论促进地区经济协调发展的财政政策

PAGEPAGE1论促进地区经济协调发展的财政政策论促进地区经济协调发展的财政政策发布时间2000年07月24日刘溶沧夏杰长地区经济发展不平衡（unevendevelopment）是世界各国经济发展过程中的重要现象特别是在经济转型或经济起飞时期更是一个普遍性规律在我国改革开放的过程中也伴生着一系列不平衡、不协调问题地区经济发展不平衡已是一个不争的事实东西部经济发展差距的不断扩大及由此引起的地区经济的非协调发展已成为社会各方面普遍关注的焦点问题国内外不少学者对我国地区经济发展差距问题进行过较全面、多视角的探讨本文则专门从财政的角度来分析我国地区经济发展差距扩大的原因及其后果并寻求促进地区经济协调发展的财政政策一、我国地区经济发展差距的实证分析表1“三大地带”人均GDP及差距变动情况年份东部地区人均GDP／元中部地区人均GDP／元西部地区人均GDP／元中部同东部相对差距％西部同东部相对差距％19781980198619871988198919901992199319941995463.71145.61683.11864.31963.92259.13032.64081.65420.86777.46777.4310.1386.2771.21074.71263.81178.61358.21712.12206.82891.43690.7250.8313.9616.8881.1967.21078.11202.91518.41886.92391.62945.333.132.232.736.136.735.639.943.545.946.745.745.944.946.247.748.145.146.849.953.855.956.5资料来源根据《全国各省、自治区、直辖市历史统计资料汇编》（1949－1989）、《中国统计年鉴》（1996）有关资料计算本表的价格均为当年价格中共十一届三中全会的召开确定了我国改革开放的基本方针由于中国地域辽阔情况千差万别为慎重起见我国的对外开放并不是在一夜之间各地全面实行的而是采取了从点到面、逐步推进的战略首先实行的是沿海特区然后是沿海开发城市再到长江三角洲、珠江三角洲等沿海地带现在正在向内地推进与开放相伴随沿海地区的对内改革也较中西部等内陆地区起步早、步伐快为充分发挥东部地区的区位优势国家还对东部地区实行了政策倾斜东部地区借助已有的经济技术基础在政策倾斜的条件下经济迅速发展同时拉开了同中西部地区的差距衡量地区间发展差距的指标有很多但最能反映一个国家或地区综合经济实力和发展程度的指标则是GDP因此我们将对各地的GDP作多视角的分析和考察并由此判断地区间经济发展的差距及走势１．“三大地带”人均GDP差距不断扩大人均GDP是反映一个国家或地区经济发展水平的最重要的指标我们如果用人均GDP的相对差距（相对差距＝（1－小值大值）×100％）作为衡量地区间经济发展水平变动方向和强度的依据则可以从表1得出一个基本结论三大地带各自的人均GDP都成倍迅速增长但中西部同东部相比其经济发展水平之差距却在急剧扩大从表1不难看出三大地带的人均GDP无论是绝对差距还是相对差距都十分明显而且呈现不断扩大趋势在1978－1995年的18年中中部同东部人均GDP的绝对差距由1978年153元扩大到1995年的3987元扩幅达20倍相对差距由1978年的33.1％扩大到1995年的45.5％扩幅达12.4个百分点；西部同东部人均GDP的绝对差距由1978年的213元扩大到1995年的3832元扩幅达18倍相对差距则由1978年的45.9％扩大到1995年的56.5％扩幅达11.6个百分点特别是1991年以后差距扩大的态势又有所强化仅5年内中西部同东部的相对差距扩幅就分别达9.9个百分点和11.4个百分点２．