略谈我国铁路检察体制改革的初步构想 - 司法制度

略谈我国铁路检察体制改革的初步构想-司法制度铁路检察机关究竟何去何从,人们对此提出了不同的见解,争议较大。不过,需要特别澄清一点,即任何一种改革计划都是以铁路检察人员转变身份为前提的,这个问题不存在意见上的分歧。目前,存在一种观点,即认为已经没有设立专门铁路检察机关的必要,从建立国家统一司法体系的角度出发,应当将其纳入地方。这无疑体现了尽快解决铁路司法人员身份问题的良好愿望,但忽略了铁路司法体制的深层次问题,也脱离了铁路司法的实际情况,看似简便易行,其实弊端很多:①铁路大动脉将会被地方利益所干扰,国家的法治统一难以实现；②属地化导致铁路公检法三机关难以配套,无法充沛发挥各自的职能用；③属地化将导致专门管辖权的混乱；④由于地方和铁路党委的工作重心可能不一致,如在春运、暑运、黄金周期间,属地化可能造成工作上的脱节与不协调,影响打击犯罪的力度和铁路运输的正常秩序；⑤目前铁路公安体制改革以系统管理为主的走向已成定局,如果将铁路检察机关属地化管理,就会出现公安由党委政法委领导,铁路检察机关由所在地的地方党委政法委领导的局面,容易造成相互推诿,影响司法效率；⑥属地化改革是一个庞大的系统项目,波及方方面面利益的调整,需要中央相关部门投入极大的精力和财力与各个地方协调解决,后续的工作难度更大；⑦在研究这一问题时,铁道部有关领导曾表示,铁路检察机关应当整体移交国家主管机关,否那么分别移交各省、市、自治区难度较大,无法完成。另外,所需经费不论是中央转移支付还是铁道部转移支付,这些经费到了地方能否用于铁路平安上很难保障；⑧因为波及八九千人的去留安置问题,这一计划的实施会引起铁路案件处理程序的混乱。

因此,我们反对取消铁路专门检察机关的改革倡议,在保存这支队伍的前提下,可以考虑采取下列两种计划。其中,第一种计划是根据铁路检察体制的现状提出来的,改革阻力较小,有利于铁路检察机关的稳定;等到机会和条件成熟的时候,可以考虑第二种改革计划,即建立全国铁路检察院。

计划一:在保存专门铁路检察机关设置的前提下,由铁道部管理整体移交高检院,纳入国家司法管理体系,实行高检院与省级院分级管理模式。

最初设立铁路专门检察机关的一个重要原因就在于铁路案件的特殊性。铁路运输系统有机务、车务、工务、电务、客运、货运、车辆等部门,分工相当细密,技术性、专业性非常强。在管理上有?铁路法》、?铁路运输平安爱护条例》、?货运规章》、?客运规章》等600多件专门有关铁路的法律、法规以及技术性规章、制度。一个行业有如此庞大的、系统的法律规章制度,在我国是绝无仅有的。因此,铁路司法人员除具备法律知识外,还应具备铁路运输管理等专业知识,才能保证办案质量。铁路检察系统经过多年的开展壮大,已经成为一支政治过硬、业务素质高、专业性强的司法队伍。鉴于我国的国情,铁路的进一步开展势在必然,保存这支队伍的专门性、系统性是十分必要的。在这一前提下,迫切需要在这次司法体制改革中,将铁检机关人财物管理由铁道部整体移交给高检院,纳入检察机关分级管理体系。高检院委托所在省级检察院直接领导、管理铁检分院。铁检分院下辖假设干铁路检察基层院,铁路检察分院的业务管辖范围与对应的铁路管辖范围保持一致,经费由中央财政保证。实现一个体系(铁路专门检察体系)分级管理的模式。这是现实情况下,依法合规、简便易行的计划。

不过,这一计划在实践中会带来两个主要问题:①人事任免问题。目前,分布在全国各地(除台湾省以外)的两级146个铁路两院的司法管辖全部是跨区域性的专属管辖,每个铁路局始发的列车几乎都是跨省区的,这样就存在一个跨区域任命干部的问题。1987年至今20年以来,地方人大常委会就一直拒绝任免铁路法院的干部,而是由所在地省级法院任免,拒绝的原因就是铁路司法机关管辖的跨区域性。对此,我们认为,中央有关部门应做好相关的沟通、协调工作,由铁路检察分院所在地的人大机关统一任免本院(包括基层院)的检察人员；②财政负担问题。中央财政应予保障是前提。目前很多地方政府难以保障足够的司法经费,如果让地方政府掏钱管铁路上的案件而且还是超出本政府辖区的,肯定是没有积极性的,不仅加大了地方政府的财政负担,也很难维持铁路司法机关跨区域管辖经费的根本保障。因此,铁路检察机关不能纳入地方财政,鉴于铁路检察机关的特殊性,财政在中央财政保障暂时困难时,可以仍由铁路部门承当,对此铁道部可与财政部进行协商。

