美国行政法中的报告制度概览 - 行政管理

美国行政法中的报告制度概览-行政管理导读：即美国宪法第一修正案规定的言论自由权之延伸。或其他当事人发传票索取信息。关键词：传票，机关报告，美国宪法，禁止自证其罪一个民有政府，如果没有面向民众的信息，或没有为民众提供获取这种信息的方式，那就不过是一场闹剧或悲剧的序幕，或二者皆是。詹姆斯麦迪逊，

?致W.T.巴瑞恩》，

知情权在美国被认为是一项宪法权利，即美国宪法第一修正案规定的言论自由权之延伸；美国政府作为限权政府，应当保障公民对政府信息的知情权，以实现公民对政府的监督，正如詹姆斯•麦迪逊所言，"建构由人来治理的政府，最大困难在于：不仅首先要使政府能控制被统治者，还要使它能控制自己";。但是，政府提供必要信息的前提是自身拥有足够的信息，这就使得政府收集信息成为当务之急。

在美国，政府有多种收集信息的方式，其联邦机构大体通过三条途径获取信息【1】：机构可以现场检视商店或财产，进行行政检查；向企业，个人，或其他当事人发传票索取信息；要求受规制的当事人保留记录，让机构检查这些记录，甚至定期提交报告。。在这三种方式中，提供记录和报告被认为是最具行政效率的一种方式，行政机关可以"守株待兔";，大大地节省行政本钱。本文在翻译原著和整理中文文献的根底上，对美国的报告制度做出了如下的系统性分析。

一、"报告";权及其法律性质

在美国，几乎所有对私人活动具有控制权力的行政机关，都有权要求被控制对象按照一定的方式和内容制作文件或记录，和提供报告，以便行政机关了解被控制者的情况，更好地执行法律所规定的任务。

美国第一届国会便做了要求记录和提供报告的规定。自1789年后的各届国会都对此规定增加了新的内容。"几乎每个重要的立法，不必说州和地方立法了，都有关于记录的规定。除了关于记录的规定外，还有整理档案提供报告的系统规定。满足法定机关所要的档案和记录就够费力了，更不用说行政规章所要的档案和记录了。无疑，它们将是卷帙浩繁的。";【2】

因为报告权是行政机关管理权力的正常范围，因此不会引起法律问题。行政机关有权命令被管理的产业，示例铁道业制作记录和档案。这种命令是行政机关收集信息行使行政管理权力必不可少的伎俩，不能认为是对企业所施加的额外负担。只有在行政机关的规定极端不合理和过分增加被管理对象的负担时，才有可能存在权力滥用情况。并且这只是一种行政管理行为，并不是裁决，其不会决定相对人实体法上的权利和义务【3】。

二、关于宪法修正案第5条适用的限制

法定记录和报告义务的存在实际上限制了宪法第5条修正案的适用。因为，特免权不包括公共档案，那么宪法第5条修正案规定的不得被迫自证其罪的特免权不能用来豁免法定档案。公共档案是政府所制作的文件，属于公共财产，行政机关可以随时检查。

不仅宪法第5条修正案规定的特免范围不包括公共档案，而且法律规定的必须保留的私人档案也不在特免之列。正如典型判例夏皮罗诉美国案【4】。该案中的原告指控被告违反了根据1942年?紧急价格控制法案》的规定而被罚款。被告是水果、蔬菜批发商，他根据物价管理局签发的传票制作了售货档案。物价管理局制定了一个合法的规章，规定商人必须保留此种档案。被告申辩说，此档案是私人经营档案，应受宪法第5条修正案规定的不得强迫自证其罪的特免权爱护。最高法院否决了这种申辩，它说："特免权是对爱护私人文件而言的，不能特免法律规定需要保留的档案，因为档案中可能有反映经营活动的有关情报，这种经营活动正是政府管理的对象和实施法定闲置的对象。【5】";夏皮罗案判例所确定的原那么【6】是：只要是法律规定要保留的档案，事实上就是公共文件。。如果是法律规定要保留的经营档案和其他档案成了"公共的";，不得强迫自证其罪的特免权不得用于特免要求私人保留的这类档案。