中国人均GDP的地区差远高于国际水平为了判断中国地区经济差距是否过大或过小除了进行纵向历史比较与发展分析之外还需作国际范围的比较在进行比较时我们虽然会遇到统计口径及总人口规模和国土面积差异较大的困难也许存在一些误差和遗漏但这种国际比较毕竟给我们提供了一个参考系表2人均GDP（或人均收入）地区差距的国际比较国别年份最大值／最小值（倍）相对差异系数（％）中国前南斯拉夫希腊德国韩国意大利英国美国澳大利亚印度尼西亚19931988198819881985198819881983197819839.57.81.691.931.532.341.631.431.135.3070.953.610.013.014.826.015.011.14.745.8从表2可以看出中国人均GDP的地区差距不仅远高于美国、德国这样的发达国家也高于印度尼西亚这样的发展中国家甚至比分裂前的南斯拉夫还要大由此可见一斑因此对正处在经济转轨和体制变革时期的中国政府来说缩小地区间经济发展差距已是一个刻不容缓的重要问题３．中西部的地均GDP水平也明显低于东部地区中国各地的人口密度差别甚大所以用区域人均GDP未能全面反映我国的区域差距问题当我们把目光移向地域GDP时我国区域差距的图象就更加清楚地均GDP是一个反映产值密度及经济发达水平的极好指标它比人均GDP更能反映一个区域的发展程度和经济集中程度表3反映了1995年以来中国地均GDP差距不断扩大的情况表3中国地均GDP的差距及变动情况（1984－1994）地均GDP（万元／平方公里）地均增长率1984199410年（倍）年均％东部地区中部地区西部地区29.78.12.0204.943.512.05.904.375.0021.318.319.6资料来源根据《中国统计年鉴》（1985－1995）有关数据计算而得我们从表3不难得出两个基本结论一是我国地带和地域间的经济集中度存在着巨大的差异1994年东部地区的地均GDP分别是中部地区和西部地区的4.71倍和17.1倍差距之大远远超过了人均GDP；二是地带和区域间的经济集中程度明显扩大1984年东部地区每平方公里GDP分别为中部地区的3.67倍和西部地区的14.85倍1994年就分别扩大到了4.71倍和17.1倍４．中西部地区GDP份额在不断下降在全国经济都有较大增长的同时由于东部沿海地区得天独厚的条件、较好的投资环境和有利的经济政策致使东部沿海地区发展更快从而在共同发展的基础上地区间经济发展差距又有所扩大其典型必须就是沿海地区在GDP中的份额上升而中西部地区所占份额下降（见表4）表4中国地区间GDP份额的变化（1984－1994）GDP（亿元）年均增长率％占GDP份额增减百分比％1984199419841994东部地区中部地区西部地区3851230110912660812415656321.318.419.753.131.815.158.427.214.4+5.3-4.6-0.7资料来源同表3从表4中可以明显看出尽管我国三大地带经济10多年来都在快速增长但各个地带在GDP的份额发生了不小变化东部地区上升了5.3个百分点而中西部分别下降了4.7个百分点和0.7个百分点至此我们可以得出一个重要结论我国东部与中西部的经济发展差距确实扩大了二、我国地区经济发展差距扩大的财政因素关于我国地区差距扩大问题的原因国内外许多学者有诸多不同的解释如著名经济学家威廉姆逊（J·Williamson）从经济发展的不同阶段方面提出了经济增长与区域平衡之间呈“倒U型”曲线国内学者胡鞍钢认为是国家的宏观政策向某些地区倾斜导致了地区差距不断扩大林毅夫则认为中国地区间发展差距拉大的主要原因是传统的宏观经济体制和经济环境仍在起着一定作用我们认为造成我国地区经济发展差距的主要因素是内在经济规律市场作用和政府政策等方面而国家财政又是履行政府政策和职能的重要手段因此从财政视角分析地区经济发展差距扩大的原因有着重要意义那么导致我国地区经济发展差距扩大的财政原因是什么呢１．