托马斯的公共管理中公众参与理论研究

托马斯的公共管理中公众参与理论研究公众参与公共管理是政府制定公共政策与提供公共服务中的焦点问题。随着经济社会的不断发展与新型信息技术不断涌现，各种社会形态下的民众参与热情水涨船高，政府部门也需要在公共管理实践中不断回应民众的参与意愿，满足公众的利益诉求，从而提供高质量的公共服务与公共政策。因此在学术研究领域通过对相关理论进行总结介绍，从而为政府管理者提供实践层面的理论指导就具有重要的意义。本文以托马斯的公共管理中公众参与理论为研究对象。首先在阅读国内外相关中英文文章著作基础之上，研究和探讨了托马斯教授个人学术经历、托马斯的公众参与理论产生的社会背景与理论基础，梳理总结了托马斯的公众参与理论具体内容，即以界定公众参与中公众角色为切入点，将公众参与分为三种类型，分别阐述了管理者应对不同参与类型应采取的基本原则和技术方法。在此基础上,对政府管理者如何与不同公众参与角色组合互动的策略进行了解释说明。其次，在对托马斯的公共管理中公众参与理论内容进行阐述后对其理论进行整体考量，指出其理论所具有的优势与不足之处。在文章结尾根据我国现阶段公共管理中公众参与实际状况，运用托马斯的公众参与理论尝试提出一些提高我国公众参与水平与质量的建议。关键词：托马斯；公众管理；公众参与；公众角色第一章绪论1.1研究背景1.2研究意义1.3国内外研究现状1.3.1国外研究现状1.3.2国内研究现状1.3.2相关文献评述1.4研究内容与方法1.5研究创新点与不足第二章托马斯的公共管理中公众参与理论起源1托马斯本人的学术背景经历2托马斯公共管理中公众参与理论形成的社会背景2.1公民参与运动的兴起与变革2.2信息技术发展的刺激与推动3托马斯公共管理中公众参与理论的理论基础3.1新公共行政理论3.2新公共管理理论3.3新公共服务理论第三章托马斯的公共管理中公众参与理论内容1界定公众参与中公众角色1.1顾客1.2伙伴1.3公民2回应不同参与类型的基本原则2.1回应顾客型公众参与的原则2.2回应伙伴型公众参与的原则2.3回应公民型公众参与的原则3应对不同公众参与类型的技术方法3.1应对顾客型参与的技术方法3.2应对公民型参与的技术方法4与不同角色组合互动策略第四章托马斯的公共管理中公众参与理论的总体评析4.1托马斯的公共管理中公众参与理论的优点4.2托马斯的公共管理中公众参与理论的不足之处第五章托马斯的公共管理中公众参与理论的启示5.1建立统一信息收集分析的服务系统5.2鼓励社区民众进行共同生产5.3提高政府管理者参与技能结束语绪论(一)研究背景及意义1.研究背景公众参与是现代公共管理中必不可少的组成部分，也是社会民主化发展的必要手段与结果。理论研究的不断演进使学者加深了对公共管理中公众参与内容与类型的认知，同时随着上个世纪60年代以来西方国家公民参与运动的风起云涌，使得民众对参与公共事务治理的热度有增无减。这些变化要求政府需以不同原则、不同手段应对不同类型的公众参与，不仅要满足参与过程中公众对优质政府服务的需求，还要逐步有序吸纳公众进入决策过程，实现法律赋予公众的公民权利。我国的公共管理研究也在国外学术界理论发展的基础上，探索提升政府治理能力、管理效益与公共服务质量的路径，并在现实层面通过树立服务型政府理念,应用绩效管理、服务质量监督等方式改进了政府部门的服务态度与服务质量，提升了民众的满意度。在此基础上，党的十九大报告指出要从各个层面、各个领域扩大公民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，最广泛动员和组织人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化建设。这就要求政府管理者不仅能够提供优质公共产品和公共服务还要扩大公民参政议政的领域和方式，实现国家治理能力、治理水平的民主化与现代化。因此进-.步探讨公共管理中公众参与的内容与类型，如何设计规划管理者应对公.