三、?削减公文法》对记录和报告的限制和约束

行政机关收集信息还要受到?削减公文法》的约束。?削减公文法》几乎适用于联邦政府的所有报告和记录要求。该法的目的不仅仅是削减公文，该法旨在使政府信息收集的效率更高本钱更低。同时，该法不仅适用于限制行政机关，它还适用于任何由行政机关"收集的信息";。这里的"收集信息";定义为向十个或十个以上的人作出报告或记录要求。这一

定义使得该法不仅适用于行政机关要求当事人向政府提供信息，还包括向公众提供信息。示例，该法适用于行政机关要求化学药品制造商在其产品上做出警示表明【7】。该法还规定了行政机关在着手收集信息之前要遵守详细程序，为了与法律规定相一致，每个机关必须指定一名首席信息官对拟收集的信息进行审查。信息官审查之后，行政机关将拟收集信息的通告颁布在联邦登记簿上并给公众60天时间提出意见。当拟进行的信息收集包含在行政规制的制定方案中时，有关拟制定规那么的通告将实现这一功能。行政机关还必须证明其信息收集方案满足某些要求，包括信息收集是机关履行正当职能所必需的；不是对行政机关可以合理获取的其他信息的不必要的重复；负担已减到最低限度的。除了提供应公众查阅并由公众提出意见之外，机关还必须将信息收集方案的描述连同相关支持性文件，提交给管理与预算办公室所属的信息与法规事务办公室进行审查。提交之后，行政机关应将提交行为在联邦登记簿上告知公众。公众有30天时间可向OIRA提出意见。OIRA必须在60天内决定该收集方案是否"是机关履行其正当职能所必须的，还包括该信息是否具有实际效用";。如果收集方案合乎这一规范，OIRA将给予批准。这一批准在3年内有效，3年后机关必须向OIRA申请批准续展。

四、小结

综上，可以看到根据美国国会制定法规定，行政机关拥有要求相对人提供报告和记录的权力，但是，"宪法与政府共存；如果要有政府，毫无疑问就需要宪法。[8]";"美国的宪政意味着政府受制于宪法。它意味着一种有限的政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治";[9]。"并且在美国人心目中，宪法具有天经地义的合法性和至上性人们深信有一种法高于人间统治者的意志即所谓的永恒不变的超验正义"";[10]。所以，作为更高级的法宪法在修正案中对此作了必要的限制。并且，"现代宪法主要以程序为导向";,对于行政机关的收集信息行为，?削减公文法》对此规定了较详细的程序。

在我国的行政管理实践中，最常用的收集信息的方式也是报告，但是在要求当事人提供记录时缺失必要的正当程序和限制，容易导致公权力滥用而侵害相对人权益，那么应借鉴美国相对成熟的报告制度，尝试建立适合我国国情的报告制度。

【1】史蒂文.J.卡恩著，张梦中、曾二秀、蔡立辉等译：?行政法原理与案例》，中山大学出版社，2008年版，第234页。

【2】?美国最高法院判例汇编》第335卷第1、51页。

【3】王名扬：?美国行政法》，中国法制出版社，1999年版，第331页。

【4】Shapirov.UnitedStates,335U.S.1(1948).

【5】?美国最高法院判例汇编》第335卷第33页。

【6】［美］伯纳德.施瓦茨著，徐炳译，?行政法》，大众出版社1986年版，第86页。

【7】该法的这一特征被法庭在Dolev.UnitedSteelworkers，494U.S.26一案中的判决所代替。法庭在Dole案中认为，该法并不适用于OSHA有关要求危险化学药品制造商在其产品上做出标识并采取其他办法将危险性告知公众的规那么。法庭对当时的?削减公文法》作出解释，指出其只适用于政府为了自己使用而收集信息的情形。该法1995年的修正案以立法形式否认了这一解释。

[8][美]路易斯.亨金：?宪政.民主.对外事务》，邓正来译，三联书店1996年版，第7页。

[9][美]路易斯.亨金：?宪政.民主.对外事务》，邓正来译，三联书店1996年版，第11页。。

[10]钱福臣著：?美国宪政生成的深层背景》，法律出版社2008年版，第38页。

参考文献：

1、史蒂文.J.卡恩著，张梦中、曾二秀、蔡立辉等译：?行政法原理与案例》，中山大学出版社，