试论上海自贸区外商投资准入管理体制改革

试论上海自贸区外商投资准入管理体制改革试论上海自贸区外商投资准入管理体制改革【摘要】中国（上海）自由贸易试验区启动“准入前国民待遇和负面清单”外商投资管理模式顺应了国际投资规则发展新趋势，有助于我国深入扩大对外开放和深化国内各方面改革。但由于多方面原因，上海自贸区外商投资准入管理体制改革仍旧面临许多问题，需要根据我国国情，大胆借鉴国际经验，谨慎制定负面清单，并将这一改革与其他配套改革同步推进，形成一套在全国可复制、可推广经验。【关键词】自由贸易区试验区准入前国民待遇负面清单7月3日，国务院常务会议通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，标志着中国（上海）自由贸易试验区（简称上海自贸区）正式设置。一、上海自贸区外商投资准入管理体制改革――“准入前国民待遇和负面清单”管理模式根据总体方案，在上海自贸区内试行“准入前国民待遇和负面清单”外商投资管理模式，负面清单内投资按原有措施管理，清单外投资按内外资一致原则推行国民待遇。“准入前国民待遇”将国民待遇延伸至外资发生和建立前阶段，其关键是予以外资准入权，指是在投资建立之前予以外国投资者及外资待遇不低于在相似状况下予以本国投资者及投资待遇。“负面清单”是一种国际通行外商投资管理措施，是一种国家严禁外资进入或限定外资比例行业清单。相称于投资领域“黑名单”，其中要列明针对外资与国民待遇、最惠国待遇不符合管理措施，或业绩规定、高管规定等方面管理限制措施。与负面清单相对应是正面清单，即列明了企业可以做什么领域投资。二、上海自贸区外商投资准入管理体制改革必要性和重要性1、上海自贸区外商投资准入管理体制改革必要性（1）为了更好地运用外资，必须进行外商投资准入管理体制改革。从历史角度来看，我国外商投资管理体制在不停调整与改革以经济社会发展需要，在引导外商投资流向、增进经济发展方式转变以及经济构造优化升级等方面发挥了积极作用。不过，由于我国对外开放以及经济体制改革起步较晚，在改革开放过程中，外资管理与运用方面还是涌现出了大量问题，严重制约了我国经济社会可持续发展。为了更好地发挥外资对我国经济社会发展推进作用，我们必须进行外商投资准入管理体制改革，通过上海自贸区建设，实现“准入后国民待遇和正面清单”向“准入前国民待遇和负面清单”管理模式转变，积极探索适应我国经济社会发展外商投资管理模式。（2）我国现行外商投资准入管理体制面临国际国内经济发展形势挑战，规定我们必须进行改革。第一，从国际形势来看，服务贸易和投资协定成为新一轮国际贸易谈判和规则制定关键内容。在外资准入阶段，双边或多变投资公约中“准入前国民待遇和负面清单”管理模式已逐渐成为国际投资规则发展新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。目前，美国所主导推进TPP（《跨太平洋伙伴关系协议》）、TTIP（《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》）等自由贸易协定正在边缘化WTO（世界贸易组织）多边贸易体制，设置更高门槛，企图重构全球贸易和投资规则。其中，TPP协定谈判国家已经到达12个，这些国家GDP总量覆盖全球近40%，而中国至今仍被排除在外。在这种国际经济政治背景下，假如我们不能积极出击，有所作为，在一定程度上就也许被边缘化，在全球和区域合作中也将陷于被动地位。因此，在上海自贸区建设中推行“准入前国民待遇和负面清单”外资管理模式，是我国积极出击应对国际经济形势变化必然选择。第二，从国内现实来看，我国现行外商投资准入管理体制日益暴露出严重弊端。我国颁布了《指导外商投资方向规定》，明确规定“《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》是指导审批外商投资项目和外商投资企业合用有关政策根据”。在这种正面清单管理模式下，企业投资往往跟着政府产业指导目录和产业优惠目录“指挥棒”走，市场基础性作用难以充足发挥，这必然制约我国新一轮经济体制改革步伐，从而影响我国经济社会转型升级。因此，在上海自贸区建设中推行“准入前国民待遇和负面清单”外资管理模式，是我国全面深化改革必然规定。2、上海自贸区外商投资准入管理体制改革重要性（1）推行“准入前国民待遇和负面清单”外商投资管理模式有助于深入提高对外开放水平。在上海自贸区内，借鉴国际通行规则，把握好“准入后国民待遇和正面清单”向“准入前国民待遇和负面清单”管理模式转变，由“正”转“负”，按照“非严禁即开放”原则，实现清单以外项目和行业所有开放，顺应了国际投资自由化发展新时尚，在外资准入方面愈加公开透明，意味着我国对投资自由化作出了深入承诺，可以增强外商投资者信心与积极性，对鼓励和吸引外资具有积极作用，这是我国愈加积极积极开放战略重要体现，有助于提高我国对外开放质量和水平，优化开放构造，更好地贯彻对外开放战略。（2）推行“准入前国民待遇和负面清单”外商投资管理模式是国内改革现实需要。