众参与的原则、技术手段与活动方式将有益于更好的实现我国公共管理中善治的目标。2.研究意义现代国家政府治理的一个重要部分就是公众参与，这也是民主制度的核心内容。公众在公共管理中带着各种目的以各种方式参与到公共管理过程中，对政府行政系统提出不同的要求，而管理者也应该在分辨民众目的和要求的基础上，提供有差别的公共服务。这样一方面满足了民众对公共事务领域参与的要求，另--方面民众参与公共管理过程中也对公共管理系统产生了压力与信息输入，倒逼政府从民众利益、呼声的角度出发，监督行政工作人员、改革管理体制、提高管理效率、采用适宜参与技术方法，从而真正建设为人民服务的服务型政府。(1)理论意义托马斯教授在学术界理论研究不断深入的基础上，结合对美国各州公众参与项目实地调研走访的归纳总结以及对自己原有参与理论的不断深入研究，形成了对公共管理中公众参与理论的独到理解。托马斯认为既然公共管理目标是强化政府治理能力，实现公共利益与福祉，那么公众参与公共管理就不仅局限于公民的政治参与，公众在日常生活中小到办理驾照，询问政务信息;大到参与公民会议，对政府决策发表意见，与政府共同生产公共价值均对整个行政系统产生了压力与信息输入，迫使政府与民众进行互动回应。在这一过程中民众自觉或不自觉，主动或着被动地在公共管理领域中产生了参与行为，政府必然要回应这些参与行为背后的公众诉求。因此公共管理者需考虑在区分参与类型的基础上，在合适的时间地点运用合适方式应对广泛的不同类型的公众参与。通过从理论的角度对托马斯公众参与理论的内容、特点进行归纳总结与评析，能够丰富整个公众参与领域的理论内容，有助于公共管理理论体系的发展。(2)现实意义理论研究的最终目的是为了给现实中政府改革与治理活动提供依据与指导方向。在经济社会转型期的中国，社会经济水平稳步提高，民众参与意识、参与能力、参与热情逐步增长，对政府提供公共产品、公共服务的质量与政府公共服务供给能力提出了新的要求。托马斯教授在理论规范研究与实证考察的基础上提出了自己的公众参与理论体系，能在区分不同参与类型的基础之.上，针对性的提出不同指导原则与参与手段，为公共管理者提供了有力的帮助。因此我们应该将托马斯教授理论研究与我国现阶段公共管理现状相结合，有选择性的借鉴发展其理论的可取之处，从而应对新时期公众参与对政府的挑战，使理论研究能够与现实应用之间产生良性互动。(二)国内外研究文献综述1.国外研究文献综述(1)对公众参与公共管理理论的研究西方国家有其独特的公众参与历史和发展路径，并成为当代民主政治思想重要来源之一。在古希腊时期就有了较为系统的参与制度并产生了独具特色的城邦公众参与形式与技术手段，如公民大会、陶片放逐法等。哲学家亚里士多德认为城邦是自然演化形成的，而人类也由于自然演化的合群情性而必然的居于城邦并参与公共政治生活。公众中持久的参与城邦管理，主动承担责任担任城邦公职的民众方为公民。.随着历史的发展，公众参与理论在不断演进。文艺复兴时期的卢梭认为人民主权就是每位民众结合成的人民所享有的主权，人民主权就是通过公民结合即公众参与实现的。公众作为公民自觉主动的参与不仅对于民主政治至关重要，更是.代表了公民愿意承担责任，是一种对美德与良善的追求。托克维尔则在其论著中对美国的结社自由大加赞赏，认为民主时代来临后，为了克服原子化个人的独立软弱状态，通过公民政治参与这一-方式进行结社能够在国家与个人之间创造强大的社团，整合、表达民众分散的利益、意见、思想，用以避免多数人暴政，保护.少数人权益。国随着工业革命不断推进，人口增多、国家规模扩大、社会分工细化，社会公众参与成本不断增加，对原有的公众参与技术方式提出了挑战，迫使学者依据现实对公众参与理论进行了相应的调整。帕累托、米歇尔斯、熊彼得等学者完善了精英主，义的公众参与思想。认为人类历史就是极少数统治阶级统治大多数民众的过程，民主政治不能是直接民主形式，而是人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会并通过周期性选举以投票方式选择或罢免政府。