固定资产投资水平的区域差异是地区经济发展差距扩大的直接原因资金投入的增长及其区际流动对地区经济的发展有着重要的影响一般人均投资水平高的地区其人均GDP和人均收入也比较高；反之亦然改革开放以来我国经济发展的重心开始东移由此决定了国家投资的地区布局必然向东部地区倾斜国家虽然在“八五”期间有意识地在中西部地区新建了一批重点投资项目如京九铁路、南昆铁路和三峡工程等但是从国家所掌握的固定资产投资（包括国家预算内和银行贷款）的地区分布来看1981－1995年东部地区国有单位固定资产占全国的比重由45.9％上升到54.27％中部地区由27.8％下降到24.54％西部地区由17.49％下降到14.27％在这期间东部地区的投资上升了8.36个百分点而中西部地区则分别下降了3.44和3.22个百分点1995年中央在北京的人均投资达844元而在贵州只有48元两者相差17.6倍还有一个值得注意的现象就是改革以来国有经济投资和国家预算内投资份额不断下降在全社会固定资产投资中国有经济单位的份额由1978年的86.4％下降到1995年的54.4％下降了32个百分点；国家预算内投资的比重更是直线下降由1978年的62.2％下降到1995年的3.2％下降了近60个百分点显然投资主体多元化和资金市场化趋势有利于非国有经济比重较大的东部地区而不利于国有经济份额较大的中西部地区由此我们不难得出一个基本的结论国家投资重点的东移势必对国有企业比重相对较大又长期依靠国家资金投入的中西部地区产生十分不利的影响并将拉大同东部地区的经济发展差距２．“两个比重”的下降直接弱化了中央政府对地区经济发展差距的宏观调控能力这里讲的“两个比重”是指财政收入占GDP的比重和中央财政占GDP的比重改革开放以来随着以“放权让利”为基本思路的经济体制改革的不断推进国民收入分配格局发生了重大变化即国民收入由集资于国转向藏富于民资金配置也由财政主导型转向市场主导型国家的财政收入特别是中央财政收入越来越“相对贫困化”收入占GDP的比重一年比一年小已从1978年为31.2％下降到1996年的10.9％17年内下降了20个百分点中央财政收入占GDP的比重也急剧下滑1990年我国扣除债务收入后的中央财政收入占GDP的比重的仅为7.2％1993年下降到3.1％1994年分税制改革以后稍有回升也仅为4％左右这一比重不仅远低于目前绝大多数发达国家的水平也低于绝大多数发展中国家的水平据世界银行的报告一些国家1989年中央财政收入占GDP的比重情况是印度为15.4％印度尼西亚为8.4％美国为20.1％法国为40.9％德国为29％国家财政特别是中央财政是中央宏观调控的经济基础财政收入的匮乏致使中央政府在调控地区发展差距上缺少必要的财力基础由于中央财政的困难中央政府已很难运用转移支付手段在一国范围内对不同收入水平的地区进行再分配也就是说中央财政对抑制发达地区与欠发达地区在人均GDP和人均投资额方面的巨大差距所起的作用已相当有限这也正是我们这些所来反复强调要逐渐缩小地区差距而实践的结果又是地区发展差距越拉越大的根本原因所在３．不平等、不规范的财税政策也不利于中西部地区经济发展我们从两个方面来分析（1）1994年工商税制改革和分税制改革以前我国财税制度既不规范也不统一相对落后的中西部地区的赋税反而高于较发达的东部地区东部沿海地区的迅速发展在很大程度上得益于政府优惠的税收政策中国政府在1980年设立了深圳等4个经济特区1984年又在沿海地区开发了14个城市给了这些地区较大的财政、税收、投资决策权和利用外资审批权等如在特区投资的外资生产性企业可以享受到“免二减三”的所得税优惠即使征所得税税率也仅为15％另外特区内外资企业还不受进口许可证管制机器设备、其他原料的进口及产品的出口均免征关税显然这样的税收优惠政策强化了东部地区特别是沿海地区的“积聚效应”使得沿