撤销省级分行，建立跨省分行。2．中国人民银行分支机构受总行垂直领导，是总行的派出机构，在行政上、业务上与地方政府不发生直接关系。但是，人民银行分支机构有义务在中央宏观决策指导下，积极为地方经济发展服务，实现地区经济发展目标。3．中国人民银行分支机构与地方政府有关部门既无任何行政隶属关系，也无任何业务从属关系，是各自平行且完全独立的关系。专栏材料专栏2-1为何要设立中国人民银行上海总部？……这次设立的中国人民银行上海总部，作为总行的有机组成部分，在总行的领导和授权下开展工作，将主要承担部分中央银行业务的具体操作职责，同时履行一定的管理职能。设立中国人民银行上海总部，有利于进一步完善中央银行决策与操作体系，提高中央银行宏观调控水平。加入世界贸易组织后，我国对外开放迅速扩大，经济市场化程度日益提高，金融业正在发生深刻的变革，影响经济金融运行的不确定性因素增多，这对中央银行的宏观调控水平提出了新的要求和挑战。设立中国人民银行上海总部，将部分操作性业务移至上海，总行侧重于政策决策和制定，这不仅可以充分发挥上海的人力资源优势，建立一支擅长中央银行业务操作、金融市场研究和金融产品开发的专家队伍，而且在政策决策程序和管理方式上也有利于形成科学、合理的分工体系，进一步提高中央银行宏观调控的专业化水平。设立中国人民银行上海总部，有利于发挥贴近金融市场一线的优势，提高中央银行宏观调控、金融服务，特别是金融市场服务的效率。目前，全国统一的银行间同业拆借市场、债券市场和外汇市场都设在上海。另外，上海还设有证券交易市场、期货交易市场和黄金交易市场。这些市场是金融机构、企业和个人管理资金、进行投资交易的重要场所，也是中央银行开展市场操作、实施金融调控的基本平台。设立中国人民银行上海总部，可以充分利用贴近金融市场一线的优势，直接、便利地收集和反馈各类市场信息，敏锐、准确把握市场变化的“脉动”，及时、有效地进行业务操作和动态微调，提高中央银行宏观调控和金融服务的效率。设立中国人民银行上海总部，有利于扩大上海金融市场的影响力，加快推进上海国际金融中心建设。建设上海国际金融中心，是党中央、国务院从我国社会主义现代化建设全局出发作出的一项重大战略决策。早在上世纪90年代初，小平同志就曾说过：“中国在金融方面取得国际地位，首先要靠上海”。2004年7月，胡锦涛同志在上海视察时提出，要继续推进上海成为国际经济、金融、贸易、航运中心的建设。国际经验表明，中央银行总部的设立与国际金融中心的发展存在着互动关系。设立人民银行上海总部，有助于推动金融产品创新和金融市场发展，有助于对商业性金融机构起到示范带动作用，有助于扩大上海金融市场对国内金融业乃至亚太地区金融的整体影响力，从而加速上海国际金融中心的建设。资料来源：节选自项俊波副行长在2005年8月10日中国人民银行上海总部揭牌仪式上的讲话。中国人民银行网（），发布时间:2005-8-10。专栏2-2赞成与反对中央银行独立性的理由（一）赞成派的理由1.中央银行听命于政府会使货币政策带有通货膨胀的偏向。在赞成派看来，民主社会的政治家家是目光短浅的，他们总是为下次选举获胜的需要所左右，他们不再能重视诸如稳定物价这样的长期目标，相反，他们对寻求诸如高失业和高利率之类的问题的短期解决方案有兴趣。赞成派相信，一个政治上被隔离的中央银行，将更可能关注长期目标，从而成为健全的货币和稳定的价格水平的保卫者。赞成派还提出了所谓政治产业周期理论，该理论认为，每当选举即将来临时政府便实行扩张性政策以降低失业率和利率，一俟选举过后，上述政策的不良后果（即高通货膨胀和高利率）便会出现，需要采取不得人心的紧缩性政策，但由于距下次选举尚远，政治家便希望选民在下次选举之前忘却。大量证据表明美国便存在此类政治产业周期。2.把中央银行置于政府的控制下，使之更多地受财政部的影响，是非常危险的。因为这样做为财政部利用中央银行筹资或直接从中央银行融资以弥补财政赤字提供了便利。中央银行直接购买财政部债券，会使货币供应增大，导致通货膨胀发生。而独立的中央银行则能较好地抵制来自财政部的压力。3.货币政策太重要，因而不能把它交给一群政治家去控制，这些人一再表现出缺乏对重大经济问题做出坚定决策而需要的专业知识。事实上，有些政治家可能宁愿有一个独立的中央银行作为一个公共的“代过者”来分担自己肩上的某些压力。一些政治家可能为了当选而支持通货膨胀的货币政策，却在私下里反对这种政策。一个独立的中央银行能够推行政治上不得人心然而符合公共利益的政策。（二）反对派的理由1.把影响社会经济中几乎每个人的货币政策交给一个不对任何人负责的少数精英集团控制是不民主的。假如中央银行工作业绩不佳，对其成员并没有像对政治家那样的可以撤换的规定。货币政策确实要注重长期目标，但政府官员也就长期政策（如外交政策和国防政策）进行决策。2.公众认为应对本国经济福利负责的是政府，故政府应控制在决定经济健康运行方面很可能是最重要的机构-中央银行。此外，为了协调经济决策，促进经济稳定