°在精英主义民主思想影响下形成了代议制民主体制，为现代民主体制奠定了基石。伴随着行为科学的突破进步以及西方社会运动的影响，诸多学者在原有的公众参与理论上提出了自己的观点看法。孔奇认为公众参与是影响利益分配的和在政治体制不同层次中影响政治抉择的一切公众自愿活动。“科恩认为公众参与是民主社会最为基础的管理形式，通过这种形式大多数人能够直接或者间接影响公共事务，这种持续有效的参与方式能够塑造具有深度与广度的民主社会。盖伊.彼得斯认为通过自下而上的参与形成参与式政府创新模式，能够改变传统行政体制的封闭性，塑造扁平化组织体系，提高行政系统回应性。0博克斯则通过对美国社区历史进行追溯，总结经验并提出了社区治理新的思路，通过社区层次上的公众参与来保证行政体系的开放性，将公共事务管理限制在较小规模，提高管理效率，同时转变社区治理参与者角色，发掘公众中积极参与者，鼓励公众成为积极参与的公民，使社区治理主动权掌握在民众手中，而政府管理者则应该发挥辅助作用，为公民委员会或公共政策提供项目协调与咨询服务。亨廷顿则指出过度民主与过度的公众参与可能会造成政治衰朽，并产生普力夺政体，因此秩序应先于民主参与。”帕特南通过对儿童福利、邻里关系、社会经济等领域进行分析认为社区公众参与有助于形成良好的社会规范和社会网络等社会资本，能够让人们互相帮助，更容易动员民众抓住机会抵御威胁;能够进行良好的公民教育，鼓励不同群体对话妥协并减少公共事务中的搭便车问题。吉登斯也从民主社会主义角度出发，提倡以公众参与的方式构建平等、保护弱者的积极福利社会，通过投资人力资本，建立良好开放的社群关系，促使民众创造财富，自由的实现个人价值。①(2)托马斯本人的公众参与公共管理理论研究托马斯教授对公众参与的研究从上个世纪80年代就已经开始。在美国辛辛那提市进行公民调查期间，观察市区内的社区组织与公民参与运作状态，总结归纳社区事务管理的形式和技术方法。指出正是辛辛那提市对公民社区组织，公民参与上的不断支持和优化，促进二者互动并形成良性循环。这正是辛辛那提市的良好民主政治环境形成的重要基础。。以42个公民参与案例为样本，在分析公民参与公共管理可能的影响因素基础上，修改完善了弗洛姆--耶顿小群体决策理论模型，认为可以通过明确质量、立法、技术要求;预先制定可替换方案;选择特定参与机制等方式来回答公共管理者如何选择公民有效参与时机问题。。在此基础之上托马斯教授对这一模型进行进一步修改完善,于1995年出版的著作中提出了有效决.策模型，管理者通过对七个问题的回答，在决策树上选择不同的公众参与方式与公众参与技术形式，借此平衡政策质量与政策可接受性之间的矛盾。同时详细列出应做与不应做的12条原则，为管理者如何回应公众参与提供指导性意见。国在对公众参与中的公共管理者研究上，通过对佐治亚州民意调查与对管理者预测水平进行测试分析，认为管理者应该熟练掌握各种公民参与技巧，在不同管理层级上主动使用民意调查技术，依靠群体智慧多角度得出更加准确的舆论与公民需求趋势。"并以非政府组织亚特兰大食品银行领导者比尔.波铃(Bi1lBolling)为例子进行分析，认为管理者应该通过熟练应用诸如富有同理心，善于倾听，专业知识充沛等个人特性动员组织成员，运用谈判，人脉关系等领导者技巧来实现组织发展。这种手段不应该仅仅被视为马基雅维利式的权谋而受到否定。在组织内部，管理者除了在正式组织架构中运用法定权力外，也应该熟练掌握非正式权力来源和政治技巧。①在对公民参与的利益相关者分析上，通过对佐治亚州交通部开发的利益相关者审计方法进行分析，认为利益相关者审核技术需要考虑:(1)定义代理机构的利益相关者范围，(2)定义代理机构在各个利益相关者上缺乏的信息，以及(3)根据信息需求程度进行优先级排序三个步骤，综合使用采访，焦点小组、客户调查等方式提高政府与其合作伙伴的关系，改善交付的服务与整体绩效，促使管理者从组织战略角度思考问题。