海地区具有了更强的比较优势加大了东西部地区的差距也许在经济特区开发初期是必要的但是当特区已经启动并有了一定的发展以后继续这些税收优惠政策对于中西部地区和经济贫困地区来说就很不公平了而且由于特区和沿海城市的这些税收优惠政策使得本来要扩散的工业反而继续留在特区和沿海城市这无疑延缓了经济扩散过程和弱化了经济扩散效应也就是延缓了中西部地区和贫困地区的转机（2）平等竞争、公平税负是我国1994年财税改革的一个最基本原则但在具体执行中又偏离了这一原则比如分税制改革就因为保留了财政包干体制下的地方既得利益没有对地区横向分配作出合理的调整而未能达到协调地区经济发展的目标1994年的分税制改革中央在参与地方收入分成上采取一切切的做法以1993年为基数每年维持1:0.3的增量返还税收增量返还的比例没有地区差距东部沿海地区扩张基数的能力远高于中西部地区中西部各省财政收入基数低、增长慢获得的税收返还量也就小1992－1994年广东等三个发达地区财力年均增长33％比增长最低的贵州等三个不发达地区高出18个百分点比安徽等三个农业大省高出11个百分点比全国地方平均水平高出7个百分点这种不合理的税收返还政策对地区间经济发展差距实际上是起了“逆向调节”的作用４．各地区之间的公共服务水平相差悬殊这既是社会分配不公的表现又是造成我国地区经济社会发展失衡的重要因素长期以来由于历史的因素和现实的种种原因我国地区之间、城乡之间的公共服务水平差距极大特别是改革开放以后经济利益格局发生了很大的变化各地的财政状况也出现了分化的格局即明显的贫富不均财力状况决定了公共服务水平贫富不均的财力必然使得各地对社会公共设施建设、公共服务改善及其他相关的投入存在较大的差异致使各地区的公共服务水平较过去又有了进一步拉大地区社会成员间机会不均等、公共服务水平大相径庭的现象亦有了新的发展在现代市场经济条件下良好的公共服务和公共设施是吸引人才和资金流入促进经济发展的基础性条件改革开放以来东部地区经济迅速发展在很大程度上正是得益于政府提供了良的公共服务（如较高的教育水平、较发的医疗条件等）和较发达的公共设施（如通信、道路等）而中西部地区经济发展差距与东部地区越拉越大也在相当程度上也正是因为地方财力匮乏而无力提供公共服务和公共设施５．中西部地区的财政供养人口太多、负担过重也在相当程度上拖累了本地经济发展中西部欠发达地区的财政基本上属于“吃饭财政”机构重叠“吃皇粮”者众多增长过猛直接导致了地方财政支出增长过快这是地方财政负担过重的直接原因机构臃肿、负担繁重问题在全国都存在但中西部欠发达地区更为突出解决问题的难度越来越大究其原因一是改革以来虽一直强调机构精简但措施不力中央政府机构异常庞大且要求地方与中国部门一一对应省区政府无权增减或者合并有关对口机构再加上大中专学生分配及军转业安置的压力由财政负担的机构和人员数量急剧增加；二是中西部不少地区非国有经济不太发达或国有企业效益欠佳第三产业发展明显滞后就业渠道过于单一因此大家拼命往行政事业单位挤人员分流难度甚大越穷的地方人们越不愿意离开机关；三是东部沿海地区由于经济基础较好和人口稠密等原因完成同等社会服务的单位成本较小或已超过单位成本的边际递增阶段而中西部欠发达地区为提供大致相等的社会绝对服务水平要占用更大的财力支出份额并且由于自然环境、人口及经济发展水平等方面原因其单位成本正处在边际递增阶段这无疑加大了中西部地区的财政压力由此不难理解中西部地区行政带来单位就业比重为什么远高于全国平均水平政府背的包袱为什么越来越重三、运用财政手段缩小地区差距的外国经验地区经济发展不平衡是全球性现象无论哪个国家在缩小地区发展差距、实现区域经济协调发展过程中都十分重视财政手段的运用１．