计划二:建立全国铁路检察院。在铁路系统建立最高人民检察院统一领导

下的三级二审制垂直检察体制,彻底脱离铁路部门、企业。具体设计如下:在机构设置方面,应遵循三级二审的司法建制。在最高人民检察院的领导下,设立铁路检察院;根据对应的铁路网以及案件数量的调研,设立相应的检察分院,对应于刑事诉讼法规定的中级法院的案件管辖范围;对于基层铁路检察院的设置,可根据调查研究的客观情况,考虑到每一铁路局原所属不同分局所处地区的经济开展状况、铁路企业数量情况以及实际案件发生数量,相应地设立数个基层铁路运输检察院。根据全国铁路布局并结合各地经济文化开展现状和趋势重新设置机构及配置人员,以最大程度实现诉讼资源的合理配置。对于偏远地区,确有需要的,那么可设立派出检察室。

在人事任免方面,着重解决铁路检察官的主体身份问题,将其从铁路现职职工序列中剥离出来,实现任职合法化。具体有两种计划可供选择:一是铁路系统检察机关人员的任命由全国人大常委会授权最高人民检察院统一任免。依据检察院组织法、检察官法的有关规定,全国铁路专门人民检察院、分院以上检察长可以由最高人民检察院检察长提请全国人大常委会任免,基层院检察长由最高人民检察院任免。二是将铁路检察分院及基层检察院的有关人事任免与地方人大挂钩,即由上述检察机关所在地的上级人大常委会任免。比拟而言,第一种方式更为可取,一方面既摆脱了铁路部门对司法的干涉,同时也防止了地方对司法的影响;另一方面铁路专门检察院可以名正言顺地跨行政区域管辖,检察官流动性进一步增强。

在财政管理方面,确立"地方足额上缴,中央统筹预算,系统层层下拨";的财政保障体制,将检察经费从地方财政别离出来,通过经济独立推动检察一体和检察独立。具体地说,由最高人民检察院制作铁路系统检察机关的财政预算上报中央,由中央从铁路上缴的财政中设立铁路专门检察机关专项基金拨付最高人民检察院,再由最高人民检察院分别下发各级铁路专门检察机关。同时,在铁路专门检察机关中实行收支一条线,检察机关通过办案得到的收入亦通过最高人民检察院上缴中央财政。

在监督体制方面,设立三级监督体制:一是人大监督,即最高人民检察院在每年向全国人大或其常委会提交的述职报告中单列铁路专门检察机关的工作汇报;二是铁路专门检察机关应实行检务公开和院务公开,接受公众舆论的监督;三是铁路专门检察机关同时接受其上级检察机关、法院和其内部党组的监督和制约。有效的监督机制不但不会影响检察一体化的实现,反而能够有效避免检察权的滥用和检察腐败,纯净检察队伍,确保检察权的行使合乎国家和人民的意志。

法制统一和法律适用方面,应在组织法层面上重新明确铁路系统检察机关专门检察机关的性质,并明确划分铁路专门检察机关的案件管辖范围,实行专属管辖为主、属地管辖为辅的管辖原那么。

队伍建设和基层院建设方面,理顺铁路局直接管理站段铁检机关人、才、物的管理机制,继续加强科技强检和信息化建设。④这样,有利于科学确定检察官员额,为进一步精简机构,实现检察官职业化、精英化打下根底;也有利于集中和调度各种资源,对辖区内的职务犯罪案件进行重点突破;更重要的是有效避免了地方权力对检察权的干涉,为检察一体化奠定组织根底。

我国司法体制改革的目的是为了克服现有的体制性障碍,以求实现十七大确定的司法改革目标。任何制度的设计应合乎最大限度保证司法独立,实现司法公道和国家法制统一的目标,同时保持改革的最低本钱支出。我们认为,目前比拟务实的计划是将铁路检察分院纳入省一级人民检察院,这是铁路交通专门检察体制改革的底线;等将来条件和机会成熟的时候,