托马斯教授还敏锐的注意到了新兴信息技术革命对于公民参与的影响，在分析已有政府网站基础上认为政府要迅速主动地采取行动适应网络发展，使成员具备在网络上进行重要互动的能力;增加民众在网络上与政府进行互动与交流的选择，以此增强沟通的便捷性和政府响应问题的效率。并在对佐治亚州电子政务网站访问频率，数量;访问人群族裔，肤色，教育水平，经济状况进行调查分析后，将公众电子访问分为电子商务，电子研究，电子民主三类。认为政府网站办理业务，询问查询信息是公众通过网络参与公共管理的主要部分，电子民主所占比例较小。因此提出应将线上网站与线下个人服务相结合以避免数字鸿沟、提高在线交互式功能回应率等方式满足民众民主需求。在上述研究基础之上托马斯教授还对公众参与公共管理中各要素以及对公众.参与效果产生影响的因素进行分析，拓宽了公众参与概念范围，使其包含日常生活、生产等场域;注重研究公众参与领域相关要素与影响因子之间的关系，并将其整合为一个参与理论。在这个参与理论中，通过将对公众角色进行分类识别、将美国各地公众参与案例进行列举，分析其成功、失败的原因以及参与过程中涌.现出的效果良好参与技术方法，使管理者提高对公众参与的认知，增强理论的可操作性。①(3)对托马斯的公众参与公共管理理论的评价内华达州立大学政策科学领域学者恩妮塔●华金(M.ErnitaJoaquin)认为托马斯的理论作为-部公众参与的操作手册，在丰富的案例数据基础上，透彻梳理了已知的政府与民众之间的关系，同时还总结了系统性的参与方法，使政府管理者能够制定切实可行的公众参与战略。四澳大利亚国立大学学者凯瑟琳●奥尔索斯(CatherineA1thaus)认为托马斯的理论提出了新的公众参与观点，总结了新的公众参与形式，在广泛案例研究和对民主、公共利益信念坚持的基础上通过为政府管理人员量身定制新的参与技能，满足了政府管理者更精确地了解公众参与意愿的需求。北卡罗来纳大学政府管理学院学者约翰●史蒂芬斯(JohnB.Stephens)认为托马斯的理论帮助各级政府管理者了解民众需求并指导公共管理者如何与公众进行广泛互动。尽管理论内容主要来源美国公民参与现实，但是其理论所具有的概括性仍然对不同国家的政府管理者具有普遍性意义。国2.国内研究文献综述(1)对公众参与公共管理理论的研究在国内，公众参与在通常语境下经常与公民参与，公共参与交叉使用，指公.民行使法定权利，对决策过程进行直接或间接的参与。国内学者也从各个角度出发，或针对具体问题或针对应用情景提出了各自对于公众参与公共管理理论内容以及不同领域公众参与特点、要素的理解。徐静，黄信认为公众参与公共管理是公民或社会组织依据宪法和法律赋予的权利直接或间接参与处理社会公众事务的行为或过程。这一概念不仅包括了公民.或社会组织的政治参与，还包括了公民的经济参与，文化参与和社会参与，即包括了所有关于公共利益、公共事务管理方面的参与。T张铁军认为公众参与主要是指社会公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权，话语权等参与权利，自由表达意见立场，合法的采取维护自身利益与公共利益的行动。”并认为公众参与是权利与义务的统--，只有来自个人的积极响应，方能维护共同的公共价值与利益。刘倩通过对西方国家公众参与公共管理的制度影响因素进行研究，结合我国现阶段发展情况，认为公众参与在概念.上不仅是局限于个人，还有企业，地方代表，民间组织等。并提出在有序参与的基础之上要扩宽我国公众参与渠道方式的建议。钟兴菊，罗世兴则对公众参与环境治理的理论历史，发展脉络进行梳理，认为现有的公众参与环境治理将治理主体分为两个层次即个体性视角的公众参与，集合性视角的公众参与。在集合性视角的公众参与之中又分为个体、组织、社会.三个层次。闵学勤则在市区社会治理研究中通过对美国新公民参与运动发展历史进行研究，认为新的公众参与较旧式公众参与有三大特点，公民成为决策者，专家与立法者则成为协助者;公民参与不仅影响政策过程更是对政府权力与责任的分担;所有利益相关者均有权采用多渠道手段参与公共事务。王琳认为公众参与是值指社会成员自觉自愿的参加社会各种活动或事务管理的行动，是社会成员对公共管理的参与，是一-种民主形式的社会管理。