运用规范的转移支付制度来实施区域经济政策平衡各地区的公共服务水平规范的转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共服务水平均等化的基本手段例如美国财政由联邦、州和地方三级独立财政组成1992年美国三级财政收入分别占全国财政收入的57％、25.9％和17.1％由于财政收入大部分集中在联邦而许多公共服务项目如教育、公共卫生和道路建设又主要由州和地方政府承担因此联邦政府通过转移支付的形式对州和地方政府给予财政补助以增强州和地方提供公共服务的能力平衡各地区的公共服务水平德国联邦政府也十分重视转移支付手段的运用把财政支出的20％用于补助低于各州平均水平的穷州以支持其发展２．各国在促进区域经济协调发展时都对落后地区采取税收优惠政策50年代中期至70年代中期意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程特制定了到南方新办工厂给予10年免征利润所得税的优惠政策以鼓励企业家向南方投资美国政府为了鼓励资本向欠发达地区流动联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权州政府也运用减免税政策如康涅狄州对到贫困地区投资的企业减免所得税5年再投资继续享受税收优惠法国则在洛林、诺尔－加莱两个重点地区实行“无税特区”即到这个两上地区投资设厂创造就业机会者3年内免征地方税、公司税和所得税外还免征劳工税、各种社会杂税和分摊1967年巴西为鼓励社会各方投资开发落后地区曾在北部亚马逊地区的玛锱斯建立起自由贸易区在特区内设厂的私人企业10年内免交所得税扩大再生产的进口商品免交进口税从国内其他地区购入的消费品和材料免交商品流通税３．对落后地区实行企业补贴制度从一些发达国家的经验来看中央政府对落后地区企业的援助大多采取补贴的形式包括投资补贴、就业补贴、税收支出和直接拨款生产公共产品等例如意大利在1956－1965的期间为促进南方地区的工业化规定对南方新办企业的厂房建设资金由政府补贴25％购置机器设备补贴10％并且为新建企业提供70％以上的优惠贷款此外意大利政府还直接拨款在南方欠发达地区兴建基础设施改善交通条件创办国立大学并对家庭困难的学生免收学费和提供食宿方便英国政府自1984年起对受援地区内的公司每创造一个就业机会补贴3000英镑并对落后地区实行多种形式的资本补贴美国联邦政府为支持落后地区的经济发展对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约40％的投资补助４．重视对落后地区的教育投资为其发展提供人力资源几乎所有的国家都意识到缺乏高素质的人才是欠发达地区经济社会发展落后的深层次原因因此开发落后地区的人力资源是解决地区经济发展不平衡的关键问题在60年代美国南部地区经济社会发展水平要比北部地区落后得多联邦政府为了振兴南部经济满足这些落后地区对人才的需求大力加强这里的教育事业加强教育的首要问题是要增加教育投资在60年代人口不到30％的落后地区所得到的联邦教育支出竟占联邦支出的45％无疑联邦政府的教育投资倾斜政策是美国欠发达地区缩小与发达地区差距的最重要因素之一四、促进我国地区经济协调发展的财政政策选择国家“九五”规划及2010年远景规划和江泽民同志在党的15大报告中都明确提出要促进区域经济协调发展更加重视、支持中西部地区的发展积极朝着缩小地区差距的方向努力表明中央政府已充分认识到中西部的发展在现代化建设全局中的重要地位财政是中央政府履行其政治社会经济职能的主要手段那么如何通过有效的财政政策来达到区域经济协调发展这一目标呢１．