第一，推行“准入前国民待遇和负面清单”外商投资管理模式顺应了我国市场经济体制改革规定，有助于为各类所有制企业发明公平竞争市场环境，充足发挥市场在资源配置中决定性作用，激发各类市场主体活力，提高经济运行效率，增进产业发展。第二，推行“准入前国民待遇和负面清单”外商投资管理模式有助于实现简政放权，创新政府管理方式，加紧转变政府职能，更好地推进行政体制改革。推进行政体制改革就需要简政放权，理清政府与市场边界，通过建立负面清单管理制度，可以减少行政过程中权力滥用等现象，将资源配置主导权偿还给市场。在上海自贸区内，探索负面清单管理模式，先试先行，也可为全国各方面改革带来巨大示范效应，具有向全国推广重大意义。三、上海自贸区外商投资准入管理体制改革面临重要问题1、最终公布负面清单（）遭质疑《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入尤其管理措施（负面清单）（）》根据国民经济行业分类，波及18个门类，89个大类，419个中类，1069个小类，在小类里设了190条管理措施，占到行业小类中17.8%。由于限制类尤其措施偏多，导致本次公布负面清单被外界质疑为是《外商投资产业指导目录》翻版。尚有学者认为在这些限制类尤其措施中，并没有明确规定限制详细事项，使得外资在准入上待遇很大程度上仍然取决于管理部门对规定把握和解释。此外，外界还认为负面清单执行细则尚未出台，现行版本在诸多领域还不具有可行性。2、目前制定高质量负面清单有一定困难目前，在负面清单制定中重要存在三个问题：第一，国内现行投资准入管理体制在看待不一样所有制性质企业、地区、行业、项目等方面待遇明显不一样。这种差异化待遇大多受到国内多种法规条文呵护，在短时间难以消除。第二，与否将某个行业或项目列入清单直接关系到某一行业面临来自其他国家同等行业竞争大小，假如不能将某个行业列入清单，那么这一行业门户大开将直接面临其他国家同等行业强大竞争。第三，我国目前对外商认定原则是根据注册地来认定，而全球对外商认定趋势正越来越多地从按注册地认定转变为按住所地认定，这直接关系到我国对外资准入管理。3、推行准入前国民待遇和负面清单管理模式受到多方力量牵制推行负面清单管理模式是政府简政放权重要一步，但运行过程中受到过多行政权力牵制风险必然存在。由于我国目前实行是准入后国民待遇和正面清单外资管理模式，政府主管部门对外商投资干预过多，行政审批权力仍然较大，使得在上海自贸区试行准入前国民待遇和负面清单管理模式运行必然面临重重阻力，短时间内政府权力难以完全放开，市场作用也很难充足发挥。此外，政府主管部门行政能力和水平也是制约负面清单外资管理模式运行重要原因。四、上海自贸区外商投资准入管理体制改革深入完善1、大胆借鉴国际经验，高原则制定外商投资准入规则现阶段，国际高原则投资准入规则就是美国投资协定本投资规则，其关键内容就是投资准入国民待遇。在上海自贸区内，我们应当大胆借鉴国际经验，按照国际高原则制定出更清晰、更明确、更有操作性负面清单。当然，这种准入前国民待遇和负面清单管理模式并不会导致东道国丧失对外资监管权，由于所有已定准入前国民待遇都不是无条件，即东道国在予以外资准入前国民待遇时，也容许东道国对这种待遇提出保留。从国际经验来看，只要双方协议，一国可以将其认定为不能或者临时不能开放部门和领域，甚至是目前暂不存在部门和领域，以及将特殊投资体制都纳入负面清单进行保留。2、根据中国国情制定“负面清单”，谨慎推进目前，我国运用外资已进入一种新阶段，需要有新战略思索和政策思绪。在外商投资准入方面，应当立足于中国详细国情，制定合理“负面清单”。首先，逐渐取消差异化国民待遇。我国应立足于基本国情，根据发展水平和改革进程，合适照顾我国民族企业，找准时机逐渐取消差异化国民待遇，切忌一味地、过快地追求国民待遇。另一方面，注意维护国家利益和产业安全。在制定“负面清单”时，应当谨慎而为，哪些行业需要保护，哪些行业需要适度开放或完全开放，都应建立在记录数据及科学理论指导基础上。3、与其他配套改革同步推进，形成可复制、可推广经验从主线上来说，负面清单承诺能否落地以及实行效果怎样取决于东道国经济法制化水平。为了深入推进上海自贸区外商投资准入体制改革，必须着手确定上海自贸区条例，为自贸区建设与改革提供法律保障。与此同步，实行“准入前国民待遇和负面清单”管理模式还要与消除隐性壁垒同步推进，及时跟进项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方面配套改革，只有汇集了这一系列制度之后，上海自贸区试行外商投资准入管理体制才能完全发挥作用，并形成一套全国性可复制、可推广经验，更好地为改革开放服务。实践证明，中国经济持续稳定发展与改革开放是密不可分，其中以开放增进改革并带动经济发展机制愈加值得关注。在外商投资准入管理体制改革过程中，上海自贸区作为试验点在全国先试先行，必然可以探索出一套适合全国推广和实行模式，从而深入实现中国经济科学发展。【参照文献】[1]赵玉敏：国际投资体系中准入前国民待遇――从日韩投资国民待遇看国际投资规则发展趋势[J].国际贸易，（3）.[2]张于?：“负面清单”管理有助于接轨国际投资发展趋势[N].上海证券报，-11-12.[3]指导外商投资方向规定[Z].中华人民共和国