●意味着每个人都有资格和机会向政府表达意见，维护自身利益，从而达到个人的自我发展与社会福祉的增进。在互联网背景下的政府信息数据公开与公众参与领域，刘福元通过对5个城市数字城管系统与公众参与结合方式进行实证调查研究，归纳出电话参与、网站参与、城管通参与三种参与渠道，并将公众参与城市管理的价值定义为通过扩展城市信息来源渠道，增强城市市民主体地位，使管理从以政府为中心到以市民为中心的转变。王芹，万凯莉，吴严通过对苏州市环境信息公开与公民参与状况进行调研，总结公众参与既是公众获取信息知情权形式，也是促进政府信息公开的方式。毛维军则在公共管理视域下对网络形式公众参与进行研究，认为网络作为公众参与新的平台能够拓宽民众参与公共事务、与政府沟通渠道，提高政府政策科学性与政策服务质量。*王群在对互联网背景下公众参与治理进行研究时，借用亨廷顿和纳尔逊对政治参与的概念，将公众参与公共治理定义为不具有法定决策权的公民、团体、社会组织依托计算机，手机，网络平台等信息手段参与公共政策制定，包括问题确认，方案选择等一系列过程。“陈朝兵，简婷婷通过运用公众参与阶梯理论，对政府数据开放中公众参与模式进行构建，将政府数据公开中的公众参与定义为社会公众在政府数据开放过程中，通过特定方式和程序进行的表达意见和诉求，和与政府开展的旨在提高政务数据开放质量和满意度的活动。“万庆，刘文仲，杜广“水，卢金生与国外学者一起通过对于桥水库水质改善项目进行实证研究，分析了公众参与公共管理的内涵，目标，实施程序等因素。认为公众参与是-一个政府走进大众，通过交流，宣传，教育，技术培训等方式制定决策的过程。●邓少君则在对我国公众参与过程中出现的问题进行分析后，认为公众参与社会治理.上需要关注党的方针政策与领导作用，在党的领导下，公众参与应该以共建共治共享为目标，动员社会成员主动投入，从而形成现代化治理格局。(2)对托马斯的公众参与公共管理理论研究国内对托马斯的参与理论研究最早聚焦于对托马斯教授本人在1995年发表的《公共决策中公民参与》一书。牛原野、张冲、郭台辉、张弟、周映华等人根据这本书分别对托马斯理论中的政策质量、有效决策模型、公民参与技术方式等要素进行了说明和阐释，充分肯定了托马斯公民参与理论对政府管理者的指导意义，并在分析、评价理论优缺点基础上根据我国国情提出了改进公民参与成效的本土方案。一些学者也对托马斯理论中有效决策模型部分进行了进一步的挖掘与阐释。刘红岩在对托马斯公民参与理论以及有效决策模型研究的基础.上,指出其理论有单向一维;忽视环境因素;缺乏参与结果评估步骤等不足，并对其理论进行了本土化重构，构建了以参与范围、参与形式、参与程度、参与保障、参与效果评估等五个维度为核心的参与理论，使其更好的贯穿公共政策过程。。肖军飞以精英与公民政策博弈为视角分析托马斯的理论并预测今后我国公共决策发展趋势为精英主导下的公民参与。在宏观问题上以党，人大，政府作为主导力量;中观问题则以精英与公民共同参与的改良式决策方式为主;微观层面则通过公民整体协商方式进行民主决策。9李瑾针对托马斯理论中包含的公民参与技术一关键公众接触法进行研究，认为关键公众接触法有在非正式接触中能够产生高质量信息;无需提前规划;具有成本低效率高等优势。针对我国公民参与起步阶段公民与管理者参与技能、知识、观念缺乏的现状，在防止忽视弱势群体与避免权力寻租的基础上，可以通过关键公众接触法起到促进政府决策民主化，夯实公民参与基础的作用。国与此同时更多的学者则应用有效决策模型，在不同领域针对不同的公民参与问题提出各自的解决方案。彭翩翩借鉴了托马斯的理论在分析了我国农民政策参与的制度供给、特殊性、可行性空间基础上，驳斥了在农村放开政策参与会因农民经济知识水平能力低下而威胁政策质量的观点，认为在农村存在的人数少的小集团因为更容易组织集体行动;更易界定相关公众，收集民众偏好而有条件达成集体理性与利益的实现。①黄子玉在十九大报告明确指出推动协商民主广泛，多层次，制度化发展的