实行规范的中央财政转移支付政策有效地发挥转移支付在缩小地区经济发展差距中的作用自1994年分税制改革在全国推行为了减轻分税制改革的阻力中央不得不采取了“存量不变增量调整”的税收返还办法由于税收返还额是依据基数法来测算的这样经济发达的东部沿海地区自然返还得多经济欠发达的中西部地区则返还得少所以1994年的分税制改革因为这种不规范的税收返还而未能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用因此在现有税收返还制度的基础上尽快建立规范化的中央财政转移支付制度是当务之急（1）提高中央财政的汲取能力这是建立有效的中央财政转移支付制度的前提条件中央财政在财政初次分配中应占有较大的比重才能保证有足够的财力用于对地方的转移支付才能通过转移支付逐步促进经济落后地区的经济发展提供社会公共服务水平逐步缩小发达地区与落后地区的经济发展水平所以中央政府在“九五”时期应采取各种有力措施加大税收征管力度实行“完税政策”适当调整国民收入分配格局逐步提高中央财政收入所占比例争取在“九五”期间中央财政收入与地方财政收入之比应达到6:4中央财政支出与地方财政支出之比应达到4:6也就是说中央应通过转移支付把三分之一的收入拨付给地方（2）重新核定中央政府对地方政府转移支付资金的支付方式按照“因素法”确定中央财政的转移支付额转移支付制度的主要功能还在于平衡各地财政能力的差异以保证各地有大致相同的条件提供大致相同的公共服务为此对特定地区的转移支付额的多少必须同该地的经济发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况和对财政支出的需求等因素相联系按照这些因素影响程度大小确定计分标准各地统一标准计分从而确定财政支出水平（3）建立以横向平衡为主的转移支付制度财政转移支付一般包括纵向平衡和横向平衡前者是上级政府对下级政府的拨款则是保证各地方政府提供的公共服务水平基本均衡而给予的补助各个国家的具体情况不同其转移支付的结构也具有较大差异国内有些学者如胡鞍钢教授认为以纵向转移为主益处颇多更有利于从制度安排上帮助欠发达地区但我们认为考虑到中国的实际情况似应该选择以横向平衡为主的转移支付制度这是因为我国财政收入的集中度不是太高中央财力十分有限而且一个国家内不同地区之间经济发展程度差异的直接表现就是发达地区财政收入充裕而落后地区财政状况拮据这是财政横向失衡的表现而与此同时落后地区的基础设施投资支出要比发达地区需要量更大与落后地区相比发达地区的财政资金的边际效用是递减的这就需要中央政府从整体利益出发采取转移支付的方法在地区之间实现预算调剂扶持落后地区的发展增加财政资金的边际效用以实现横向均衡目标（4）把建立转移支付制度和推进国有企业改革有机地结合起来能否搞好国有企业改革培育起与社会主义市场经济体制相适应的微观主体是我国经济体制改革成败的关键对于这一点人们已达成共识问题是我们还应认识到进一步深化国有企业改革也是实现政府职能转换、有效发挥转移支付作用的一个关键性举措我们不得不承认在国有企业比重较大的中西部地区相当一部分企业由于经济效益普遍低下、亏损严重早已成为地方财政的繁重负担减轻这一负担的有效途径就是明确界定国有企业的有效覆盖面尽快退出竞争性行业只有下决心作出这样的选择才能从体制上解决政府经济职能转变问题才能把有限的转移支付资金用到基础性设施等公共产品的供给上来提高转移支付资金的使用效率（5）创造条件逐步实现全国基本公共服务大致均等化地区间公共服务水平的差距与地区间经济发展水平差距是互相影响、互相制约的落后地区由于基础设施及其他公共服务水平较差安排在这些地区的项目自然也较差这就使得国家和其他投资主体在进行投资的区域选择时容易向经济较发达、公共服务水平较高的地区倾斜而越是如此后进地区公共服务水平的改善和提高也就缺乏推动力经济学常识告诉我们地区间的经济发展和公共服务水平的差距过大不仅将造成劳动力的非正常流动社会的不稳定而且资源的合理配置社会公平与效率目标的实现会产生严重的影响和后果然而一般来说在现代市场经济条件下各地公共服务水平的大致均衡发展及在此基础上的地区间经济协调成长不能完全视为一个应由市场力量去解决的自发过程恰恰相反社会公共产品和公共服务的提供正是一种在“市场失效”条件下的政府责任和政府行为只要每一个地区在依法组织财政收入时作出了同等程度的努力并具有基本相同的工作效率那么中央政府就应该通过建立一套完整、有效的政府间的转移支付制度以保证自然资源、经济环境迥异的各个地区都能享受到大致相同的公共服务水平这既是市场经济条件下财政管理体制实现公平目标的一个基本要求也是政府特别是中央政府的一项义不容辞的责任当然对于中国这样一个至今未走出二元经济境况的发展中大国来说由于东部和中西部、城市和乡村区域发展；差别巨大国家财政特别是中央财政相对匮乏因此目前提出公共服务均等化的要求显然有点操之过急既然如此我们不得不分两步走先是降格以求把“公平”的目标落在各地至少享有基本的公共服务上例如普及初级义务教育、初级卫生保健、村村通路通电并保障安全饮水、建立以保障全体国民基本生存需求为标准的社会安全网等等待条件成熟以后如中央财力明显增强中央地方财政关系基本理顺再把实现各地公共服务水平大致均等化作为中央财政转移支付制度的首要目标２．改革税收制度并调整税收优惠政策促进中西部地区的快速发展1994年的税制改革在一定程度上促进了产业结构的优化和区域经济的协调发展但要加快中西部地区的经济发展步伐仍需对现行的税制和政策进一步改革和调整（1）实行国民待遇统一内外资企业所得税1994年的税制改革虽然统一了内资企业的所得税但内外资企业仍实行两套不同的税制外资企业享有较多的税收优惠政策由于外资企业大多集中在东部沿海地区所以东部沿海地区从中受益较多而中西部地区受益较少因此要适时合并内外资企业的所得税（2）税收优惠要从区域倾斜转向以产业优惠为主改革开放以来国家给予东部沿海地区较多的税收优惠政策这些税收优惠政策虽然促进了东部地区的快速发展但也拉大了区域经济的发展差距激化了地区利益矛盾为了统一税制公平竞争税收优惠要从区域倾斜向以产业优惠政策为主通过税收政策和产业政策的相互配合推动中西部地区的社会经济发展《九十年代国家产业政策纲要》已明确提出今后一段时期内产业政策要向交通运输、邮电通讯、能源和原材料工业倾斜为鼓励共发展应给予所得税减免而这些行业正是中西部地区比较薄弱的产业或资源优势的产业产业倾斜实际上也是区域倾斜因而是有利于中西部地区的发展的３．以重要基本建设为突破口在中西部地区培育增长极增长带增长极理论理由法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（FrancoisPerroux）率先提出来的他认为增长并非同时出现在所有地方它以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上然后通过不同的渠道向外扩散并对整个经济产生不同的最终影响后来美国经济学家赫希曼（A·O·hirschman）提出了不平衡发展学说支持和发展了佩鲁的增长极理论赫希曼认为经济发展不会同时出现在所有地方而一旦出现在某一处巨大的动力将会使经济增长围绕最初的增长点集中就是说任何一个具有较高水平的经济都是由一个或者几个区域实力中心首先发展无疑只有加快欠发达地区的发展才能逐步缩小地区差异实现地区间的协调发展但是由于欠发达地区地域辽阔情况迥异国家经济实力有限在欠发达地区实行全面推进式的开发战略显然是力不从心的应该借鉴一些国家在实践中取得成效的做法――培育“增长极”和“增长带”具体作法上应结合对中西部资源富裕地区的能源、资源重点开发按照国家生产力总体布局的要求由国家统一规定优惠政策措施体系在中西部地区选择一些重大基本建设项目为突破口通过建立项目所在区域的增长极以点带面重要基本建设项目一般都是国家从长远利益、全局利益考虑而确定的项目的建成不但对于缓解国民经济的瓶颈制约、增长国民经济的发展后劲具有重要意义还会通过增长极内部所出现的聚集利益效应不断加强所在区域的经济实力促使以项目所在地为中心的经济